基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理能力研究—X街道為例目錄TOC\o"1-3"\h\u26785第1章核心概念 2107311.1安全生產(chǎn) 2276781.2生產(chǎn)安全事故 393411.3安全生產(chǎn)監(jiān)管 327921.4基層政府 3173451.5基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力 317621第2章理論基礎(chǔ) 5120152.1資源基礎(chǔ)理論（企業(yè)能力理論） 561622.2協(xié)同理論 6225352.3激勵理論 643492.4外部性理論 631432第3章X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力的現(xiàn)狀分析 7168453.1X街道基本情況 7225873.1.1X街道地域情況 7103473.1.2X街道業(yè)態(tài)分布情況 7152633.2X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力現(xiàn)狀 8317873.2.1X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置情況 8316793.2.2X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管人員隊伍和職責情況 10272113.2.3X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管裝備配備情況 1010213.2.4X街道轄區(qū)內(nèi)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實情況 10162213.3訪談與座談 1126983.3.1訪談與座談對象的選取 11115263.3.2訪談與座談方式 1214593.4X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足主要表現(xiàn) 1358223.4.1監(jiān)管隊伍力量薄弱 13164143.4.2監(jiān)管裝備設(shè)備配備不足 15259623.4.3安全生產(chǎn)監(jiān)管效率不高 17113763.4.4企業(yè)主體責任落實不到位 1884673.4.5監(jiān)管責任劃分不明確 20232263.5本章小結(jié) 2118693第4章X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的原因分析 22180664.1基層監(jiān)管人員選拔晉升渠道不暢 22261284.1.1選拔渠道有待完善 22109604.1.2人員晉升渠道狹窄 22286254.1.3專業(yè)培訓機會匱乏 22123494.2監(jiān)管裝備配備保障制度經(jīng)費滯后 2395034.2.1監(jiān)管裝備配備制度落實不到位 23140094.2.2監(jiān)管經(jīng)費投入不足 23146154.3協(xié)同監(jiān)管機制不健全 24134824.3.1安全生產(chǎn)宣傳力度不足 243504.3.2政府部門間協(xié)同監(jiān)管機制缺失 24180884.3.3監(jiān)管信息化技術(shù)手段滯后 24306054.4企業(yè)對安全生產(chǎn)重視程度不高 2565944.4.1企業(yè)負責人對安全生產(chǎn)重視不夠 25120064.4.2企業(yè)自身安全宣教培訓不足 25278694.4.3企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營成本不高 26104334.5存在監(jiān)管利益沖突 2625404.5.1街道與上級政府部門存在利益沖突 2713634.5.2街道內(nèi)部部門存在利益沖突 27240914.6安全生產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)不完善 28152914.7本章小結(jié) 2820515第5章提升基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力的對策建議 2970415.1加強基層安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍建設(shè) 29118675.1.1補充增加安全監(jiān)管人員力量 29109745.1.2建立完善正向激勵機制 3067315.1.3加強安全生產(chǎn)監(jiān)管人員專業(yè)培訓 30206275.2加強安全生產(chǎn)監(jiān)管裝備經(jīng)費保障 31178585.2.1補齊配強安全生產(chǎn)監(jiān)管裝備 31279205.2.2加大安全生產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)費投入 31137655.3提高安全生產(chǎn)監(jiān)管效率 32261705.3.1加大安全生產(chǎn)工作宣傳力度 3286575.3.2完善跨部門協(xié)同機制 325395.3.3提高安全生產(chǎn)監(jiān)管信息化水平 33312975.4壓實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任 3341485.4.1加強對企業(yè)負責人安全教育培訓 33140445.4.2加強對一線操作員工的教育培訓 3477625.4.3提高企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營成本 34222275.5明確各方安全生產(chǎn)監(jiān)管責任 3574425.5.1健全安全生產(chǎn)法律體系 3514695.5.2建強安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)導機構(gòu) 35147115.5.3科學調(diào)整安全生產(chǎn)監(jiān)管考核問責機制 36136425.6本章小結(jié) 367231參考文獻 3714793附錄 41第1章核心概念1.1安全生產(chǎn)本文所指的安全生產(chǎn)就是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中以保護勞動者生命安全為工作原則，確保生產(chǎn)經(jīng)營活動平穩(wěn)有序進行的一種生產(chǎn)活動。1.2生產(chǎn)安全事故生產(chǎn)安全事故是意外事件。指的是企業(yè)的外部或內(nèi)部經(jīng)營行為因發(fā)生突發(fā)事件停止或暫時停止，造成人員傷亡或者經(jīng)濟損失。1.3安全生產(chǎn)監(jiān)管安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的主體是多角度、多元化的，既包括屬地人民政府、上級人民政府等政府單位，也包括應(yīng)急、住建、城管等行業(yè)主管部門，因此安全生產(chǎn)監(jiān)管就是指這些部門單位針對轄區(qū)或所屬行業(yè)領(lǐng)域范圍內(nèi)的企業(yè)開展的監(jiān)督管理行為。1.4基層政府基層政府是國民經(jīng)濟核算中，通過對生產(chǎn)核算和投入產(chǎn)出分析，確定的基本核算單位。它是一個比較獨立的生產(chǎn)活動和一個特定的產(chǎn)品的基本單元。它是一個國家的組成部分，它是與中央政府、中層政府相比，在國家的政府結(jié)構(gòu)中處于基層地位，即處于底層。本論文中的基層政府指的是以X街道辦事處為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級政府對本轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的基層政府單位。1.5基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力能力是實現(xiàn)一個目的或任務(wù)所表現(xiàn)出來的整體素質(zhì)。能力可以影響效率，從而使其能夠更好地實現(xiàn)或達到的個體心理預(yù)期。根據(jù)核心能力學說觀點，核心能力的構(gòu)建有四方面內(nèi)容：一是知識的積累和綜合，即建立起聯(lián)系溝通的網(wǎng)絡(luò)。二是要大量的專業(yè)知識“通才”，即人才的重要性。三是以追求效率和效益為目標，統(tǒng)籌調(diào)動內(nèi)部力量，合理利用外部資源。四是要有長期的戰(zhàn)略合作伙伴(聯(lián)盟)，協(xié)作解決危險挑戰(zhàn)。基于核心能力的理論，可以獲得核心能力的維度構(gòu)成，見表2-1。表2-1核心能力構(gòu)成維度核心能力的構(gòu)建維度對本文中基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力的界定具有借鑒意義。本文的安全生產(chǎn)監(jiān)管能力是能力的廣義定義，包括人、設(shè)備、制度、機構(gòu)、等綜合性完成安全生產(chǎn)監(jiān)管的條件和基礎(chǔ)?；鶎诱踩a(chǎn)監(jiān)管能力是由“基層政府”和“安全生產(chǎn)監(jiān)管能力”組成，既是描述性的概念，也是分析性的概念。從基本意義的角度，可以將基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力定義為基層政府開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作過程中所體現(xiàn)出來的力量總和。它是反映基層政府落實安全生產(chǎn)屬地監(jiān)管職責質(zhì)量和效果的綜合指標，是加強基層安全生產(chǎn)工作的重要抓手。參考借鑒核心能力構(gòu)成維度，將所研究的基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力劃分為5個維度，分別是：隊伍建設(shè)、監(jiān)管經(jīng)費保障、監(jiān)管效率、監(jiān)管責任以及企業(yè)主體責任等5個維度，基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力維度構(gòu)成見表2-2。表2-2基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力維度構(gòu)成第2章理論基礎(chǔ)2.1資源基礎(chǔ)理論（企業(yè)能力理論）根據(jù)沃納菲爾特資源基礎(chǔ)理論(企業(yè)能力理論)，有形的、無形的資源共同形成企業(yè)的競爭能力，經(jīng)過演變，資源基礎(chǔ)理論分化成靜態(tài)能力和動態(tài)能力兩種觀點。靜態(tài)能力觀點認為企業(yè)內(nèi)部的資源和能力，是維護企業(yè)競爭能力的重要因素，而動態(tài)能力則是指企業(yè)資源和能力隨著外界環(huán)境的改變而發(fā)生根本的調(diào)節(jié)，從而彌補自身資源的不足或缺陷。本文參考借鑒資源基礎(chǔ)理論對靜態(tài)能力和動態(tài)能力的劃分，對基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力也從動態(tài)和靜態(tài)兩個角度加以區(qū)分，更直觀的展現(xiàn)出不同類型的監(jiān)管能力，為后文分析基層政府監(jiān)管能力存在不足的表現(xiàn)、剖析原因以及提出對策建議都提供了框架思路。2.2協(xié)同理論協(xié)同理論是以多學科研究為基礎(chǔ)，運用計算和動力研究方法，探討了物體之間協(xié)同關(guān)聯(lián)性和運動轉(zhuǎn)換的相互關(guān)系。本文在分析基層安全生產(chǎn)監(jiān)管責任劃分不明確、監(jiān)管方式被動等問題上，充分運用協(xié)同理論，找出問題產(chǎn)生的原因主要是因為協(xié)同監(jiān)管機制的缺失，因此針對性的提出完善跨部門協(xié)同機制這一對策建議來提高各部門、單位間協(xié)同聯(lián)動能力，進一步織牢安全生產(chǎn)監(jiān)管“一張網(wǎng)”。2.3激勵理論激勵理論是指在某些方式和管理制度下，使雇員對企業(yè)和工作工作的利益最大化。目的是激勵人的正確的行為動機，激發(fā)人的正面性和創(chuàng)造性，從而使人的智力效應(yīng)得到最大程度的發(fā)揮。激勵理論是激發(fā)人類積極性的理論。它指出，勞動效率與員工的工作態(tài)度之間存在著直接的關(guān)系，而員工的工作態(tài)度則取決于所需的滿足程度和激勵作用?？茖W合理使用激勵理論，能夠最大程度地激發(fā)社會組織中的會員的熱情，從而提高個人的利用率，從而提高整個系統(tǒng)的效益。本文中，針對基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員隊伍力量薄弱這一問題，運用激勵理論，找出主要原因是職業(yè)晉升渠道狹窄，針對這一問題及產(chǎn)生的原因，針對性的提出可拓寬人員選拔晉升渠道，對基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的工作積極性和主動性進行充分調(diào)動。2.4外部性理論外部性理論是經(jīng)濟學術(shù)語。主要指的是一個獨立的個體對另一個獨立的個體產(chǎn)生影響，而這種影響不會通過市場行為來調(diào)控。外部性可分為正外部性和負外部性兩種。因為政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的存在，要求企業(yè)必須按照安全、規(guī)范的程序去開展從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過外部性理論可以看到，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任的落實與監(jiān)管部門的監(jiān)管之間是負外部性，因而造成企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實不到位這一問題的主要原因是由于政府監(jiān)管能力不足，以及企業(yè)對安全生產(chǎn)工作的重視程度不高，運用外部性理論，可以針對性的提出通過加強培訓和宣傳教育等形式壓實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，通過強化經(jīng)費投入、裝備配備以及引進新技術(shù)等方式，提升政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督能力，以提升整體安全水平。第3章X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力的現(xiàn)狀分析X街道處于天津市濱海新區(qū)，轄區(qū)擁有中交集團，中海油，天津港集團等央，市企事業(yè)單位500余家。個體商戶3000余家，企業(yè)涵蓋?；?、建筑施工、工貿(mào)、航運、服務(wù)等類別，業(yè)態(tài)豐富且種類齊全，具有代表性。另外，X街道轄區(qū)內(nèi)擁有眾多工業(yè)化企業(yè)，尤其是涉及危險化學品重大危險源、危險工藝、重點監(jiān)管的危險化學品企業(yè)，因為危險化學品有著易燃易爆且不穩(wěn)定的性質(zhì)，一旦發(fā)生?；肥鹿剩瑢斐煞浅４蟮膫?。按照馬太效應(yīng)原理，X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)繁重、壓力大，筆者以X街道為研究對象，可以為基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力研究提供參考借鑒。3.1X街道基本情況3.1.1X街道地域情況X街道地處天津市東部，下轄15個社區(qū)。轄區(qū)的面積69.53平方公里，常駐人口約6.43萬人。轄區(qū)內(nèi)交通樞紐聚集，擁有鐵路、道路和港口綜合立體交通運輸系統(tǒng)。3.1.2X街道業(yè)態(tài)分布情況X街道作為濱海新區(qū)重點發(fā)展的區(qū)域，主要以港口服務(wù)業(yè)、物流業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，即第三產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)為輔，不涉及第一產(chǎn)業(yè)。X街道轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對簡單，主要以商業(yè)、教育、醫(yī)療、服務(wù)、文化服務(wù)為主。截至2021年八月，X街道轄區(qū)有17家危險化學品企業(yè)，120家工貿(mào)企業(yè)。轄區(qū)內(nèi)危險化學品儲存企業(yè)，有原油、汽油、柴油、航空煤油等，7家企業(yè)涉及危險化學品重大危險源，經(jīng)過評估，為一級重大風險等級。X街道工貿(mào)企業(yè)主要包括機械制造行業(yè)、道路貨物運輸行業(yè)、通用倉儲行業(yè)和其他行業(yè)。X街道區(qū)域內(nèi)較大的商貿(mào)企業(yè)共有4家，其中市場3家，超市1家。X街道轄區(qū)內(nèi)目前有醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)3家。X街轄區(qū)內(nèi)目前共有公共娛樂場所9家，涉及的主要業(yè)態(tài)有KTV、網(wǎng)吧、洗浴中心等。餐飲企業(yè)主要涉及的熱源為天然氣管道和小型液化石油氣鋼瓶及醇基燃料。X街道轄區(qū)內(nèi)的主要公共設(shè)施主要有危險化學品長輸管道及廠際管道、交通運輸?shù)缆?、供熱設(shè)施、變配電站、燃氣調(diào)配站及供水設(shè)施等。X街轄區(qū)內(nèi)共有穿越公共區(qū)域的危險化學品輸送管道17條，其中長輸管道13條，廠際管道4條，其介質(zhì)包括原油、汽油、柴油、航煤油、石腦油等。3.2X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力現(xiàn)狀前面已經(jīng)對基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力進行了詮釋，X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力表現(xiàn)在街道安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管隊伍建設(shè)、裝備配備、以及企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任等方面。3.2.1X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置情況X街道成立了街道安全生產(chǎn)委員會（簡稱：安委會），安委會主任由街道黨工委書記和辦事處主任共同擔任。X街道安委會下設(shè)安全生產(chǎn)委員會辦公室，設(shè)在街道公共安全辦，并且設(shè)置了固定的專門辦公場所，建立了24小時值班制度。機構(gòu)設(shè)置圖見圖3-1。街道公共安全辦每月召開安全生產(chǎn)例會、每季度召開由安委會成員單位參加的安全生產(chǎn)工作聯(lián)席會議。由街道每年與下轄的15個社區(qū)、轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位、以及各個部門簽訂《安全生產(chǎn)責任書》。街道安委會辦公室由街道公共安全辦落實日常工作職能，街道設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理監(jiān)察中隊，承擔X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作。圖3-1X街道組織架構(gòu)圖

3.2.2X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管人員隊伍和職責情況X街道公共安全辦編制設(shè)置4人，目前在編3人。其中2名男性、1名女性。30歲下1人，30-35歲2人，都是本科學歷，在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域工作滿3年的有2人，不足三年的有1人。公共安全辦主要職責是承擔街道安委會及其辦公室職責，負責監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責任的落實情況，對生產(chǎn)經(jīng)營單位實施開展安全宣教、培訓，負責制定安全生產(chǎn)相關(guān)專項政治學行動工作方案、資料工作部署、資料收集、數(shù)據(jù)分析以及總結(jié)上報工作，加強與上級政府及其有關(guān)部門對接聯(lián)系，并做好與街道內(nèi)部相關(guān)科室之間的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)。X街道安監(jiān)中隊編制設(shè)置12人，目前在編10人。其中有8名男隊員，2名女隊員。30歲以下2名，30-35歲5名，35-40歲2名，40以上1名，9名本科教育，1名研究生學歷。在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域工作滿三年的有7人，不足三年的有3人。安監(jiān)中隊的主要責任是實施國家安全生產(chǎn)方針政策和法律法規(guī)，完成上級下達的各種安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查任務(wù)，制訂安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法計劃，按照國家關(guān)于各行業(yè)領(lǐng)域安全管理的制度文件和有關(guān)標準開展執(zhí)法檢查。目前安監(jiān)中隊10人全部持有執(zhí)法證。3.2.3X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管裝備配備情況通過深入濱海新區(qū)X街道走訪調(diào)研，并與街道安監(jiān)中隊井隊長進行訪談了解，現(xiàn)在X街道安監(jiān)中隊配備執(zhí)法記錄儀2部，便攜打印機1臺，未配備執(zhí)法車輛。X街道以濱海新區(qū)安全生產(chǎn)平臺二期建設(shè)為基礎(chǔ)，構(gòu)建對危險化學品企業(yè)的監(jiān)管平臺，實現(xiàn)24小時視頻和重要參數(shù)信息上傳，保障監(jiān)督信息的互通與共享，建立了重要的危險源動態(tài)監(jiān)督和監(jiān)控預(yù)警機制。3.2.4X街道轄區(qū)內(nèi)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實情況X街道轄區(qū)內(nèi)所有的企業(yè)均按時參加街道組織的安全生產(chǎn)工作例會、安全生產(chǎn)工作聯(lián)席會等會議，每年簽訂《安全生產(chǎn)責任書》。2021年全年，X街道安監(jiān)中隊對轄區(qū)公司執(zhí)法檢查401家次，發(fā)現(xiàn)并整改隱患568項。其中，行政懲罰公司5家，處罰金額6.7萬元。協(xié)助區(qū)應(yīng)急局對天津港區(qū)企業(yè)開展聯(lián)合檢查95家次，行政處罰企業(yè)1家，處罰金額1.9萬元。2021年全年，X街道轄區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有發(fā)生重、特大生產(chǎn)安全事故，為街道轄區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)安定穩(wěn)定發(fā)展提供了安全和諧的環(huán)境，保障了管轄地區(qū)的人們生命和財產(chǎn)安全。3.3訪談與座談為進一步挖掘濱海新區(qū)X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力現(xiàn)狀及存在問題，筆者采用訪談法與X街道承擔安全生產(chǎn)監(jiān)管工作人員進行交流，深入分析查找造成造成X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的原因。3.3.1訪談與座談對象的選取3.3.1.1訪談對象的選取本文訪談選取了濱海新區(qū)X街道安監(jiān)中隊參與一線執(zhí)法的人員7人（日常濱海新區(qū)X街道安監(jiān)中隊從事執(zhí)法人員10人，本次訪談對象人數(shù)占全部人員的70%）；X街道日常聘用的行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?人（因X街道日常聘用專家不固定，本次訪談選取?；?、建筑領(lǐng)域?qū)＜腋?名）；濱海新區(qū)X街道分管分管安全生產(chǎn)工作副主任1人（X街道共有領(lǐng)導5人，訪談對象占街道領(lǐng)導總數(shù)的20%）；A儲運公司、B化工公司、C建筑公司等3家單位各1名安全負責人。其中，A儲運公司為為重大危險源企業(yè)，經(jīng)過定量計算，該企業(yè)儲存原油120萬立方米，為一級重大風險；B加油站采取地埋雙層罐的形式，儲存乙醇汽油90立方米、柴油150立方米，在卸油，加油，量油，清罐四個環(huán)節(jié)容易發(fā)生火災(zāi)，爆炸事故，經(jīng)定量計算，屬于二級較大風險；C企業(yè)施工項目為商業(yè)廣場建筑施工項目，建筑面積54976平方米，在高峰期間，建筑工人達300人，事故發(fā)生概率大。訪談樣本見表3-1。3.3.1.2座談對象的選取X街道在2021年3月召開“X街道2021年度安全生產(chǎn)工作會議”，轄區(qū)內(nèi)的15個社區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作負責人，以及7家重大危險源企業(yè)安全負責人參會，筆者將此次會議參會人員作為座談對象。3.3.2訪談與座談方式3.3.2.1一對一訪談筆者圍繞基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，制定了訪談提綱，分別與街道領(lǐng)導、公共安全辦工作人員、安監(jiān)中隊人員、專家、企業(yè)安全負責人等進行一對一交流，按照訪談提綱，逐一提出問題，對受訪人的回答內(nèi)容進行記錄并編號。通過深入分析梳理，總結(jié)歸納出當前X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的主要表現(xiàn)及制約因素。3.3.2.2焦點小組座談2021年3月，濱海新區(qū)X街道落實全市安全生產(chǎn)工作部署，按照市、區(qū)兩級安委會辦公室要求，組織所管轄區(qū)域內(nèi)社區(qū)安監(jiān)負責人、企業(yè)安全負責人召開全街安全生產(chǎn)工作會議，由街道分管負責同志通報上一年度全街安全生產(chǎn)工作成效、部署下一步安全生產(chǎn)工作安排，為掌握當前X街道在開展安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題與困難，提高X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管工作能力，筆者也參加這一次安全生產(chǎn)工作會議，并聽取了與會人員針對當前街道安全生產(chǎn)工作提出的意見建議，參與了推動安全生產(chǎn)監(jiān)管走深走實的研究探討過程。3.4X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足主要表現(xiàn)3.4.1監(jiān)管隊伍力量薄弱安全生產(chǎn)監(jiān)管是一項集專業(yè)知識、業(yè)務(wù)技能和實踐經(jīng)驗于一體的綜合性工作，考驗的是監(jiān)管人員的綜合能力，對監(jiān)管人員提出了更高的要求。當前X街道與轄區(qū)巨大的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作壓力形成明顯對比的是，安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍力量薄弱，且專業(yè)能力不足。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：3.4.4.1人員編制不足X街道共有人員編制106人，在編103人，安監(jiān)中隊編制12人，在編10人。安監(jiān)中隊實有在編人員占街道的人力總數(shù)的9.7%。在與安監(jiān)中隊副隊長杜先生訪談中了解到，目前，X街道安監(jiān)中隊在編的10人中：8名男隊員，2名女隊員。30歲以下2名，30-35歲5名，35-40歲2名，40以上1名，9名本科學歷，1名研究生學歷。在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域工作滿三年的有7人，不足三年的有3人。3.4.1.2人員專業(yè)能力不精安監(jiān)中隊現(xiàn)有10名隊員中，具備危險化學品、工貿(mào)、建筑施工等相關(guān)專業(yè)學習經(jīng)歷的有3人，占總數(shù)的30%，在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域工作不足3年的有3人，占比30%，在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域工作超過3年不滿5年的有2人，占20%，在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域工作5年以上的2人，占20%。安監(jiān)中隊隊員劉女士（訪談編號8）說：雖然我是研究生學歷，也學的是化工專業(yè)，但是由于學校學習到的專業(yè)知識到在工作中實踐應(yīng)用感覺還是有很大的差距，進入到安監(jiān)中隊工作1年以來，一直是學習的狀態(tài)，有很多的專業(yè)性知識必須在實踐中才能領(lǐng)會，所以我感覺開展工作壓力還是挺大的。這一點在與危險化學品領(lǐng)域?qū)＜仪f工（訪談編號9）訪談中也提到了，他說：當前從事安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作人員普遍存在專業(yè)不對口、從業(yè)時間短、業(yè)務(wù)不精通等問題，尤其是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，忙于應(yīng)付日常工作已經(jīng)讓他們應(yīng)接不暇，哪有時間鉆研業(yè)務(wù)知識。我在?；菲髽I(yè)從事安全管理工作30年了，也不敢說自己對安全監(jiān)管胸有成竹，還是要持續(xù)學習，豐富知識儲備，并在實踐中加深理解和掌握。3.4.1.3“兼職”現(xiàn)象嚴重“兼職”一詞的主要含義是在完成本職工作的同時，承擔或從事其他類別的工作任務(wù)。本節(jié)所提到的“兼職”指的是安監(jiān)中隊在完成本職安全生產(chǎn)監(jiān)管工作任務(wù)之余，還要承擔公安、住建等部門部署的維穩(wěn)、拆遷、城建等其他業(yè)務(wù)工作。根據(jù)X街道2021年度安全生產(chǎn)監(jiān)察工作工作總結(jié)，安監(jiān)中隊2021年度共對轄區(qū)企業(yè)開展執(zhí)法檢查401家次，發(fā)現(xiàn)并整改隱患568項，即安監(jiān)中隊每人2021年度開展執(zhí)法檢查40家次，承擔近57項隱患問題整改督促任務(wù)。這一數(shù)字僅僅是就檢查次數(shù)和隱患整改次數(shù)進行計算，安監(jiān)中隊雖然專職負責街道安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作，但還要兼職承擔方案部署、整理報表、上傳下達、總結(jié)報告等書面工作。一方面作為街道這一級的基層單位，全年考核迎檢任務(wù)繁重，國家、市、區(qū)三級輪番開展安全生產(chǎn)督查檢查巡查，同時按照部署開展街鎮(zhèn)互查，占據(jù)了大量的工作時間和精力。另一方面，安監(jiān)中隊承擔“兼職”過多，違建查處、環(huán)境保護、經(jīng)濟統(tǒng)計、公共安全、信訪舉報、疫情防控以及疫苗接種等等，經(jīng)常是“你方唱罷我登場”，造成安監(jiān)人員開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作分身乏術(shù)。安監(jiān)中隊隊員王先生（訪談編號7）在訪談中表示：平均每年街道安監(jiān)中隊都會收到大量的各級各類得工作部署文件。這其中有的是安全生產(chǎn)工作相關(guān)，還有的是環(huán)保、城管、信訪等方面的“大活”、“急活”，現(xiàn)在我們也承擔了很大一部分疫情防控的任務(wù)，這對任務(wù)量越來越重、越來越多的安全監(jiān)管工作來說，街道層面從事安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的絕對數(shù)量是遠遠無法滿足正常工作需要的，這一情況在社區(qū)層面更為普遍。由以上訪談可知，基層安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍和人員在全力應(yīng)對安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的同時，要變出“三頭六臂”，再拿出“飽滿”的熱情和“充足”精力投入到其他業(yè)務(wù)工作中，這樣循環(huán)往復(fù)，造成的結(jié)果就是基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員對任何一項業(yè)務(wù)工作的熱情都不再“飽滿”，精力也不再“旺盛”。3.4.1.4人員培訓不足當前，安全生產(chǎn)相關(guān)的專業(yè)培訓在基層政府或基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)中不能夠及時經(jīng)常開展舉辦，成為制約基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員提升專業(yè)能力的一方面原因。在與安監(jiān)中隊隊員李先生（訪談編號5）的訪談中了解到：X街道安監(jiān)中隊2021年全年共有4人次參加過專業(yè)培訓。其中2人次參加的是火災(zāi)防治培訓，重點講述森林火災(zāi)預(yù)防方面的知識，授課時長為3小時。2人次參加的濱海新區(qū)應(yīng)急局負責組織承辦的專業(yè)輪訓，邀請了安全方面的專家進行系統(tǒng)授課，對安全常識、安全監(jiān)管等專業(yè)知識進行講解和培訓，授課時長3.5小時，這樣的培訓對我們來說還是很需要的。X街道安監(jiān)中隊具體培訓情況見表3-2。表3-2X街道安監(jiān)中隊2021年度參加安全生產(chǎn)培訓情況統(tǒng)計表3.4.2監(jiān)管裝備設(shè)備配備不足監(jiān)管執(zhí)法裝備是高效開展隱患排查、執(zhí)法檢查、問題復(fù)查等監(jiān)管行為的有力保障，國家層面也認識到了監(jiān)管裝備的重要作用。因此，為進一步提升各級政府及其有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作實效，切實達到隱患排查和防微杜漸的效果，應(yīng)急管理部制定了《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法裝備配備標準（試行）》，按照規(guī)定，安全生產(chǎn)現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法必配和選配的執(zhí)法裝備共有34項，其中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級執(zhí)法人員開展安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作需必配的執(zhí)法裝備共有14項。國家規(guī)定標配執(zhí)法裝備見表3-3。但是，X街道安監(jiān)中隊只配備1臺便攜式打印機、2臺執(zhí)法記錄儀，未配備其他裝備設(shè)備，與國家規(guī)定必配的裝備要求相差甚遠，這就導致X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管工作長期沿用“感官檢查”方式，既完成保障監(jiān)管人員健康安全，又影響了監(jiān)管效率，對隱患排查和問題的整改力度造成了很大的限制。表3-3應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法裝備配備標準（試行）在與X街道安監(jiān)中隊隊員李先生（訪談編號5）訪談時，他說道：目前，X街道監(jiān)管企業(yè)眾多，但安監(jiān)中隊目前尚無專業(yè)執(zhí)法車輛，雖然在工資待遇中、車補一項已落實到位，但安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法屬于行政執(zhí)法工作，如果用私人汽車及出租車，勢必會對執(zhí)法人員的權(quán)威產(chǎn)生一定的影響。因工作性質(zhì)決定，安監(jiān)中隊執(zhí)法人員必須進入?；飞a(chǎn)、儲存、涉爆粉塵等企業(yè)，所以配備手持式危險液體安全檢測儀、手持式危險化學品拉曼光譜儀、接地電阻測試儀等專業(yè)檢測設(shè)備是必要的，但目前，X街道安監(jiān)中隊除配備1臺便攜式打印機以外，其他專業(yè)設(shè)備均未配備，給日常安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法帶來非常大的不便。面對X街道管轄范圍內(nèi)數(shù)量眾多的監(jiān)管企業(yè)，B公司安全負責人趙先生（訪談編號12）說：幾百家企業(yè)，僅靠街道安監(jiān)中隊工作人員憑借著最原始的辦法去監(jiān)管執(zhí)法，除非他們?nèi)烤邆淝Ю镅?、順風耳和飛毛腿，不然別說徹底排查整改隱患，就算是把各種類型的企業(yè)全部簡單走一遍，一年的時間也不夠。由上可知，因為監(jiān)管執(zhí)法裝備配備不足，導致X街道安監(jiān)中隊執(zhí)法人員只能靠直觀的“感覺”去檢查執(zhí)法，不但不能精確定位隱患，而且還不能及時觀測到空氣中的毒有害氣體、易爆粉塵濃度，可能會對監(jiān)管執(zhí)法人員的身體健康造成損害。因此，諸如“警示標示設(shè)置不規(guī)范”、“滅火器超期未檢”、“防爆燈具未安裝”、“備用電源未啟用”等較低層次的隱患問題常見于基層政府安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查臺賬上，對于類似空氣粉塵濃度是否達到國家標準這樣的比較專業(yè)的隱患問題，則很難發(fā)現(xiàn)。但往往是這一類需要更加專業(yè)的能力排查出來的隱患潛在的風險非常大，因為日常不易被發(fā)現(xiàn)、不易被察覺，因此會造成累積，一旦發(fā)生事故，就是造成嚴重損失的大事故，這就是監(jiān)管人員專業(yè)性不強的體現(xiàn)和反饋。3.4.3安全生產(chǎn)監(jiān)管效率不高3.4.3.1被動監(jiān)管形式未得到改變通過我國制定的《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于預(yù)防防范方面的規(guī)定可以看出，國家和立法部門的要求是期望將以安全事故為主導的被動監(jiān)管方式推動轉(zhuǎn)變?yōu)橐允鹿暑A(yù)防為主導的主動監(jiān)管方式上來?！邦^疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的被動監(jiān)管方式，造成了任務(wù)量巨大的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作無法從根本上解決表面企業(yè)存在的隱患和不安全行為，也就是只能“揚湯止沸”，不能達到“釜底抽薪”的效果。在與街道工作人員和專家的訪談中可以發(fā)現(xiàn)，因為長期受被動監(jiān)管方式所影響，基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管工作面臨的困境也越來越嚴重，陷入了不斷消耗人力、物力等資源的惡性循環(huán)。正如街道公共安全辦辦事員吳先生（訪談編號6）所言：一旦其他地區(qū)出現(xiàn)某類安全事故，各級、各部門會自上而下進行部署同類行業(yè)領(lǐng)域的專項整治和檢查排查，雖然對發(fā)生事故的行業(yè)領(lǐng)域進行了高壓監(jiān)管和整治，但隨之而來的問題是這種高壓態(tài)勢不能夠長久持續(xù)下去。另外大部分人員精力全都撲在這一行業(yè)領(lǐng)域上，那其他行業(yè)領(lǐng)域的安全隱患會不會因為人力不足而出現(xiàn)放任不管的情況。一旦這些被“放任”的隱患衍生成安全事故，那么新一輪的專項行動會再次發(fā)起。因此，如果不能掌握安全生產(chǎn)監(jiān)管的主動權(quán)，始終是一種“后知后覺”的狀態(tài)，短期內(nèi)這種監(jiān)管方式會起到一定的作用，但從長遠來看，人力、物力、財力都會被已發(fā)生的安全事故牽著走，效率太低。再如危險化學品專家莊工（訪談編號9）所言：2021年開展全市安全生產(chǎn)巡查期間，我跟隨巡查組參與了對其他地區(qū)的安全生產(chǎn)巡查檢查工作，其中發(fā)現(xiàn)的一個問題就是在檢查街道層面問題臺賬和隱患整改臺賬時發(fā)現(xiàn)，街道層面開展的絕大多數(shù)監(jiān)管檢查指出企業(yè)存在的問題，企業(yè)整改效率非常高，部分街道隱患整改臺賬隱患整改周期均不超過5天，隱患整改完成率始終是100%。有的隱患問題甚至在當天進行了整改。對于這一現(xiàn)象，一方面可能體現(xiàn)的是企業(yè)對安全的重視程度，但從另一個角度來說，隱患整改周期的縮短、整改率始終在高位，是不是體現(xiàn)出了屬地政府為了追求“漂亮”的監(jiān)管數(shù)據(jù)而開展監(jiān)管工作。這樣的結(jié)構(gòu)就是問題查找避重就輕，隱患整改避遠就近，讓監(jiān)管效果大打折扣。建筑專家倪工（訪談編號10）也提到：目前我們監(jiān)管部門和人員對企業(yè)開展的檢查，不像是督促企業(yè)落實安全生產(chǎn)工作要求，而像是企業(yè)的專兼職安全員。我們進入車間廠房的頻次要超過很多企業(yè)自身安全員進入車間廠房的頻次，我們隊發(fā)現(xiàn)的隱患要逐一登記，告知企業(yè)安全負責人，但企業(yè)安全負責人則往往是跟著我們一塊聽著、看著，時候再由我們告訴企業(yè)安全負責人該如何整改隱患才能符合要求。對于企業(yè)來說，怎么做能確保安全，企業(yè)自己是最清楚的，但現(xiàn)在的情況就是需要我們不停地發(fā)現(xiàn)問題、指出問題、幫助整改問題，反倒讓企業(yè)有了依賴心理，這恰恰忽視了企業(yè)的主體責任。3.3.5.2信息化監(jiān)管平臺不能全覆蓋隨著產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的調(diào)整和整體技術(shù)手段的進步，為了彌補安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的不足，政府機關(guān)越來越多的選擇借助科技信息化平臺來助力安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。通過信息化平臺的投入的使用，可以將企業(yè)、屬地政府、上級主管部門三方進行連接，三者互通信息，共享資源，實時聯(lián)動，共同對企業(yè)自身的生產(chǎn)經(jīng)營行為進行管理，可以極大地提高安全生產(chǎn)監(jiān)管效率，提高隱患排查的針對性和指向性。但是，目前X街道或者基層政府普遍面臨的問題是，這樣的信息化監(jiān)管平臺不能實現(xiàn)全覆蓋。正如安監(jiān)中隊副隊長杜先生（訪談編號4）所言：我們街道自主建立了綜合監(jiān)管應(yīng)用平臺，可將我們街道內(nèi)的部分企業(yè)納入到平臺中，實現(xiàn)對這些企業(yè)的動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題隱患，并通過專有渠道上報區(qū)應(yīng)急局。但是目前受技術(shù)和資金方面的限制，這一平臺僅將街道的60余家企業(yè)納入進來，覆蓋率不足50%。這一現(xiàn)象側(cè)面反映出濱海新區(qū)X街道安全生產(chǎn)被動監(jiān)管的模式仍未得到有效改善，離主動監(jiān)管還有很大的差距。3.4.4企業(yè)主體責任落實不到位針對企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任這一問題，通過與企業(yè)安全負責人進行訪談的方式得知，企業(yè)在安全管理方面的投入其實就是衡量企業(yè)安全生產(chǎn)責任落實和重視程度的一個重要指標，如果重視了，那么必然會增加這方面的投入，如果不重視，這方面的投入則是能減則減。在于C項目安全負責人韓先生（訪談編號13）訪談時，他說：目前的大環(huán)境下，不能保障所有的公司負責人都具備很高的安全意識和強烈的安全責任感，經(jīng)濟形勢的下行，讓本就安全理念不堅定的一部門公司負責人的信念發(fā)生的動搖，往往會費盡心思采取措施來抓經(jīng)營和收益，對安全問題經(jīng)常是“睜一只眼、閉一只眼”，選擇“眼不見為凈”的策略，就是我不關(guān)注、不關(guān)心、不研究，就不會有安全問題，企業(yè)負責人這種自欺欺人的行為，導致在整個公司或企業(yè)內(nèi)部都會形成不重視安全的氛圍，那怎么會在安全管理上進行經(jīng)濟、人力等方面的成本投入呢。由于長期在安全管理方面存在“欠賬”，必然的結(jié)果就是問題越積越多，隱患越來越多，最終達到一個極值，就會發(fā)生安全事故。二是一線工作人員對安全的認識水平高低不一，但總體來說安全意識大多不強。這一點在與C項目安全負責人韓先生（訪談編號13）訪談中也被提到，他說：當前，建筑施工行業(yè)的一個普遍特點是，外來勞務(wù)人員占有較高比重，大部分的施工在建項目，外來務(wù)工人員占比達到八成甚至九成以上，由于農(nóng)民工的流動性較大，相對缺乏固定，缺少安全意識，掌握的安全技能相對較差，加上一些企業(yè)片面追逐經(jīng)濟效益，認為員工進場就要開始工作，員工做的任何與工作無關(guān)的事都會無故造成企業(yè)經(jīng)濟成本的增加。至于讓這一類的企業(yè)自主組織員工利用工作時間開展系統(tǒng)的安全生產(chǎn)培訓，簡直是不可能的。另外，企業(yè)對安全生產(chǎn)工作的管理不規(guī)范且不夠重視，這一點可以通過企業(yè)安全管理崗位的設(shè)置來體現(xiàn)。在與A公司負責人宋先生（訪談編號11）的訪談中，他說：我們公司作為央企集團下屬公司，公司安全制度規(guī)范相對比較完善，公司也能重視安全生產(chǎn)工作，設(shè)置了專人專崗負責企業(yè)安全生產(chǎn)工作，這主要依托于公司的央企背景和長久形成的企業(yè)文化氛圍。但目前對于一些新興企業(yè)、民營企業(yè)，由于企業(yè)發(fā)展所限，沒有意識或者沒有經(jīng)濟成本去設(shè)置足夠的安全管理崗位，甚至有些企業(yè)沒有設(shè)置專門的安全管理人員，導致了在生產(chǎn)過程中有許多安全管理缺陷，甚至產(chǎn)生一些安全生產(chǎn)問題。這一點，X街道副隊長于先生（訪談編號3）在訪談中也提到了：在檢查企業(yè)雙重預(yù)防機制類工作檔案時，發(fā)現(xiàn)的最普遍的問題就是安全生產(chǎn)管理工作職責不明并且落實不到位，對于企業(yè)作業(yè)前檢查這樣的每日必備的環(huán)節(jié)也是形同虛設(shè)，沒有負責安全的領(lǐng)導簽字，有的甚至都沒有班組長簽字，完全是由工人自己填寫，有的工人一次性寫好了一周的作業(yè)前檢查臺賬。總之，X街道的部分企業(yè)，沒有把安全生產(chǎn)看做是頭等大事，片面追求短期經(jīng)濟效益，忽視了長遠的安全可持續(xù)發(fā)展路線，使得企業(yè)存在強烈的僥幸心理，對自查隱患和監(jiān)管部門提出的隱患不研究、不重視，這種掩耳盜鈴的行為所造成的后果就是隱患日積月累演變成事故災(zāi)難。這一問題也在另一方面反映X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管不到位，措施不夠有力，而X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管人員無法精確地查找問題隱患，將促使企業(yè)投機取巧，滋生助長其僥幸心理。3.4.5監(jiān)管責任劃分不明確雖然安全生產(chǎn)監(jiān)管工作需要秉持“黨政同責、一崗雙責”的制度，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，積極構(gòu)建“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的工作格局，但實際工作中仍然存在監(jiān)管責任不明確的問題。3.4.5.1街道內(nèi)部領(lǐng)導之間責任劃分不明確就街道領(lǐng)導的安全生產(chǎn)工作分工來看，每一位領(lǐng)導均不同程度承擔了相應(yīng)的安全生產(chǎn)工作，并且需要定時到企業(yè)開展安全指導檢查，但是現(xiàn)實情況是部分領(lǐng)導存在“只掛帥、不出征”這一現(xiàn)象。X街道分管安監(jiān)中隊的領(lǐng)導劉先生（訪談編號1）在訪談中表示：因為本人主要負責分管街道的安全生產(chǎn)工作，主要針對在日常對安全生產(chǎn)的監(jiān)管，而其他分管黨建、紀檢等方面工作的街道領(lǐng)導承擔的安全生產(chǎn)工作監(jiān)管壓力明顯弱于我所分管工作承擔的壓力，對于國家、市、區(qū)層面部署開展的安全生產(chǎn)專項整治行動，幾乎是由我一個人“全權(quán)負責”、“一力承擔”。3.4.5.2街道安委會辦公室發(fā)揮作用不明顯X街道安委會主任是由街道黨工委書記和街道辦事處主任擔任，X街道安委會辦公室主任由分管街道安全生產(chǎn)工作的街道負責人擔任。X街道安委會辦公室設(shè)在街道公共安全辦，日常工作中公共安全辦需在完成發(fā)改、環(huán)保、信訪、維穩(wěn)等任務(wù)的同時，發(fā)揮安委會辦公室的作用，形式安委會辦公室的職能，針對安全生產(chǎn)工作要求部署，以安委會或安委會辦公室的名義起草文件、方案、通知等材料，并發(fā)放至安委會成員單位。雖然文件制發(fā)了，但文件所要求的工作成效卻不明顯，而作為安委會辦公室的公共安全辦對這一問題也束手無策。在與公共安全辦吳先生（訪談編號6）的訪談時，他提到：目前街道成立了安委會辦公室，對于安全生產(chǎn)工作看似起到了推動作用，實則增加了我們很大的工作負擔。成立安委會和安委會辦公室，實際上是在公共安全辦基礎(chǔ)上加掛的其他牌子，這樣一來我們需完成的工作除公共安全辦工作任務(wù)外，還需承擔大量的安全生產(chǎn)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能，而作為基層的安全生產(chǎn)協(xié)調(diào)機構(gòu)，能協(xié)調(diào)的只是街道內(nèi)部的科室，對于外部單位，既沒有隸屬關(guān)系，也沒有指導職能，安全生產(chǎn)監(jiān)管的協(xié)調(diào)作用沒有充分發(fā)揮。3.4.5.3街道與其他監(jiān)管單位職責不清因為X街道的管理管轄區(qū)包括天津港(集團)有限公司，因此，X街道和天津港(集團)有限公司在地域和安全生產(chǎn)監(jiān)督上都存在著交叉。天津港(集團)有限公司的前身是天津港務(wù)局。在2004年6月，天津港務(wù)局整體改制更名為“天津港(集團)。為國企大型獨資企業(yè)，四大支柱貨類為：集裝箱、煤炭、礦石、石油及制品。在與X街道安監(jiān)中隊隊長井先生（訪談編號2）的訪談中，井先生提到：天津港在天津地位比較特殊，就好比是“一方諸侯”，同時也是一個“獨立王國”，導致當?shù)卣畬μ旖蚋鄣墓芾砜刂颇芰^弱。天津港原本隸屬于交通運輸部管理，后來又被轉(zhuǎn)成了企業(yè)，仍然受交通運輸部業(yè)務(wù)管理。在其多年管理的港區(qū)內(nèi)，天津港有自己的規(guī)劃建設(shè)部門，還有自己的行政審批部門、安全監(jiān)督管理部門、應(yīng)急救援部門等，地方政府很難插手具體業(yè)務(wù)。目前，天津港區(qū)內(nèi)有30多家企業(yè)處于無明確監(jiān)管狀態(tài)，這些企業(yè)脫離了天津港（集團）有限公司的監(jiān)管，且對于街道的監(jiān)管介入不配合、不認可，造成“兩頭不管”的局面。另外X街道在開展安全生產(chǎn)監(jiān)管檢查中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于企業(yè)應(yīng)急預(yù)案備案問題存在法律法規(guī)不完善的問題，在與X街道安監(jiān)中隊副隊長杜先生（訪談編號4）的訪談中，他說：對于工礦商貿(mào)企業(yè)和危險化學品企業(yè)制定的應(yīng)急預(yù)案有明確的監(jiān)管部門負責備案，但對于建設(shè)施工企業(yè)、燃氣企業(yè)等，就沒有相應(yīng)的部門承接企業(yè)制定的應(yīng)急預(yù)案備案這項工作，導則在應(yīng)急預(yù)案備案這一問題上檢查沒有統(tǒng)一標準。3.5本章小結(jié)本章以X街道為研究對象，首先對X街道轄區(qū)總體情況和企業(yè)情況進行了介紹，并對X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力現(xiàn)狀進行闡述，采用訪談法，跟街道分管安全生產(chǎn)工作領(lǐng)導、街道承擔安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的中層領(lǐng)導、街道具體從事安全生產(chǎn)監(jiān)管工作人員、街道聘用的安全專家，以及轄區(qū)內(nèi)部分重點企業(yè)安全負責人進行面對面溝通交流，全方位、多角度了解當前X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的主要表現(xiàn)。通過筆者對訪談記錄進行整理歸納，按照構(gòu)建的基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力模型，分別從隊伍、裝備、監(jiān)管效率、企業(yè)主體責任、監(jiān)管責任等五個方面梳理出X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的主要表現(xiàn)。通過對X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的表現(xiàn)進行梳理，為后文深入剖析原因奠定了基礎(chǔ)。

第4章X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的原因分析本文第3章指出的X街道在安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足方面的種種表現(xiàn)，制約著X街道安全生產(chǎn)工作整體水平的提升，從問題的成因來看，可以梳理出人員選拔晉升渠道不暢、監(jiān)管裝備投入不足、協(xié)同監(jiān)管體系不健全、企業(yè)對安全生產(chǎn)的重視程度低、監(jiān)管利益沖突和法律制度不完善等因素。4.1基層監(jiān)管人員選拔晉升渠道不暢4.1.1選拔渠道有待完善當前，X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管人員選拔途徑主要有兩種，一種是通過公務(wù)員和事業(yè)單位公開招聘考試考入，另一種是軍轉(zhuǎn)干部轉(zhuǎn)入。但這兩種轉(zhuǎn)入方式有一個共性問題，就是新進人員專業(yè)性不強，且不具備安全生產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)工作經(jīng)歷，這主要是因為X街道在所招聘的崗位條件設(shè)置時，會注明“有相關(guān)工作經(jīng)驗者優(yōu)先”，但不會對學歷及工作經(jīng)歷進行限制，因此近幾年通過公開招聘考試進入到X街道工作的一般為應(yīng)屆畢業(yè)生，專業(yè)與安全生產(chǎn)關(guān)聯(lián)性不大，需進入單位慢慢適應(yīng)學習，逐漸提高工作能力。正如安監(jiān)中隊隊員劉女士（訪談編號8）所言，即使擁有研究生學歷的，并且具備相關(guān)專業(yè)的學歷經(jīng)歷，依然在實際開展工作中遇到困難，感覺還需多多學習。4.1.2人員晉升渠道狹窄根據(jù)《X街道辦事處主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》文件相關(guān)規(guī)定，X街道行政編制人員數(shù)量為25名，行政編制數(shù)量本來很少，因存在長期借調(diào)、遴選、病休等原因，導致X街道當前行政編制在位人數(shù)相對較少，目前X街道只有18名行政編制人員，這其中還包括街道的領(lǐng)導8人。但是按照濱海新區(qū)組織部門的有關(guān)規(guī)定，從事安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作人員必須具備行政編制或參照公務(wù)員管理事業(yè)編制，但是目前X街道安監(jiān)中隊只有隊長一職屬于正科級，副科職數(shù)設(shè)置2名，安監(jiān)中隊領(lǐng)導職務(wù)均屬于滿編狀態(tài)，因此，身為安監(jiān)中隊人員通過專業(yè)提升的方法來實施編制的轉(zhuǎn)換是非常困難實現(xiàn)的。4.1.3專業(yè)培訓機會匱乏對處于安全生產(chǎn)監(jiān)管一線和最前沿的人員進行培訓，是提高基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員能力素質(zhì)的重要方式之一，但是在X街道安監(jiān)中隊隊員李先生（訪談編號5）的訪談中得知，2021年全年X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管人員僅得到4人次培訓機會。一是，國家層面以及天津市未出臺關(guān)于基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員培訓科目及時長要求的制度，市、區(qū)兩級應(yīng)急管理部門沒有制定培訓計劃；二是，應(yīng)急管理部和市、區(qū)兩級應(yīng)急管理部門會定期組織開展“應(yīng)急管理大講堂”，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?yīng)急管理系統(tǒng)工作人員進行系統(tǒng)培訓，但“應(yīng)急管理大講堂”僅限于應(yīng)急管理系統(tǒng)干部，沒有開放給街道安全監(jiān)管人員；三是X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)繁重，人員力量嚴重不足，無法針對安全生產(chǎn)監(jiān)管人員組織專業(yè)、系統(tǒng)的培訓。4.2監(jiān)管裝備配備保障制度經(jīng)費滯后針對X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管裝備配備不足這一問題，在與X街道安監(jiān)中隊隊員李先生（訪談編號5）以及B公司安全負責人趙先生（訪談編號12）的訪談中均有提及。造成該問題主要原因是保障制度落實不到位和資金經(jīng)費投入不足。4.2.1監(jiān)管裝備配備制度落實不到位2021年2月1日印發(fā)《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法裝備配備標準(試行)》，明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級政府必配的執(zhí)法設(shè)備有10個項目，該規(guī)定出臺1年的時間，市、區(qū)層面落實較慢，未制定本市及本區(qū)配備標準，未制定本市及本區(qū)落實執(zhí)法裝備配備的實施辦法或?qū)嵤┮庖?，未針對本市及本區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道制定關(guān)于落實國家要求配備的執(zhí)法裝備工作要求或工作方案，因此造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法裝備配備普遍滯后，X街道作為有著危險化學品重大危險源監(jiān)管任務(wù)的街道之一，對于?；繁O(jiān)管需配備的接地電阻測試儀、手持式危險液體安全檢測儀、手持式危險化學品拉曼光譜儀等裝備未能足額配備。4.2.2監(jiān)管經(jīng)費投入不足X街道未足額配備安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法裝備的另一個原因是關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)費投入不足。應(yīng)急管理部《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法裝備配備標準(試行)》中所列出的配備裝備，價格相對比較昂貴，以便攜式執(zhí)法筆記本電腦為例，僅1臺單價已超過5000元。隨著審計制度的健全完善，對于專項資金的使用審批需經(jīng)過復(fù)雜繁瑣的流程程序，且易發(fā)生資金使用風險，而且資金使用需部門提交項目資金使用申請，按程序完成立項、招標、結(jié)算以及審計等過程，X街道安監(jiān)中隊全部為執(zhí)法人員，均不具備財務(wù)相關(guān)專業(yè)學習、工作經(jīng)歷和背景，為避免發(fā)生審計、紀檢風險，X街道安監(jiān)中隊一方面有錢“不敢花”，另一方面“有錢不會花”。4.3協(xié)同監(jiān)管機制不健全按照“墨菲定律”提出的現(xiàn)象，如果有向不好的方向發(fā)展的可能，即使這種可能性概率很低，那么也一定會產(chǎn)生。生產(chǎn)安全事故也是如此，不管怎么說，大家希望避免其發(fā)生，但生產(chǎn)安全事故仍然會發(fā)生。當前X街道暴露出的監(jiān)管模式問題，主要是因為監(jiān)管工作依然靠“單打獨斗”式，缺少協(xié)同配合。4.3.1安全生產(chǎn)宣傳力度不足目前基層政府對安全生產(chǎn)工作的宣傳不深、不實、不細，力度不夠，恰恰是導致安全生產(chǎn)成為被動監(jiān)管的主要原因。在與X街道公共安全辦辦事員吳先生（訪談編號6）的交談中可以看出，當前的監(jiān)管模式是把重點放在已發(fā)生事故的行業(yè)領(lǐng)域的隱患檢查排查上，精力主要用于排查，并且投入大量的人力、財力和物力，這現(xiàn)象正表明了基層政府并沒有將安全生產(chǎn)宣傳工作落到實處，做在平時，基層政府沒有將安全生產(chǎn)相關(guān)要求和精神或者典型生產(chǎn)安全事故編印成宣傳單頁，或以其他媒介形式向轄區(qū)企業(yè)和一線員工進行發(fā)放宣傳，因此沒有做好事前預(yù)防防范工作，導致形成“事故發(fā)生—監(jiān)管檢查”的被動局面。4.3.2政府部門間協(xié)同監(jiān)管機制缺失當前，X街道負責牽頭組織開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的主要由街道安委會承擔，也即是街道公共安全辦，組織協(xié)調(diào)的主要方式是召開聯(lián)絡(luò)員會議或者開展聯(lián)合執(zhí)法。但因為“上面工作千條線，下面全靠一根針”，街道承擔了很多的工作任務(wù)，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作不能完全占據(jù)街道的核心工作，街道各部門和各成員單位之間難以建立穩(wěn)定的議事協(xié)調(diào)制度或聯(lián)合行動執(zhí)法機制，每次組織開展都需要花費大量的時間和精力做動員準備工作。同時，由于街道層級的限制，街道安委會成員單位會認為街道“級別太低、管得太寬”，加大了協(xié)調(diào)難度。4.3.3監(jiān)管信息化技術(shù)手段滯后當前，基層政府層面雖已建設(shè)或引入安全生產(chǎn)監(jiān)測平臺，但普遍存在功能單一、覆蓋率低以及使用不便捷等問題，正如X街道安監(jiān)中隊副隊長杜先生（訪談編號4）所言，X街道轄區(qū)企業(yè)聯(lián)網(wǎng)覆蓋率不足50%。目前存在這一問題的主要原因是在我國政府制度結(jié)構(gòu)中基層政府是處在最底層，建設(shè)綜合智慧監(jiān)管平臺，需對接公安、安全、應(yīng)急、衛(wèi)健、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、稅務(wù)等部門掌握的數(shù)據(jù)信息資源，但由于權(quán)限和技術(shù)等問題，各部門獨立建設(shè)開發(fā)的系統(tǒng)并沒有形成數(shù)據(jù)共享鏈條，且大多數(shù)系統(tǒng)權(quán)限未延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府一級，因此，基層政府無法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)信息資源，也無法完全共享使用上級部門已建成的信息化系統(tǒng)。另一方面，信息化系統(tǒng)的建設(shè)開發(fā)運營是一系列的系統(tǒng)工作，需要投入巨大的經(jīng)濟成本，并由專職人員負責管理系統(tǒng)運行和維護工作，但目前基層政府尚未成立信息化工作管理機構(gòu)，安全生產(chǎn)監(jiān)管人員力量、安全生產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)費投入普遍不足，因此由基層政府自助研發(fā)建設(shè)信息化系統(tǒng)，難度較大。4.4企業(yè)對安全生產(chǎn)重視程度不高X街道安監(jiān)中隊副隊長于先生（訪談編號3）、A公司安全負責人宋先生（訪談編號11）、C項目安全負責人韓先生（訪談編號13）在訪談中提到的企業(yè)安全生產(chǎn)工作主體責任落實不到位，究其原因，還是企業(yè)沒有對安全生產(chǎn)引起足夠重視。4.4.1企業(yè)負責人對安全生產(chǎn)重視不夠企業(yè)負責人對于企業(yè)安全生產(chǎn)、抓好安全生產(chǎn)所帶來的社會效益重視程度不夠，并沒有真正的認清其工作的重要意義。認為安全生產(chǎn)是應(yīng)付上級部門檢查的無可奈何的工作，把嚴格安全管理看成是自己給自己找麻煩，理所當然認為只要是上級部門在檢查過程中沒發(fā)現(xiàn)安全方面的嚴重問題、企業(yè)的安全管理檔案資料足夠完整、美觀了，就算過關(guān)了，企業(yè)的安全管理就合格了。在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，企業(yè)針對安全相關(guān)管理活動采取的各種相關(guān)措施有以下幾個方面，如：采用更加安全的設(shè)備設(shè)施和工藝流程，采購各類有關(guān)防護用品，組織舉行安全生產(chǎn)培訓，繳納相關(guān)保險等，上述事項均需投入一定的經(jīng)濟成本。對企業(yè)來說，這些經(jīng)濟成本投入可以在一定程度上提高生產(chǎn)的效率、避免安全事故造成的損失。但是，安全生產(chǎn)所帶來的收益都是間接的、潛在的，而必要的經(jīng)濟成本支出都會一并計算在生產(chǎn)經(jīng)營活動投入成本中。然而，如果企業(yè)面臨著很大的經(jīng)濟壓力，那么，一些企業(yè)負責人就會為了獲得最大的經(jīng)濟效益，以降低安全保障的投入。如果缺失必要的安全保障投入，就會滋生發(fā)生安全事故的隱患風險，而事故一旦發(fā)生，會對人員、設(shè)備、企業(yè)效益、環(huán)境等帶來不同的損失。4.4.2企業(yè)自身安全宣教培訓不足一線員工的流動性和不固定性是企業(yè)的共性問題，也是普遍特征。因此企業(yè)在如此高頻率的人員更換上，更加注重的是工作效率和成果，而忽視了對員工的安全教育培訓，尤其是新入職人員的培訓，企業(yè)更希望的是員工在業(yè)務(wù)上盡快上手，導致安全教育培訓與安全生產(chǎn)工作要求脫節(jié)，員工的不安全行為時有發(fā)生。另外，在與安監(jiān)中隊副隊長于先生（訪談編號3）訪談中可以看到，企業(yè)自身開展的安全檢查重形式、輕實效，在會上進行安全檢查工作，企業(yè)的負責人在會上進行安全檢查，比如，在班組長負責組織進行的施工作業(yè)前檢查時，安全檢查記錄等材料多為一線工作人員掩耳盜鈴、閉門造車弄出來的，究其原因也是對生產(chǎn)經(jīng)營一線員工安全培訓宣教不到位所致。4.4.3企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營成本不高從政府監(jiān)管的角度來看問題，由于安全生產(chǎn)監(jiān)管對于企業(yè)而言具有負外部性和企業(yè)逐利性，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中常常會通過降低生產(chǎn)成本而削弱安全管理功能，從而導致企業(yè)在各項安全管理、隱患排查以及風險防控等工作不夠積極、不主動作為。企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營的行為，一方面是因為一些公司規(guī)模較小，在安全生產(chǎn)上無力承擔更多的投入，在安全條件不符合生產(chǎn)的情況下，違規(guī)生產(chǎn)卻能獲得更大的利潤。另一方面則是因為違法違規(guī)成本較低，由于基層政府需要依靠轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動來提高本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，通常會造成平時處罰力度不夠嚴格，只有發(fā)生重大事故后才會對企業(yè)從嚴從重進行處罰。正如B公司安全負責人趙先生（訪談編號12）所言，與監(jiān)管人員的嚴重不足形成鮮明對比的是，轄區(qū)內(nèi)成百上千家企業(yè)同時運營，根本無法做到監(jiān)管全覆蓋，這就會造成一部分企業(yè)產(chǎn)生僥幸心理，造成企業(yè)敢于違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，因為針對企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)處罰力度不足，不夠震懾，政府處罰金額遠低于企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營所獲得的經(jīng)濟利益，企業(yè)才愿意頂風作案，即使面臨受懲處的風險也不愿意加強安全生產(chǎn)方面的經(jīng)費投入與管理的完善。所以，違法開展生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)象在部分企業(yè)屢禁不止。4.5存在監(jiān)管利益沖突根據(jù)“利益相關(guān)者理論”，一切社會問題的原因都可以歸結(jié)于利益問題。由于各個主體的目標和需求存在著差異，使得各個主體之間的利益需求都不相同，從而形成了利益沖突，這也是X街道安全生產(chǎn)監(jiān)管責任劃分不清的一個主要原因。街道與上級政府之間和街道內(nèi)部部門之間的利益沖突是主要表現(xiàn)形式。4.5.1街道與上級政府部門存在利益沖突按照《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》要求，對國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局進行整體調(diào)整，整合國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職能，組建應(yīng)急管理部。隨著應(yīng)急管理部的組建成立，各?。ㄖ陛犑校⑹?、縣（區(qū)）應(yīng)急管理部門相繼組建成立。各級應(yīng)急管理機構(gòu)相對應(yīng)承擔安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理、工礦商貿(mào)產(chǎn)業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，各級各部門的責任定位更加明確。街道作為基層政府，承擔著安全生產(chǎn)屬地監(jiān)管職責的同時，還承擔黨政、民政、經(jīng)濟、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等一系列的工作。在安全生產(chǎn)方面，各級應(yīng)急管理部門始終強調(diào)“發(fā)展，決不能以犧牲安全為代價”和“安全生產(chǎn)高于一切”。各級應(yīng)急管理部門投入了大量的人力、物力、財力，將安全生產(chǎn)工作與各項考核掛鉤，從而導致街道層面疲于應(yīng)付，僅僅只是滿足于應(yīng)付上級的檢查，追求差不多、過得去即可。在訪談中，安監(jiān)中隊隊員王先生（訪談編號7）和?；穼＜仪f工（訪談編號9）均提到了，當前基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員承擔非安全生產(chǎn)工作較多，占據(jù)了大量的時間和精力，離高質(zhì)量完成上級部署的工作還有一定的差距，這就造成了上級部門與基層政府之間的利益沖突，導致上級部門與基層政府在落實安全生產(chǎn)工作上力度不均。4.5.2街道內(nèi)部部門存在利益沖突X街道各部門間的利益矛盾，主要表現(xiàn)為各部門間的政績競爭和一些風險方面進行規(guī)避。雖然X街道設(shè)立了一個安全生產(chǎn)委員會用來進行議事協(xié)調(diào)，但是由于各部門之間的“政績競爭”的存在，導致各部門之間的協(xié)調(diào)效果不明顯。尤其是當安全生產(chǎn)工作不在安委會成員單位主要工作內(nèi)容或三定方案之中時，開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作無疑既會增加各部門的工作量，又會無形擠占相關(guān)部門開展自身核心工作的精力和時間。所以，從安委會成員單位的視角來看，安全生產(chǎn)工作會對各部門的工作造成一定的影響。除了上文所述的“政績競爭”現(xiàn)象，各個平行單位也存在有“風險規(guī)避”的利益矛盾的沖突。追究責任本著“誰主管誰負責”的原則下，由于發(fā)生事故需要承擔管理責任的風險，但卻沒有收獲本質(zhì)的效益，導致獎懲不一致，有些政府部門通常不會以大局為重，會從本部門的利益出發(fā)，互相推諉扯皮，不愿承擔相應(yīng)的工作職責任務(wù)。X街道分管安全生產(chǎn)的領(lǐng)導劉先生（訪談編號1）所提到的就是這方面的原因，對于黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任落實不均這一問題，一方面是因為不分管安全生產(chǎn)監(jiān)管的領(lǐng)導會因為承擔安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)擠占完成本職工作的精力和時間，影響本職工作完成質(zhì)量和效率；另一方面，則是為了盡可能的降低因可能發(fā)生事故帶來的問責處罰，按照“誰檢查、誰負責”的原則，一旦檢查過的企業(yè)發(fā)生事故，則檢查領(lǐng)導必然受到懲處。因此大部分人選擇采取鴕鳥策略，盡可能少的到企業(yè)開展執(zhí)法檢查。這種行為不僅造成了安全生產(chǎn)責任的執(zhí)行不均勻，而且沒有達到公眾利益的最大化。4.6安全生產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)不完善《安全生產(chǎn)法》的出臺，是為了保障人民群眾生命、財產(chǎn)安全。但由于安全生產(chǎn)相關(guān)法律與現(xiàn)實實行過程中存在不配套、不銜接、內(nèi)容不一致、不完善等問題存在，導致在實施過程中存在組織結(jié)構(gòu)不夠合理、權(quán)責劃分不清等問題，制約了法律的引導、激勵、懲罰作用，使安全生產(chǎn)法不能夠有效發(fā)揮。比如，《安全生產(chǎn)法》中提出的關(guān)于綜合與行業(yè)界定的不夠明確，致使相關(guān)單位對綜合與行業(yè)監(jiān)管存在差異化的認識。有人提出，綜合監(jiān)管說的就是“什么領(lǐng)域都要管理”，也有人理解為，所謂的“三定方案”既然賦予了應(yīng)急管理部門工礦商貿(mào)方面的監(jiān)管責任，那工信部門就沒有必要承擔工礦商貿(mào)方面的職責。應(yīng)急管理部在2019年頒布實施的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中明確規(guī)定，企業(yè)要制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案，并依據(jù)監(jiān)管權(quán)限和要求報送相關(guān)政府和部門進行備案。但實際情況確是因為應(yīng)急管理部和住建部、交通運輸部等均是平級部門，所以對城市軌道交通運營、建設(shè)施工單位等行業(yè)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案備案這一問題上的規(guī)定超出應(yīng)急管理部門職責權(quán)限，因此交通運輸部門、建筑施工管理部門可以不執(zhí)行該規(guī)定，從而導致企業(yè)主體責任不落實、安全生產(chǎn)培訓教育不經(jīng)常、應(yīng)急預(yù)案制定不及時、應(yīng)急預(yù)案備案程序不完善等問題。這一點在與X街道安監(jiān)中隊副隊長杜先生（訪談編號4）的訪談中被提到，我國法規(guī)尚不完善，使基層政府在進行安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法檢查時面臨著困難。4.7本章小結(jié)筆者根據(jù)前文得出的基層安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的主要表現(xiàn)，充分運用有限政府理論、利益相關(guān)者理論、法治政府理論、激勵理論、協(xié)同理論以及政府監(jiān)管理論等眾多理論知識作為支撐，深入剖析造成基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的主要原因有監(jiān)管人員選拔晉升渠道不暢、裝備配備及經(jīng)費保障制度滯后、協(xié)同監(jiān)管機制不健全、企業(yè)重視程度不高、監(jiān)管利益沖突、法律體系不健全。原因的剖析是解決問題的關(guān)鍵所在，因此本章內(nèi)容對后文研究提出對策建議非常重要。

第5章提升基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力的對策建議黨中央、國務(wù)院對安全生產(chǎn)工作提出了“安全第一、生命至上”，這是的基本要求和原則底線，這是對提升基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力的必然要求。提高基層政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管能力水平這一目標，通過本文前面章節(jié)對當前基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足及原因進行深刻剖析，并學習借鑒參考國內(nèi)外先進經(jīng)驗，針對性的提出對策建議。5.1加強基層安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍建設(shè)直接面對企業(yè)和各類安全隱患，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍的工作特點，因此這支隊伍的能力至關(guān)重要，它決定了安全生產(chǎn)政策規(guī)定能否得到全面落實，也決定了基層政府安全生產(chǎn)工作水平。因此，建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化的基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍，是提高基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力的關(guān)鍵的一個因素。5.1.1補充增加安全監(jiān)管人員力量由于安全生產(chǎn)監(jiān)管從上到下，部門架構(gòu)和層級都呈現(xiàn)出倒三角化的問題，因此，基層政府要全面地分析轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的數(shù)量、規(guī)模，分析本地承擔的安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)量和壓力情況，根據(jù)監(jiān)管任務(wù)要求，科學設(shè)置人員配比，并足額配置監(jiān)管人員，以適應(yīng)轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)監(jiān)管的具體要求和工作形勢。另外，基層政府要高度重視人員的選拔和錄用，一方面是積極研究采取接受軍轉(zhuǎn)、公開招錄、臨時聘用等多種方式拓寬吸納人員力量的渠道，確保可選、可用的人力資源保持充足。另一方面，在保障可選、可用的人力資源充足的基礎(chǔ)上，適當設(shè)置專業(yè)知識測驗等環(huán)節(jié)，重點選出既有相關(guān)專業(yè)背景，又有相似從業(yè)經(jīng)歷的人才，真正的提升新入職監(jiān)管人員的基礎(chǔ)水平。除了重視政府內(nèi)部人員選拔外，基層政府還可以將視角轉(zhuǎn)移到政府外部，通過與第三方服務(wù)機構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域的專家建立溝通聯(lián)系，采取政府夠沒服務(wù)的方式將這些外部的專業(yè)力量補充到本級安全生產(chǎn)監(jiān)管工作上來。第三方機構(gòu)和專家豐富的工作經(jīng)驗可以提高基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管效率，也可以在監(jiān)管工作過程中，實現(xiàn)對政府監(jiān)管人員的實踐教學和培訓，從而全面提高基層政府監(jiān)管隊伍的專業(yè)化水平。5.1.2建立完善正向激勵機制針對基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的流動頻率過快、以及“留不下”專業(yè)人才等問題，要健全激勵機制。針對部分偏遠地區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管人員要提高“艱邊補貼”額度，針對經(jīng)常承擔“執(zhí)法夜查”和“節(jié)假日檢查”的基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員要適當提高“安監(jiān)津貼”額度，還可以通過增加基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)領(lǐng)導職數(shù)，激勵監(jiān)管人員實現(xiàn)職業(yè)晉升。同時，基層政府也要注意針對基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的精神激勵措施，可以在安全生產(chǎn)月、防災(zāi)減災(zāi)日期間，大力宣傳監(jiān)管隊伍中的優(yōu)秀隊員和監(jiān)管執(zhí)法典型案例，在實現(xiàn)安全宣傳的同時，提升基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的職業(yè)榮譽感、歸屬感和幸福感。盡可能將基層政府承擔安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)人員編制納入政府行政執(zhí)法機構(gòu)編制范疇內(nèi)，確保執(zhí)法隊伍的權(quán)威和合法性。完善人員編制轉(zhuǎn)換渠道，推動從事安全生產(chǎn)監(jiān)管工作人員的事業(yè)編制、工勤編制身份向行政編制和參公管理編制轉(zhuǎn)變。此外，基層政府要針對安全生產(chǎn)監(jiān)管者建立免責保障體系，明確規(guī)定監(jiān)管者的監(jiān)管和執(zhí)法責任邊界、履職內(nèi)容、追責條件，特別是在執(zhí)法檢查中要對按照計劃進行，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位及時消除事故隱患，對不構(gòu)成事故直接原因的安全生產(chǎn)監(jiān)管人員應(yīng)當予以免責?？梢钥闯?，基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員所開展的監(jiān)管檢查工作是一項即時性的工作，也就是在對企業(yè)開展檢查的那一刻，對企業(yè)問題的查處要承擔責任，但在監(jiān)管人員離開企業(yè)后，企業(yè)的行為是否安全更多的取決于企業(yè)自身。因此要注意在合法合規(guī)的前提下，對無過錯的基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員進行保護，對在監(jiān)管工作工作過程中表現(xiàn)較好的人員予以嘉獎。5.1.3加強安全生產(chǎn)監(jiān)管人員專業(yè)培訓安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及到各不相同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，涉及到許多專業(yè)知識。這些專業(yè)知識既包括綜合安全管理的理念，也包括某一行業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)從事經(jīng)營行為所依據(jù)的專業(yè)法律法規(guī)，還包括對企業(yè)設(shè)施設(shè)備運行機理掌握了解的專業(yè)內(nèi)容等等，這就從不同的角度對基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的專業(yè)能力提出的不同的要求。針對這一現(xiàn)狀，基層政府要建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的培訓評價與資質(zhì)管理體系，對新聘用的人員來說，要正確認識并高度重視上崗培訓的重要意義，同時兼顧在職人員的專業(yè)培訓。制訂實施安全監(jiān)管執(zhí)法干部培訓計劃，借助名校以及優(yōu)質(zhì)資源舉辦安全生產(chǎn)監(jiān)管專業(yè)化能力提升培訓班，組織好應(yīng)急管理大講堂，通過集中培訓輪訓、執(zhí)法資格培訓考試、線上培訓等形式，強化知識儲備，提升業(yè)務(wù)水平。其次，基層政府要關(guān)注安全生產(chǎn)監(jiān)管人員培訓后的工作情況，把培訓要求與開展的監(jiān)管工作相掛鉤。一方面，根據(jù)監(jiān)管人員工作實際，動態(tài)調(diào)整培訓科目及內(nèi)容設(shè)置，以符合日益變化的監(jiān)管工作要求。另一方面，通過對后續(xù)的監(jiān)管成效進行跟蹤，可以督促安全生產(chǎn)監(jiān)管人員對培訓知識的吸納接受，以及實踐應(yīng)用，提高監(jiān)管人員的能力。鼓勵人員通過進修或者取得注冊安全工程師資質(zhì)等方式提高人員專業(yè)素質(zhì)，以提高整體隊伍專業(yè)化人員的比例。5.2加強安全生產(chǎn)監(jiān)管裝備經(jīng)費保障5.2.1補齊配強安全生產(chǎn)監(jiān)管裝備監(jiān)管裝備的配備是開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的最基礎(chǔ)、最根本的要求，也是科學高效開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的重要保障，因此基層政府要高度重視監(jiān)管裝備的配備。按照應(yīng)急管理部《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法裝備配備標準（試行）》要求，基層政府要為安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員配齊開展執(zhí)法檢查所必配的13項通用、防護、保障類裝備。應(yīng)為執(zhí)法人員配備執(zhí)法終端、執(zhí)法記錄儀、個人安全保障等設(shè)備，確保人手一臺(套)，并配齊配全相應(yīng)的采集工作站。對日常使用頻次較高的電子產(chǎn)品確保配備數(shù)量，能夠保證多組監(jiān)管人員多組同時進行檢查，而非目前街道安監(jiān)中隊全體共用一套的現(xiàn)狀。雖然應(yīng)急管理部公布的配備標準中，存在一定的選配項目，但選配不代表不配。因此需要基層政府科學評估分析本區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作實際，如轄區(qū)內(nèi)存在大量的?；菲髽I(yè)，則對于應(yīng)用于?；繁O(jiān)管的檢測測量儀器要針對性配備。如存在大量的工貿(mào)企業(yè)，則對于紅外測溫儀這樣基本的檢測儀器要進行配備?！扒Ю镏?，始于足下”?；鶎诱_保安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法檢查需要的車輛配備和使用，執(zhí)法車輛既能代表政府行政的權(quán)威，又能夠直接縮短監(jiān)管人員赴企業(yè)的時間，是能夠在短時間內(nèi)提高監(jiān)管效率的辦法。5.2.2加大安全生產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)費投入基層政府要保障安全生產(chǎn)監(jiān)管資金，將其全部納入同級財政保障范圍，建立完善由本級財政部門進行牽頭負責，企業(yè)參與合作的安全生產(chǎn)監(jiān)管資金保障機制、動態(tài)調(diào)整機制、使用管理制度等?；鶎诱撠煱踩a(chǎn)工作的部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)，必須通過該部門的預(yù)算來統(tǒng)籌安排其安全生產(chǎn)監(jiān)管和執(zhí)法費用，真正確保該地區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管與執(zhí)法資金支持力度，同時加強對安全生產(chǎn)專項資金績效的評估與管理，提高其財政資本利用率。對于缺少專用車輛、以及監(jiān)管人員專業(yè)性不強的問題，可通過加大安全生產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)費投入，第三方的專業(yè)機構(gòu)以政府購買服務(wù)形式引入，提供公務(wù)用車服務(wù)和法律支持服務(wù)。通過依托第三方機構(gòu)建立完善融合法律法規(guī)、隱患排查、理化標準、典型案例在內(nèi)的安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，授權(quán)給本級安全生產(chǎn)監(jiān)管人員查詢端口，為安全生產(chǎn)監(jiān)管提供“智庫”保障。5.3提高安全生產(chǎn)監(jiān)管效率5.3.1加大安全生產(chǎn)工作宣傳力度安全生產(chǎn)宣傳對安全生產(chǎn)工作來說重要性不言而喻。為做好安全生產(chǎn)宣傳工作，基層政府應(yīng)該與時俱進，敢于破舊立新，創(chuàng)新工作方式方法。要充分發(fā)動各種宣傳力量，把廣大群眾、各種生產(chǎn)經(jīng)營單位負責人、從業(yè)者都要納入到安全生產(chǎn)宣傳的有效覆蓋面內(nèi)，在宣傳過程中既要抓好傳統(tǒng)媒體的宣傳方式和載體，比如宣傳欄、宣傳單頁等，又要緊跟互聯(lián)網(wǎng)時代潮流，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動終端等新媒體平臺，播放生產(chǎn)安全事故的警示教育片、利用VR體驗式宣傳等手段，讓受眾群體真切的了解到安全生產(chǎn)工作的重要性以及發(fā)生生產(chǎn)安全事故后給個體和公共組織帶來的慘痛后果。還可以通過鼓勵“安全隱患隨手拍”、“安全生產(chǎn)微視頻”等方式途徑，有效激發(fā)廣大人民群眾和各種生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員主動學習安全生產(chǎn)知識，關(guān)注安全生產(chǎn)的熱情和積極性，擴大安全生產(chǎn)宣傳的覆蓋面和受眾群體。隨著社會的發(fā)展，信息的高速、多平臺的傳播使得人們能夠更迅速地了解到何時、何地發(fā)生了什么安全事故。生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，政府要發(fā)揮出輿論主陣地的作用，通過官方權(quán)威的平臺，及時向社會公眾公布大家關(guān)心的信息，確保公開透明。政府回應(yīng)社會關(guān)注的行為，也是對安全生產(chǎn)工作的大力宣傳，通過公開事故發(fā)生原因、經(jīng)過，造成的人員傷害及財產(chǎn)損失，能夠提高社會公眾的警惕意識，推動全社會關(guān)注安全生產(chǎn)工作，形成安全共識。5.3.2完善跨部門協(xié)同機制因為跨部門協(xié)同機制的缺失，造成了監(jiān)管效率不高這一基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力不足的表現(xiàn)。為了解決這一問題，需要基層政府積極行動，主動作為，搭建起與其他各部門溝通聯(lián)系的橋梁和紐帶。以完成安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)為主要目標，以區(qū)域內(nèi)企業(yè)分布情況為基礎(chǔ)，動態(tài)調(diào)整部門間聯(lián)絡(luò)機制。比如在開展重點行業(yè)專項整治期間，屬地基層政府要加強與行業(yè)主管部門的聯(lián)系，協(xié)同做好人力、物力、財力保障。在日常監(jiān)管過程中，則可建立聯(lián)席會議制度，邀請組織相關(guān)部門和單位參加聯(lián)席會議，對于監(jiān)管計劃和監(jiān)管方案的制定可由聯(lián)席會議討論，通過后各部門聯(lián)合發(fā)文，梳理出各部門承擔的安全生產(chǎn)監(jiān)管責任分工，由各部門主動認領(lǐng)，開展行動，行動成果在下一次聯(lián)席會議上向所有成員單位進行公布，督促各部門積極履行承擔的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責任務(wù)，并做到主動受領(lǐng)、高質(zhì)量完成。5.3.3提高安全生產(chǎn)監(jiān)管信息化水平信息化時代的到來為各行各業(yè)都送去了技術(shù)支撐，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作更應(yīng)該利用好這一“利器”，大力引入并使用安全生產(chǎn)監(jiān)管信息化平臺和系統(tǒng)，從技術(shù)手段上提升基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管能力?；鶎诱⑸a(chǎn)經(jīng)營單位風險源數(shù)據(jù)庫，以及企業(yè)基本信息檔案和管理制度，做到生產(chǎn)經(jīng)營單位、風險源單位“一企一冊”，科學合理評估企業(yè)的風險規(guī)模，確定相應(yīng)的風險等級。風險等級按行業(yè)、領(lǐng)域、類別進行劃分。對不同風險等級的企業(yè)，實行差異化管理，督促重大風險企業(yè)編制本單位風險分級管控和隱患排查治理工作實施方案，對企業(yè)進行風險等級劃分并進行分級管控。對于不同風險級別的企業(yè)安全隱患的排查信息上報頻次不同，對發(fā)現(xiàn)重要安全隱患進行調(diào)查后，及時上報；對沒有完成整改的安全隱患，每周上報整改情況及防護措施。對于劃分為重大風險源的企業(yè)，要定期聘用第三方安全技術(shù)服務(wù)機構(gòu)對其進行安全隱患排查。健全完善企業(yè)信息實時監(jiān)控體系，建立電子政務(wù)平臺、應(yīng)急管理系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)等，為確保企業(yè)實現(xiàn)安全監(jiān)管綜合信息平臺，實現(xiàn)覆蓋轄區(qū)內(nèi)重點企業(yè)（涉及重大危險源、危險工藝、重點監(jiān)管的危險化學品）的場所、人員密集場所、主要干道、橋梁等的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，信息隨調(diào)隨取，方便現(xiàn)場監(jiān)測，應(yīng)急快速處理。一但發(fā)生安全隱患和事故及時處理。5.4壓實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任5.4.1加強對企業(yè)負責人安全教育培訓基層政府可以通過采取組織企業(yè)負責人自學、集中培訓學習等多種方式，引導企業(yè)負責人端正對于安全生產(chǎn)工作的認識和態(tài)度，讓企業(yè)負責人意識到安全生產(chǎn)不是成本虧損，而是對企業(yè)長久安全的保障和投資。要讓企業(yè)負責人認識到，安全生產(chǎn)工作就是要做到“萬無一失”，相反，就是“一失萬無”。因此只有通過強化對企業(yè)負責人的培訓，使其加深對安全生產(chǎn)重要意義的理解認識，才能從根本上扭轉(zhuǎn)企業(yè)多安全生產(chǎn)重視程度不夠這一問題。只有企業(yè)負責人充分認識到了搞好安全生產(chǎn)對企業(yè)百利無一害，企業(yè)負責人才會對安全生產(chǎn)工作抓實抓牢，才會主動增加安全生產(chǎn)管理崗位和人員數(shù)量，才會主動投入更多的經(jīng)濟成本確保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營安全穩(wěn)定。這樣，企業(yè)整體的思想意識就可以從“要我安全”向“我要安全”轉(zhuǎn)變，企業(yè)在追求經(jīng)濟利益的同時，要更加重視社會利益，化被動為主動承擔，實現(xiàn)安全生產(chǎn)主體責任的轉(zhuǎn)變，形成以抓安全為中心提高企業(yè)效益的格局。5.4.2加強對一線操作員工的教育培訓安全生產(chǎn)，既要安全也要生產(chǎn)，其中的安全強調(diào)的是意識，而生產(chǎn)則更多的強調(diào)的是企業(yè)一線操作員工。因此對企業(yè)一線操作員工的培訓也是政府督促企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任的重要一環(huán)。政府要指導企業(yè)合理制定培訓計劃，建立員工培訓臺賬和檔案，可吸收學習借鑒德國扎實的培訓經(jīng)驗，編撰符合企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動日常安全管理要求的培訓教材。要建立員工培訓學時登記制度，對員工參加的培訓學時進行記錄，并把培訓學時要求與工資獎金掛鉤，培訓學時不夠的員工對工資獎金部分相應(yīng)進行抵扣。另外，基層政府要強化對第三方教育部門的宣傳培訓和日常管理，組織這些機構(gòu)從難從嚴加強從業(yè)人員的崗前培訓，對培訓評定不合格的、未獲得從業(yè)資格的人員不予發(fā)證、不許上崗，尤其涉及高危行業(yè)應(yīng)當持證上崗，要嚴管重罰無證上崗，按照相關(guān)法律、法規(guī)對違法行為進行嚴格監(jiān)督管理?；鶎诱畱?yīng)充分發(fā)揮好各部門的作用；比如：黨建辦、社工辦、黨群服務(wù)中心等，實現(xiàn)安全教育培訓進一步推廣到課堂、車間、企業(yè)班組，實現(xiàn)多渠道、多載體、多受眾的全方位安全生產(chǎn)教育體系。5.4.3提高企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營成本企業(yè)忽視安全生產(chǎn)工作要求，違法違規(guī)從事生產(chǎn)經(jīng)營行為屢禁不止的原因之一就是違法成本不高，對企業(yè)警示驚醒作用不夠強。通過提高企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營成本這一方式方法，能夠有效倒逼企業(yè)落實安全生產(chǎn)要求，提高對安全生產(chǎn)工作的重視程度。為此，基層政府一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，必須嚴懲，絕不姑息。一是嚴格按照《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即責令整改并處罰款，拒不整改，責令停業(yè)整頓，并按日連續(xù)計罰。二是在安全生產(chǎn)監(jiān)管重點時期階段，可視情提級調(diào)查生產(chǎn)安全事故，事故造成人員