公共行政學史（第二版）何艷玲

著第3章

奠基：政治-行政二分、

官僚制與科學管理關(guān)鍵詞

政黨分肥制政治-行政二分官僚制科學管理本章重點

理解政黨分肥制的起源、問題及其對公共行政改革的影響。

掌握政治-行政二分思想的提出、內(nèi)涵及其在公共行政學中的意義。

認識韋伯官僚制理論的核心特征及其對現(xiàn)代行政組織的影響。

了解泰勒科學管理思想的主要內(nèi)容及其在公共行政中的應用。本章導言為了深入理解公共行政學，尤其是美國公共行政學的發(fā)展脈絡，必須對政黨分肥制有一個準確的認識。在政黨分肥制的影響下，公務員的任用打破了以往由精英和上流階級所壟斷的局面。然而，公務員的任免與選舉政治的緊密捆綁，又使其卷入了選舉政治的激烈爭斗之中，這在一定程度上削弱了政府的穩(wěn)定性和行政效率。正是在進步主義運動的推動下，探索能夠高效整合社會和經(jīng)濟活動的政府管理結(jié)構(gòu)，成為公共行政學面臨的重要議題。這一探索過程逐漸形成了傳統(tǒng)公共行政理論的基本范式，其核心內(nèi)容包括：將行政從政治領(lǐng)域中分離出來，以確保行政的獨立性和公正性；構(gòu)建官僚制組織，通過明確的等級制度和規(guī)則程序來保證行政的效率和穩(wěn)定性；采納“科學-效率”的管理方式，運用科學的方法來提高行政效率和服務質(zhì)量；以及改革文官制度，通過專業(yè)化的培訓和選拔來提升公務員的素質(zhì)和行政能力。公共行政的倡導者希望通過這些專業(yè)化手段，提高公務員的素質(zhì)和行政能力，使政府能夠更加高效地回應社會的需求。同時，也期望通過行政與政治的分離，使公共行政能夠擺脫政治惡斗的干擾，真正成為執(zhí)行公民意志的專門部門。3.1政黨分肥制政黨分肥制作為民主改革的起源打破上流社會對公務員職位的壟斷政黨分肥制打破了上流社會對公務員職位的壟斷，讓更多不同階層的人有機會進入公務員體系。這一舉措使得公務員背景不再局限于上流階級，為社會各階層提供了公平競爭的機會。杰克遜總統(tǒng)推動公務員選拔民主化杰克遜總統(tǒng)積極推動公務員選拔的民主化進程，促使公務員選拔不再局限于特定階層。他的這一舉措使得公務員的來源更加廣泛，背景更加多元化。公務員背景多元化，體現(xiàn)民主精神政黨分肥制使得公務員背景多元化，不同階層、不同背景的人都能參與到公務員隊伍中。這種多元化體現(xiàn)了民主精神，讓政府能夠更好地代表廣大民眾的利益和需求。政黨分肥制的問題與弊端

公務員職位不穩(wěn)定，卷入政治斗爭在政黨分肥制下，公務員職位與政黨選舉緊密相關(guān)，導致職位不穩(wěn)定。公務員往往卷入政治斗爭中，難以專注于行政工作，這在一定程度上削弱了政府的穩(wěn)定性和行政效率。

政治腐敗與依附關(guān)系加劇政黨分肥制容易滋生政治腐敗，官員為了獲取職位和利益，會與政黨建立依附關(guān)系。這種腐敗和依附關(guān)系不僅損害了政府的公信力，也影響了行政的公正性和效率。

政府公共性喪失，黨爭影響行政效率政黨分肥制使得政府公共性喪失，黨爭成為影響行政決策的重要因素。各政黨為了自身利益爭斗，導致行政效率低下，政府難以有效地回應社會的需求。改革的必要性與方向01專業(yè)化與功績制改革的探索隨著政黨分肥制問題的凸顯，對專業(yè)化與功績制改革的探索成為必然。通過專業(yè)化的培訓和選拔，以及基于功績的考核制度，提升公務員的素質(zhì)和行政能力，使政府更加高效。02政治與行政分離的必要性為了保證行政的獨立性和公正性，政治與行政分離變得十分必要。將行政從政治領(lǐng)域中分離出來，能夠使公共行政擺脫政治惡斗的干擾，真正成為執(zhí)行公民意志的專門部門。03傳統(tǒng)公共行政理論的基本內(nèi)容形成在改革過程中，傳統(tǒng)公共行政理論的基本內(nèi)容逐漸形成。包括將行政從政治中分離、構(gòu)建官僚制組織、采納科學效率管理方式以及改革文官制度等，以提高政府的行政效率和服務質(zhì)量。3.2政治-行政二分3.2.1威爾遜對行政獨立的強調(diào)行政及行政研究的重要性威爾遜認為政府職能日益復雜，行憲比制憲更困難，公共行政成為獨立研究領(lǐng)域。在當時社會背景下，對行政及行政研究的重視，為公共行政學的發(fā)展奠定了基礎。政治-行政分離威爾遜提出行政是“行動中的政府”，應免于政治干擾成為技術(shù)性領(lǐng)域，但他并非主張嚴格二分，而是功能區(qū)分。這一觀點在一定程度上明確了行政與政治的關(guān)系。獨立行政研究的開展威爾遜提出公務員制度改革三方面，即競爭性考試、素質(zhì)提升、防止官僚主義，還主張借鑒歐洲經(jīng)驗并實現(xiàn)本土化，推動了獨立行政研究的開展。3.2.2古德諾的政治-行政關(guān)系觀

國家意志的表達（政治）與執(zhí)行（行政）古德諾認為政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行，清晰地闡述了政治與行政的不同功能，為理解二者關(guān)系提供了重要視角。

政治對行政的適度控制古德諾強調(diào)政治對行政要有適度控制，避免行政脫離政治導向，同時也保證行政的相對獨立性，使政治與行政能協(xié)調(diào)運作。

政黨作為政治與行政的中介古德諾提出政黨可作為政治與行政的中介，能有效連接政治與行政過程，促進國家意志的表達與執(zhí)行的銜接，公民可通過政黨實現(xiàn)對政府的最終控制。3.2.3政治-行政二分思想的影響

作為改革政黨分肥制的策略工具政治-行政二分思想可作為改革政黨分肥制的策略工具，能減少政治對行政的過度干預，提升行政效率，避免政黨分肥制帶來的諸多弊端，推動行政體系的專業(yè)化。

功能主義系統(tǒng)分析方法的建立該思想促使功能主義系統(tǒng)分析方法的建立，從功能角度對政治和行政進行區(qū)分與研究，為公共行政研究提供了新的分析視角和方法。

對后續(xù)公共行政研究的深遠影響政治-行政二分思想對后續(xù)公共行政研究產(chǎn)生了深遠影響，它是后續(xù)研究的重要基礎和出發(fā)點，作為“實用性工具”持續(xù)存在于公共行政研究與實踐中。3.3韋伯的官僚制3.3.1官僚制的提出

官僚制與法理型統(tǒng)治韋伯提出法理型、傳統(tǒng)型、超凡魅力型權(quán)威，在理性化與“祛魅”進程中，官僚制作為理性統(tǒng)治的組織形式出現(xiàn)，它與法理型統(tǒng)治緊密相關(guān)，是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

官僚制的理性化特征官僚制具有固定管轄范圍與等級制，實行書面檔案與非人格化管理，強調(diào)專業(yè)化與訓練為先，遵循一般性規(guī)定與技術(shù)知識，這些理性化特征使其能高效有序地運行。

超越官僚制官僚制存在效率爭議，受到反民主與反理性的批評，但也有人為其辯護并提出制度制衡的辦法，以應對官僚制在實際應用中出現(xiàn)的各種問題。3.3.2官僚制與文官制度

文官制度作為官僚制的現(xiàn)實實踐文官制度是官僚制在現(xiàn)實中的具體實踐形式，它體現(xiàn)了官僚制的諸多特點。如《彭德爾頓法》確立了功績制原則，為文官制度的發(fā)展奠定了基礎?！杜淼聽栴D法》與功績制原則《彭德爾頓法》是文官制度改革的重要標志，它強調(diào)功績制原則，通過公開考試選拔人才，注重公務員的專業(yè)能力和工作業(yè)績，以提高政府的行政效率和服務質(zhì)量。文官制度的特征：政治中立、公開考試、職位常任等文官制度具有政治中立、公開考試、職位常任等特征。政治中立使文官免受政治斗爭干擾，公開考試保證選拔公平，職位常任有利于積累經(jīng)驗和提高行政穩(wěn)定性。文官制度改革與政治行政二分的關(guān)系文官制度改革與政治-行政二分密切相關(guān)，政治-行政二分要求行政獨立于政治，文官制度的政治中立等特征正是這種要求的體現(xiàn)，改革也是為了更好地實現(xiàn)政治與行政的分離。3.4泰勒的科學管理思想3.4.1效率至上

科學管理以提高生產(chǎn)效率為中心科學管理將提高生產(chǎn)效率作為核心目標，致力于通過一系列科學方法和措施來優(yōu)化生產(chǎn)流程、提升工作效能，以實現(xiàn)產(chǎn)出的最大化和資源的有效利用。

應用于公共行政領(lǐng)域的可能性科學管理理論存在應用于公共行政領(lǐng)域的可能性，可借鑒其提高生產(chǎn)效率的方法，探索提升公共行政效率的途徑，從而更好地滿足社會對公共服務的需求。3.4.2最優(yōu)法（onebestway）

科學地挑選和培訓工人

標準化

刺激性工資報酬制度

管理人員與工人進行友好合作

職能工長制

例外原則科學管理對公共行政的影響

01公共行政追求效率的技術(shù)基礎科學管理為公共行政追求效率提供了技術(shù)基礎，其科學的方法和理念可應用于公共行政領(lǐng)域，幫助公共部門優(yōu)化工作流程、提高資源利用效率，實現(xiàn)公共服務的高效供給。

02啟發(fā)現(xiàn)代公共行政的科學化傾向科學管理思想啟發(fā)現(xiàn)代公共行政的科學化傾向，促使公共行政領(lǐng)域引入科學的管理方法和技術(shù)，推動公共行政向更加專業(yè)化、規(guī)范化和科學化的方向發(fā)展。

03管理“心理革命”與雙贏理念科學管理帶來管理“心理革命”與雙贏理念，強調(diào)管理人員和工人都要轉(zhuǎn)變觀念，相互合作，實現(xiàn)雙方利益的最大化，這對公共行政中的人員管理和協(xié)作具有重要啟示。本章小結(jié)毫無疑問，政治與行政二分法、官僚制理論、文官制度以及科學管理等理念，曾在歷史上為公共行政學的發(fā)展注入了重要動力。這些理論不僅開辟出一條嶄新的路徑，使公務員逐漸擺脫貴族化或政黨分肥制的束縛，更憑借專業(yè)化管理知識，確立其作為行政專家的角色，從而超越政治紛爭的旋渦。同時，這一趨向也為普通人通過系統(tǒng)學習與公開考試進入公務員體系創(chuàng)造了可能，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政體系對民主性與開放性的追求。公共行政學自在美國誕生之初，便呈現(xiàn)出鮮明的問題導向特征。盡管韋伯所提出的官僚制理論更多源自理論建構(gòu)，但諸如政治-行政二分、科學管理以及一系列行政原則的形成，則明顯受到美國現(xiàn)實政治和行政實踐的深刻影響與推動。在這一語境下，對現(xiàn)實的關(guān)切并非空泛之談，而是構(gòu)成了這些理論得以成立的基本前提與推演條件?？梢钥闯?，從傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)端到其系統(tǒng)化、原則化的進程中，這一階段的學術(shù)努力主要集中于具體行政事務的處理與組織效率的提升。作為一種管理思想，它伴隨現(xiàn)代工業(yè)社會的擴張而興起——效率導向的社會運行模式迫切要求對原有治理結(jié)構(gòu)進行系統(tǒng)性重構(gòu)。與此同時，作為對行政權(quán)力日益增強與獨