我國巨災保險法律制度建設：困境與突破一、引言1.1研究背景與意義我國幅員遼闊，自然地理環(huán)境復雜多樣，是世界上遭受自然災害最為嚴重的國家之一。地震、洪水、臺風、干旱等巨災頻發(fā)，給人民生命財產(chǎn)安全和社會經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的沖擊。據(jù)應急管理部數(shù)據(jù)顯示，2024年，各種自然災害造成全國9413萬人次不同程度受災，直接經(jīng)濟損失4011.1億元。例如2021年7月中下旬河南特大暴雨災害，全省平均過程降雨量223毫米，多地遭受特大暴雨洪澇災害，造成全省16市150個縣(市、區(qū))1478.6萬人受災，因災死亡失蹤398人，直接經(jīng)濟損失1200.6億元；2022年9月5日四川瀘定6.8級地震，造成四川省甘孜、雅安等6市(州)24個縣(市、區(qū))54.8萬人受災，因災死亡失蹤117人，直接經(jīng)濟損失154.8億元。這些觸目驚心的數(shù)字背后，是無數(shù)家庭的破碎和社會財富的巨大損耗。面對如此嚴峻的巨災形勢，我國現(xiàn)有的巨災保障體系卻存在諸多不足。目前，我國巨災損失補償主要依賴政府財政救助和社會捐贈。政府財政救助在巨災應對中發(fā)揮著關鍵作用，但財政資金的籌集和使用受到諸多限制，在面對大規(guī)模巨災時，往往難以滿足巨災損失補償?shù)木薮笮枨?，且會對財政預算的穩(wěn)定性造成沖擊。社會捐贈則具有不確定性和臨時性，難以形成穩(wěn)定、持續(xù)的資金來源。而作為市場經(jīng)濟條件下風險管理的重要手段，保險在巨災損失補償中的作用尚未得到充分發(fā)揮。雖然我國保險市場近年來發(fā)展迅速，但巨災保險的覆蓋率和保障程度都較低。在大多數(shù)財險險種中，地震等巨災屬于除外責任，企業(yè)財產(chǎn)保險和家庭財產(chǎn)保險通常不對其造成的損失進行賠付，即使運用通融賠付原則，賠償金額相對巨額損失仍是十分有限。例如在2008年汶川地震中，我國總保險賠款僅占總損失的0.2%左右，這與發(fā)達國家在巨災損失中保險賠付占比較高的情況形成鮮明對比。在此背景下，加強巨災保險法律制度建設具有重要的現(xiàn)實意義。從宏觀層面來看，健全的巨災保險法律制度有助于完善國家災害風險管理體系，提高國家應對巨災風險的能力，促進社會的穩(wěn)定與和諧。通過法律規(guī)范明確巨災保險的運作模式、各方權利義務等，能夠整合政府、保險機構、企業(yè)和個人等各方力量，形成有效的巨災風險分擔機制，提升全社會抵御巨災的能力。從微觀層面而言，巨災保險法律制度能夠為受災企業(yè)和個人提供經(jīng)濟補償，幫助其盡快恢復生產(chǎn)生活，減少巨災對微觀經(jīng)濟主體的沖擊，保障民生。同時，也有利于促進保險行業(yè)的健康發(fā)展，拓展保險業(yè)務領域，發(fā)揮保險的風險管理和經(jīng)濟補償功能，推動保險市場的完善和創(chuàng)新。1.2研究方法與創(chuàng)新點本文綜合運用多種研究方法，對我國巨災保險法律制度建設中的問題進行深入剖析。文獻研究法是本研究的基礎。通過廣泛查閱國內(nèi)外相關文獻，包括學術論文、專著、研究報告、法律法規(guī)等，梳理巨災保險法律制度的理論發(fā)展脈絡，全面了解國內(nèi)外巨災保險法律制度的研究現(xiàn)狀和實踐經(jīng)驗。例如，對國外發(fā)達國家如美國、日本、新西蘭等國巨災保險法律制度相關文獻的研究，深入分析其在立法模式、保險運作機制、風險分散途徑等方面的成功經(jīng)驗與做法；對國內(nèi)學者關于巨災保險法律制度研究成果的梳理，把握國內(nèi)在該領域的研究動態(tài)、主要觀點以及存在的爭議，為后續(xù)研究提供理論支撐和思路啟發(fā)。案例分析法貫穿研究始終。選取國內(nèi)外具有代表性的巨災保險案例，如美國卡特里娜颶風、日本東日本大地震以及我國的汶川地震、河南特大暴雨等巨災事件中巨災保險的實踐案例。通過對這些案例的詳細分析，深入了解巨災保險在實際運行過程中面臨的問題，如保險理賠的及時性與公平性、保險覆蓋范圍的局限性、政府與市場在巨災保險中的角色定位與協(xié)作等。以河南特大暴雨災害為例，分析保險賠付在災害損失補償中的實際情況，探討保險機構在應對巨災理賠時遇到的困難，如定損難度大、賠付資金籌集等問題，從而從實踐角度揭示我國巨災保險法律制度存在的不足。比較研究法用于對比國內(nèi)外巨災保險法律制度。對不同國家巨災保險法律制度的立法模式、保險經(jīng)營主體、承保范圍、費率厘定、風險分擔機制等方面進行詳細對比。如美國的政府主導與市場參與相結合的模式，在洪水保險方面通過國家洪水保險計劃（NFIP）進行強制保險，并利用資本市場發(fā)行巨災債券等分散風險；日本的地震保險制度，以政府與保險公司合作的方式，明確各方責任與義務，實行差別費率制度。通過這種比較，總結各國制度的優(yōu)勢與特色，找出適合我國國情的可借鑒之處，為完善我國巨災保險法律制度提供參考。在創(chuàng)新點方面，本研究嘗試從多個角度為我國巨災保險法律制度建設提供新思路。在立法模式上，結合我國國情與災害特點，提出構建綜合性與專項性相結合的立法模式。一方面制定統(tǒng)一的巨災保險基本法，對巨災保險的基本原則、基本制度、各方主體權利義務等進行原則性規(guī)定，為巨災保險制度提供統(tǒng)一的法律框架；另一方面針對地震、洪水、臺風等不同類型的巨災，制定專項法規(guī)，細化各災種的保險運作機制、風險評估標準、理賠程序等，增強法律制度的針對性與可操作性。在風險分擔機制上，提出構建多層次、多元化的風險分擔體系。除了傳統(tǒng)的保險與再保險機制外，積極探索利用資本市場工具分散巨災風險，如推動巨災債券的發(fā)行。同時，加強政府、保險機構、企業(yè)與個人之間的合作，建立巨災保險共同體等合作組織，實現(xiàn)風險在不同主體之間的有效分擔，提高全社會應對巨災風險的能力。在保險產(chǎn)品設計方面，強調(diào)創(chuàng)新與個性化。根據(jù)不同地區(qū)的災害風險特點、經(jīng)濟發(fā)展水平和居民保險需求，設計多樣化的巨災保險產(chǎn)品，滿足不同層次客戶的需求。例如，針對地震高發(fā)地區(qū)，開發(fā)地震巨災保險附加險，提供額外的保障；針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受巨災影響較大的地區(qū)，設計農(nóng)業(yè)巨災指數(shù)保險等新型產(chǎn)品，通過指數(shù)化理賠方式，提高理賠效率和精準度。二、我國巨災保險法律制度建設的重要性2.1分散巨災風險，減輕政府財政壓力在我國，巨災給政府財政帶來的壓力是極為沉重的。以2008年汶川地震為例，此次地震是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、災害損失最重、救災難度最大的一次地震災害。據(jù)統(tǒng)計，汶川地震造成的直接經(jīng)濟損失高達8451.4億元。在災害發(fā)生后，政府迅速展開了大規(guī)模的救援與重建工作，財政資金大量投入。從搶險救災物資的調(diào)配、受災群眾的臨時安置，到后期的基礎設施重建、公共服務設施恢復等各個環(huán)節(jié)，都離不開財政資金的有力支持。中央財政在當年安排了搶險救災資金預算362億元，安排恢復重建基金700億元。這些資金的投入在一定程度上保障了抗震救災和災后恢復重建工作的順利進行，但也給財政帶來了巨大的壓力。再如2021年河南特大暴雨災害，全省直接經(jīng)濟損失1200.6億元。面對如此巨大的損失，政府在災害應對和恢復重建過程中承擔了主要的資金支出責任。政府需要投入資金用于受災地區(qū)的排水清淤、道路橋梁修復、水利設施重建、居民住房修繕等工作，這對地方財政乃至國家財政都形成了顯著的負擔。在巨災發(fā)生時，財政資金的集中大量支出，可能會打破原有的財政預算平衡，影響其他領域的財政投入，如教育、醫(yī)療、社會保障等民生領域以及經(jīng)濟建設項目的資金安排，不利于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。巨災保險法律制度在分散風險、減輕財政負擔方面具有關鍵作用。從理論上來說，巨災保險通過集合眾多投保人的保費，形成保險基金，當巨災發(fā)生時，利用保險基金對受災投保人進行經(jīng)濟補償，從而將巨災風險在眾多投保人之間進行分散。通過巨災保險法律制度的規(guī)范，能夠明確保險各方的權利義務，保障保險機制的有效運行。在實際操作中，巨災保險法律制度能夠引導更多的社會資金參與到巨災風險的分擔中來。當巨災保險制度建立并完善后，企業(yè)和居民可以通過購買巨災保險，將自身面臨的巨災風險轉(zhuǎn)移給保險公司。保險公司通過收取保費，集合社會資金，在巨災發(fā)生時履行賠付責任。這樣一來，原本由政府獨自承擔的巨災損失風險，被分散到了眾多的保險參與者身上，減輕了政府的財政壓力。以寧波市的巨災保險試點為例，自2014年啟動巨災保險試點以來，構建了“四位一體”的保障體系。截至目前，已累計支付賠款2.24億元，惠及人次超34萬。在巨災發(fā)生時，保險賠付資金及時到位，用于受災群眾的救助和恢復重建，在一定程度上減少了政府財政在這些方面的資金投入，使得政府能夠?qū)⒇斦Y金更合理地分配到其他關鍵領域，如災害預防、應急能力建設等。巨災保險法律制度還能夠規(guī)范保險市場秩序，促進保險機構積極參與巨災保險業(yè)務，提高保險機構的風險承擔能力和賠付能力，進一步增強巨災風險分散的效果，為減輕政府財政壓力提供有力支持。2.2保障民生，促進社會穩(wěn)定巨災的發(fā)生往往給民眾生活帶來沉重的打擊，導致大量人員傷亡和財產(chǎn)損失，嚴重影響受災群眾的基本生活。以2023年為例，全年各種自然災害共造成1.1億人次不同程度受災，因災死亡失蹤795人，倒塌房屋14.7萬間，直接經(jīng)濟損失4585.8億元。在這些災害中，許多家庭失去了住所，居民多年積累的財富瞬間化為烏有，生活陷入困境。受災群眾不僅要面對失去親人、家園的痛苦，還要面臨災后生活的種種困難，如基本生活物資的短缺、臨時居住場所的安置、后續(xù)生活來源的尋找等。在2024年臺風“杜蘇芮”“海葵”等影響下，我國多地遭受暴雨侵襲，并引發(fā)洪水、內(nèi)澇災害。福建、廣東、浙江等地許多居民的房屋被洪水淹沒，家具、電器等生活用品受損嚴重，一些家庭甚至失去了所有的財產(chǎn)。在這些受災地區(qū)，居民們被迫緊急轉(zhuǎn)移，生活秩序被完全打亂。由于交通中斷，物資運輸困難，受災群眾面臨著食品、飲用水短缺的問題，基本生活難以保障。孩子們的學業(yè)也受到影響，學校停課，正常的教育秩序無法維持。企業(yè)也遭受重創(chuàng)，廠房被淹、設備損壞，導致停產(chǎn)停業(yè)，大量員工面臨失業(yè)風險，進一步加劇了社會的不穩(wěn)定因素。巨災保險法律制度對于保障受災群眾基本生活、促進社會穩(wěn)定具有不可替代的重要意義。從法律層面明確巨災保險的保障范圍、理賠程序和標準等內(nèi)容，能夠為受災群眾獲得保險賠償提供堅實的法律依據(jù)，確保受災群眾在遭受巨災損失后能夠及時獲得經(jīng)濟補償，用于恢復生產(chǎn)生活。例如，在巨災保險法律制度完善的情況下，當居民房屋因地震、洪水等災害受損或倒塌時，按照法律規(guī)定和保險合同約定，保險公司應及時進行定損理賠，為居民提供資金用于房屋修繕或重建，幫助居民盡快擁有安全的居住場所，解決基本的居住需求。巨災保險法律制度還能在一定程度上緩解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。當受災群眾能夠通過保險獲得合理補償，生活得到有效保障時，他們對政府和社會的信任度會提高，社會不滿情緒和矛盾沖突也會相應減少。以寧波市巨災保險試點為例，在臺風等災害發(fā)生后，保險賠付資金及時到位，用于受災群眾的救助和恢復重建。通過巨災保險的保障，受災群眾的生活得到了妥善安排，避免了因災害損失得不到及時補償而可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定問題，維護了社會的和諧穩(wěn)定。2.3推動保險行業(yè)發(fā)展，完善風險管理體系巨災保險法律制度的建立，為保險行業(yè)開辟了新的業(yè)務領域，帶來了前所未有的發(fā)展機遇。隨著巨災保險法律制度的逐步完善，保險機構能夠更加明確自身在巨災保險市場中的角色和定位，依法開展巨災保險業(yè)務，吸引更多的投保人參與巨災保險。這不僅拓寬了保險機構的業(yè)務范圍，增加了保費收入來源，還能促進保險行業(yè)的市場規(guī)模進一步擴大。在巨災保險法律制度的推動下，保險機構為了滿足市場對巨災保險的多樣化需求，積極進行產(chǎn)品創(chuàng)新和服務創(chuàng)新。在產(chǎn)品創(chuàng)新方面，保險機構結合不同地區(qū)的災害風險特點和居民需求，開發(fā)出多種類型的巨災保險產(chǎn)品。如針對沿海地區(qū)臺風災害頻發(fā)的情況，推出臺風巨災保險；針對地震高發(fā)地區(qū)，開發(fā)地震巨災保險附加險等。這些產(chǎn)品在保障范圍、保險金額、保險費率等方面都具有多樣化的特點，能夠滿足不同層次客戶的需求。例如，一些保險機構推出的巨災指數(shù)保險，通過設定特定的災害指數(shù)，當指數(shù)達到一定閾值時，保險公司按照約定進行賠付，這種創(chuàng)新的保險產(chǎn)品能夠提高理賠效率，減少理賠爭議。在服務創(chuàng)新方面，保險機構利用現(xiàn)代科技手段，提升巨災保險的服務水平。通過大數(shù)據(jù)分析，保險機構可以更精準地評估巨災風險，為投保人提供個性化的風險評估和保險方案；借助衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)（GIS）等技術，在巨災發(fā)生后能夠快速進行定損理賠，提高理賠的準確性和及時性。一些保險機構還提供災前風險預警、防災減災咨詢等增值服務，幫助投保人提前做好災害防范措施，降低巨災損失。巨災保險法律制度的建立有助于完善保險行業(yè)的風險管理體系。法律制度對巨災保險的風險評估、承保條件、費率厘定、再保險安排等方面做出明確規(guī)定，促使保險機構建立科學合理的風險管理流程和制度。在風險評估環(huán)節(jié)，保險機構需要運用專業(yè)的風險評估模型和方法，對巨災風險進行全面、準確的評估，為保險產(chǎn)品定價和承保決策提供依據(jù)。在承保條件方面，根據(jù)風險評估結果，合理設定承保條件，避免承保高風險業(yè)務導致的經(jīng)營風險。巨災保險法律制度還促進了保險機構與其他風險管理機構的合作與交流。保險機構與科研機構、氣象部門、地質(zhì)部門等合作，獲取更準確的災害數(shù)據(jù)和風險信息，提升自身的風險管理能力；與再保險公司加強合作，通過再保險分散巨災風險，增強自身的風險承受能力。例如，在一些巨災保險項目中，保險機構與再保險公司共同制定再保險方案，合理分擔巨災風險，確保在巨災發(fā)生時能夠有足夠的資金進行賠付。三、我國巨災保險法律制度建設現(xiàn)狀3.1相關政策與法規(guī)梳理近年來，我國政府高度重視巨災保險制度建設，陸續(xù)出臺了一系列相關政策與法規(guī)，為巨災保險的發(fā)展提供了政策支持和法律依據(jù)，逐步推動巨災保險從理念走向?qū)嵺`。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立巨災保險制度”，這為我國巨災保險制度建設指明了方向，標志著巨災保險制度建設正式上升為國家戰(zhàn)略，成為完善我國災害風險管理體系的重要舉措，引發(fā)了社會各界對巨災保險的廣泛關注和深入探討，為后續(xù)政策法規(guī)的制定和實踐探索奠定了基礎。2014年8月，國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》（簡稱“新國十條”），進一步強調(diào)將保險納入災害事故防范救助體系，建立巨災保險制度?！靶聡畻l”從國家層面強調(diào)了保險在災害風險管理中的重要作用，提出通過建立巨災保險制度，充分發(fā)揮保險的經(jīng)濟補償和風險管理功能，提高全社會應對巨災風險的能力。這一意見為巨災保險制度建設提供了具體的政策指導，推動了各地政府和保險機構積極開展巨災保險試點工作，促進了巨災保險市場的初步形成。2015年，中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險共同體在京成立，這是我國巨災保險發(fā)展的重要實踐探索。共同體由多家財產(chǎn)保險公司共同組成，旨在建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度，為城鄉(xiāng)居民住宅提供地震風險保障。通過共同體的形式，整合保險行業(yè)資源，共同應對地震巨災風險，提高保險行業(yè)在巨災保險領域的承保能力和風險分散能力。2016年，原保監(jiān)會、財政部聯(lián)合印發(fā)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》，這是我國巨災保險領域的重要法規(guī)文件。該方案明確了城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險的制度框架，包括保障對象、保險責任、保險金額、費率厘定、損失分擔機制等內(nèi)容。以城鄉(xiāng)居民住宅及室內(nèi)附屬設施為保障對象，保險責任為破壞性地震及其引起的次生災害造成的保險標的損失。規(guī)定城鎮(zhèn)居民住宅基本保險金額每戶5萬元，農(nóng)村居民住宅每戶2萬元。該方案的出臺，標志著我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度正式建立，為地震巨災保險的規(guī)范發(fā)展提供了制度保障，促進了地震巨災保險業(yè)務的開展，提高了居民在地震災害中的風險保障水平。2017年，財政部印發(fā)《城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險專項準備金管理辦法》，進一步完善了地震巨災保險制度的配套措施。該辦法對地震巨災保險專項準備金的提取、管理和使用等方面做出了明確規(guī)定。要求保險公司按照一定比例從保費收入中提取專項準備金，專項準備金實行專戶管理、獨立核算，用于彌補地震巨災保險的巨額賠付支出。通過建立專項準備金制度，增強了保險行業(yè)應對地震巨災風險的資金儲備能力，提高了地震巨災保險制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，確保在發(fā)生重大地震災害時，保險機構有足夠的資金進行賠付，保障受災群眾的利益。2024年2月，國家金融監(jiān)督管理總局、財政部印發(fā)《關于擴大城鄉(xiāng)居民住宅巨災保險保障范圍進一步完善巨災保險制度的通知》，這是我國巨災保險制度建設的又一重要舉措?！锻ㄖ丰槍Ξ斍熬逓谋ｋU保障范圍相對有限的問題，提出了三大關鍵措施。在保障范圍上，明確將城鄉(xiāng)居民住宅及室內(nèi)附屬設施納入巨災保險保障對象，并在現(xiàn)有破壞性地震的保險責任基礎上，擴展增加了臺風、洪水、暴雨、泥石流、滑坡等自然災害的保障，基本實現(xiàn)全域常見自然災害全覆蓋。在保險金額上，實現(xiàn)了巨災保險基本保險金額翻倍提升，地震巨災保險和擴展巨災保險的基本保險金額均提升為城鎮(zhèn)居民住宅每戶10萬元、農(nóng)村居民住宅每戶4萬元。每戶還可以根據(jù)房屋市場價值，與保險公司協(xié)商確定更高的保險金額，最高不超過每戶100萬元，對于超出100萬元的部分，保險公司將提供商業(yè)保險補充，以滿足不同層次的保障需求?！锻ㄖ愤€鼓勵商業(yè)巨災保險的發(fā)展，對于現(xiàn)有保障內(nèi)容之外的保險責任和保障對象，中國城鄉(xiāng)居民住宅巨災保險共同體經(jīng)成員大會同意，可以提供商業(yè)保險補充。這些政策法規(guī)的出臺，從宏觀政策指導到具體制度設計，逐步構建起我國巨災保險制度的政策法規(guī)體系，為巨災保險的發(fā)展提供了有力的政策支持和法律保障，推動了我國巨災保險從試點探索向全面推廣的方向發(fā)展，不斷完善我國的災害風險管理體系，提高全社會應對巨災風險的能力。3.2試點地區(qū)實踐情況分析自2014年我國啟動巨災保險試點工作以來，多個地區(qū)積極探索適合本地的巨災保險模式，其中廣東、寧波等地的試點實踐具有典型性，為我國巨災保險制度的完善提供了寶貴經(jīng)驗，同時也暴露出一些有待解決的問題。廣東作為經(jīng)濟強省，自然災害頻發(fā)，臺風、暴雨等災害對經(jīng)濟社會造成較大影響。在巨災保險試點中，廣東構建了較為完善的巨災保險體系。以臺風巨災保險為例，當臺風達到一定風力等級且造成相應損失時，保險機制啟動。在保險資金籌集方面，政府、企業(yè)和居民共同參與，政府通過財政補貼引導企業(yè)和居民購買保險，提高保險覆蓋率。在理賠機制上，廣東利用現(xiàn)代科技手段，提高理賠效率。例如在2024年臺風災害中，保險機構運用衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)（GIS）技術，快速對受災區(qū)域進行定損。通過衛(wèi)星圖像可以直觀地了解房屋受損、農(nóng)作物受災等情況，結合GIS技術對受災區(qū)域進行精確的地理定位和分析，確定損失范圍和程度，從而快速計算出理賠金額。在2024年的強降雨災害中，廣東省轄內(nèi)保險機構累計接報案3.47萬件，報損金額6.99億元，已支付賠款2.06億元。這些賠付資金及時投入到救災和災后重建工作中，為受災群眾和企業(yè)提供了經(jīng)濟支持，幫助他們盡快恢復生產(chǎn)生活，在一定程度上減輕了政府的救災壓力，也體現(xiàn)了巨災保險在災害損失補償中的重要作用。然而，廣東巨災保險試點也存在一些不足之處。保險覆蓋范圍有待進一步擴大，部分偏遠地區(qū)和低收入群體的保險參與度較低。由于這些地區(qū)居民收入水平有限，對保險的認知和購買能力不足，導致他們在面臨巨災風險時缺乏足夠的保障。保險產(chǎn)品的針對性還需增強，雖然目前已經(jīng)針對臺風、暴雨等災害開發(fā)了相應的保險產(chǎn)品，但對于一些特殊行業(yè)和領域的風險保障還不夠完善。如對于沿海地區(qū)的漁業(yè)養(yǎng)殖，在面對臺風、風暴潮等災害時，現(xiàn)有的保險產(chǎn)品難以滿足其實際損失補償需求，保障力度不足。寧波作為我國首批巨災保險試點城市之一，在巨災保險實踐方面取得了顯著成效。寧波構建了“1+3”保障體系，以自然災害保險為主，疊加突發(fā)公共安全事件保險、突發(fā)公共衛(wèi)生事件保險和見義勇為保險，保障范圍覆蓋寧波市1000萬人口，400萬戶居民家庭住宅。在保障范圍上，不僅涵蓋了臺風、暴雨、洪水等常見自然災害，還將突發(fā)公共安全事件和突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入其中，充分考慮了城市發(fā)展過程中的多種風險因素。在理賠服務方面，寧波不斷優(yōu)化流程，提高服務質(zhì)量。通過建立區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級巨災保險工作聯(lián)絡員隊伍，明確各自職責，當災害發(fā)生后，能夠引導受災群眾就近向當?shù)卮澹ㄉ鐓^(qū)）集中報災，提高報案效率。引入現(xiàn)代測繪技術，建立水災遠程核災定損理賠管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)已覆蓋了全市730多個處于低洼地的村（社區(qū)），有效減輕了大災時人工查勘工作量，提高查勘定損效率。在“煙花”臺風災害中，寧波巨災保險快速響應，通過該系統(tǒng)及時準確地對受災家庭進行定損理賠，使受災群眾能夠迅速獲得保險賠償，用于恢復生活。寧波巨災保險試點也面臨一些挑戰(zhàn)。巨災風險評估的精準度有待提高，雖然寧波在巨災風險管理中積極運用科技手段，但由于巨災風險的復雜性和不確定性，現(xiàn)有的風險評估模型還難以全面準確地評估巨災風險。對于一些極端天氣事件的發(fā)生概率和損失程度的預測還存在一定誤差，這可能影響保險費率的合理性和保險賠付的準確性。巨災保險的可持續(xù)發(fā)展面臨壓力，隨著保障范圍的擴大和保障水平的提高，保險賠付支出可能增加，而保費收入的增長相對有限，如何確保巨災保險基金的長期穩(wěn)定運行，實現(xiàn)以豐補歉，是需要進一步解決的問題。3.3取得的階段性成果在政策法規(guī)的推動與試點地區(qū)的積極實踐下，我國巨災保險在保障范圍、保險金額、風險分擔機制建設等方面取得了顯著的階段性成果。在保障范圍上，我國巨災保險實現(xiàn)了重大突破。2024年國家金融監(jiān)督管理總局、財政部印發(fā)的《關于擴大城鄉(xiāng)居民住宅巨災保險保障范圍進一步完善巨災保險制度的通知》，將保險責任從原有的破壞性地震擴展到臺風、洪水、暴雨、泥石流、滑坡等自然災害。這一舉措使巨災保險的保障范圍基本實現(xiàn)全域常見自然災害全覆蓋，改變了以往保障范圍狹窄的局面，讓更多地區(qū)、更多類型的巨災風險納入保險保障體系，極大地增強了城鄉(xiāng)居民抵御自然災害風險的能力。保險金額得到有效提升。同樣根據(jù)上述《通知》，巨災保險基本保險金額翻倍，地震巨災保險和擴展巨災保險的基本保險金額均提升為城鎮(zhèn)居民住宅每戶10萬元、農(nóng)村居民住宅每戶4萬元，且每戶可根據(jù)房屋市場價值協(xié)商確定更高保險金額，最高不超過每戶100萬元。保險金額的提升，使受災居民在遭受巨災損失后能夠獲得更充足的經(jīng)濟補償，有助于他們更快地恢復生產(chǎn)生活，提高了巨災保險的保障力度，滿足了居民對更高保障水平的需求。我國在巨災保險風險分擔機制建設方面也取得了積極進展。從國家層面來看，2016年原保監(jiān)會、財政部聯(lián)合印發(fā)的《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》，明確了住宅地震保險包含投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災保險專項準備金及財政資金在內(nèi)的損失分擔機制。2017年財政部印發(fā)的《城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險專項準備金管理辦法》，進一步完善了專項準備金的提取、管理和使用規(guī)則，增強了保險行業(yè)應對地震巨災風險的資金儲備能力。在地方層面，各地結合自身實際情況，探索出多種有效的風險分擔方式。寧波巨災保險損失分擔機制以投保人、原保險和再保險為主，在此基礎上還設置了巨災風險準備金、巨災基金和比例回調(diào)機制。通過多主體參與、多資金渠道保障的方式，實現(xiàn)了風險在不同主體和不同時期之間的有效分散，提高了巨災保險制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。四、我國巨災保險法律制度建設存在的問題4.1法律體系不完善我國目前尚未出臺專門的巨災保險法，巨災保險相關規(guī)定散見于《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》等法律法規(guī)之中。這些法律法規(guī)雖對巨災保險有所涉及，但多為原則性規(guī)定，缺乏具體的實施細則和操作規(guī)范，導致在實際應用中缺乏可操作性?！吨腥A人民共和國保險法》作為我國保險領域的基本法律，主要側重于規(guī)范商業(yè)保險活動的一般規(guī)則，對于巨災保險這種具有特殊風險特征和社會意義的保險業(yè)務，缺乏針對性的規(guī)定。在巨災保險的經(jīng)營主體、承保范圍、費率厘定、風險分散機制等關鍵方面，《保險法》未能提供詳細的指引，使得保險公司在開展巨災保險業(yè)務時缺乏明確的法律依據(jù)。《中華人民共和國防震減災法》雖然強調(diào)了國家鼓勵單位和個人參加地震災害保險，但對于地震巨災保險的具體運作模式、保險責任界定、理賠程序等實質(zhì)性內(nèi)容未作詳細規(guī)定。這使得在實際推行地震巨災保險過程中，各地做法不一，缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，影響了地震巨災保險的推廣和實施效果。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》提出國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。但該法對于巨災保險體系的構建、財政支持的方式和力度、保險監(jiān)管等方面缺乏具體的規(guī)定，在實踐中難以有效指導巨災保險制度的建設和運行。由于缺乏專門立法，各地在開展巨災保險試點時，主要依據(jù)地方政府出臺的相關政策文件。這些政策文件往往缺乏穩(wěn)定性和權威性，且不同地區(qū)之間的政策差異較大，導致巨災保險在全國范圍內(nèi)難以形成統(tǒng)一的制度框架和運行機制。一些地區(qū)的巨災保險政策僅針對本地特定的災害類型和保障對象，缺乏對其他災害風險和更廣泛群體的覆蓋，限制了巨災保險制度的推廣和完善。我國巨災保險相關法律法規(guī)在風險評估、再保險安排、保險資金運用等方面的規(guī)定也較為薄弱。在風險評估方面，缺乏科學、統(tǒng)一的巨災風險評估標準和方法，使得保險公司難以準確評估巨災風險，合理確定保險費率；在再保險安排方面，對于巨災再保險的業(yè)務規(guī)范、監(jiān)管要求等缺乏明確規(guī)定，影響了再保險在分散巨災風險中的作用發(fā)揮；在保險資金運用方面，對巨災保險資金的投資渠道、投資比例等限制較多，不利于保險資金的保值增值，也影響了保險公司開展巨災保險業(yè)務的積極性。4.2政府角色定位不明確在我國巨災保險發(fā)展進程中，政府角色定位的不清晰是制約巨災保險制度建設的關鍵因素之一，這一問題在制度建設、財政支持和監(jiān)管等多個重要方面均有體現(xiàn)。在制度建設方面，政府未能充分發(fā)揮主導性與前瞻性規(guī)劃作用。巨災保險制度的構建是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多領域和利益相關方，需要政府從宏觀層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃。然而，目前政府在巨災保險制度建設中缺乏明確的戰(zhàn)略規(guī)劃和系統(tǒng)設計。對于巨災保險的發(fā)展目標、推進步驟、各階段任務等缺乏清晰的界定，導致巨災保險制度建設缺乏連貫性和穩(wěn)定性。在立法工作上，政府未能積極推動專門的巨災保險法的制定。如前文所述，我國目前缺乏專門的巨災保險立法，相關規(guī)定分散且缺乏可操作性，這使得巨災保險制度建設缺乏堅實的法律基礎。政府在協(xié)調(diào)各部門、整合各方資源推進立法工作方面的力度不足，導致立法進程緩慢，無法滿足巨災保險發(fā)展的實際需求。在確定巨災保險的運作模式時，政府也存在決策不明確的問題。巨災保險的運作模式有政府主導、政府與市場合作、市場主導等多種類型，每種模式都有其適用條件和優(yōu)缺點。我國政府尚未明確適合國情的巨災保險運作模式，導致各地在試點過程中做法不一，難以形成統(tǒng)一、有效的全國性巨災保險制度。一些地區(qū)過度依賴政府財政支持，市場機制的作用未能充分發(fā)揮；而另一些地區(qū)則在市場運作方面缺乏有效的引導和規(guī)范，保險機構參與積極性不高，巨災保險業(yè)務發(fā)展緩慢。在財政支持方面，政府的投入方式和力度存在不合理之處。巨災保險具有準公共產(chǎn)品屬性，政府的財政支持對于其發(fā)展至關重要。當前政府的財政支持缺乏長效機制，往往是在巨災發(fā)生后才進行臨時性的資金投入，缺乏對巨災保險長期發(fā)展的穩(wěn)定資金支持。財政補貼的對象和方式不夠精準。在一些巨災保險試點中，政府對投保人的保費補貼未能充分考慮不同地區(qū)、不同收入群體的實際需求和承受能力，導致補貼效果不佳。對一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和低收入群體，補貼力度不足，無法有效提高其參保積極性；而在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，補貼方式可能存在不合理之處，造成財政資源的浪費。政府在稅收優(yōu)惠政策方面也存在不足。對于保險公司經(jīng)營巨災保險業(yè)務，缺乏足夠的稅收減免政策，導致保險公司的經(jīng)營成本較高，利潤空間有限，影響了其開展巨災保險業(yè)務的積極性。在巨災保險專項準備金的稅收政策上，也缺乏明確的優(yōu)惠規(guī)定，不利于保險公司積累資金應對巨災風險。在監(jiān)管方面，政府的監(jiān)管職責和權限劃分不夠清晰。巨災保險涉及多個部門，如金融監(jiān)管部門、財政部門、應急管理部門等，各部門在巨災保險監(jiān)管中都有一定的職責，但目前各部門之間的職責和權限劃分不夠明確，存在監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的問題。在巨災保險產(chǎn)品的審批監(jiān)管上，金融監(jiān)管部門與其他相關部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合，導致審批流程繁瑣，效率低下，影響了巨災保險產(chǎn)品的創(chuàng)新和推廣。在巨災保險資金的運用監(jiān)管上，也存在部門之間職責不清的問題，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，威脅巨災保險資金的安全。政府對巨災保險市場的監(jiān)管缺乏有效的手段和標準。由于巨災風險的特殊性，傳統(tǒng)的保險監(jiān)管手段和標準難以完全適用于巨災保險。目前政府在巨災風險評估、保險費率厘定、理賠服務等方面的監(jiān)管缺乏科學、有效的手段和標準，無法確保巨災保險市場的公平、公正和有序競爭。對于一些保險機構在巨災保險業(yè)務中可能存在的違規(guī)行為，缺乏及時、有效的監(jiān)管和處罰措施，損害了投保人的利益，影響了巨災保險市場的健康發(fā)展。4.3保險市場主體參與度低保險市場主體參與度低是我國巨災保險法律制度建設面臨的突出問題之一，這一問題嚴重制約了巨災保險市場的發(fā)展。從市場整體情況來看，我國保險機構對巨災保險業(yè)務的參與積極性普遍不高。雖然近年來我國保險市場規(guī)模不斷擴大，保險機構數(shù)量逐漸增加，但在巨災保險領域，參與的保險機構相對較少，業(yè)務規(guī)模也較小。保險機構參與巨災保險業(yè)務積極性不高的主要原因在于風險與收益的失衡。巨災風險具有發(fā)生頻率低但損失巨大的特點，一旦發(fā)生巨災，保險公司可能面臨巨額賠付，這使得保險公司在開展巨災保險業(yè)務時面臨較高的風險。以2021年河南特大暴雨災害為例，此次災害中河南保險業(yè)共接到理賠報案41.23萬件，初步估損98.04億元。如此巨大的賠付壓力，讓許多保險公司對巨災保險業(yè)務望而卻步。從收益角度來看，由于巨災保險的受眾對保險的認知和購買意愿不足，導致保費收入有限。加之巨災保險的運營成本較高，包括風險評估、理賠調(diào)查等環(huán)節(jié)都需要投入大量的人力、物力和財力，使得保險公司在巨災保險業(yè)務上的利潤空間被進一步壓縮，甚至可能出現(xiàn)虧損，這嚴重影響了保險公司參與的積極性。技術難題也是阻礙保險機構參與巨災保險業(yè)務的重要因素。巨災風險的復雜性和不確定性給風險評估和保險定價帶來了巨大挑戰(zhàn)。目前，我國在巨災風險評估技術方面還不夠成熟，缺乏準確、科學的巨災風險評估模型和方法。由于巨災風險涉及多個領域和因素，如地理、氣象、地質(zhì)等，數(shù)據(jù)的收集和整合難度較大，導致風險評估的準確性難以保證。在保險定價方面，由于風險評估的不準確，使得保險費率的厘定缺乏科學依據(jù)。過高的保險費率會降低投保人的購買意愿，而過低的費率則可能使保險公司面臨虧損風險。在理賠環(huán)節(jié)，巨災發(fā)生后的損失評估難度大，涉及眾多受災對象和復雜的損失情況，傳統(tǒng)的理賠方式難以滿足巨災理賠的需求，導致理賠效率低下，這也影響了保險機構開展巨災保險業(yè)務的信心。再保險市場在分散巨災風險中起著關鍵作用，但我國再保險市場發(fā)展相對滯后，難以滿足巨災保險業(yè)務的需求。再保險公司的數(shù)量有限，業(yè)務規(guī)模較小，承保能力不足，無法為原保險公司提供足夠的再保險支持。在國際再保險市場上，我國保險機構在參與巨災再保險業(yè)務時，往往面臨較高的再保險費率和苛刻的承保條件，這增加了保險機構開展巨災保險業(yè)務的成本和難度，進一步降低了保險機構參與巨災保險市場的積極性。4.4公眾風險意識淡薄，投保意愿低公眾風險意識淡薄、投保意愿低是制約我國巨災保險發(fā)展的重要因素之一，這一問題在很大程度上影響了巨災保險市場的需求和發(fā)展?jié)摿?。從整體社會層面來看，我國公眾對巨災風險的認識普遍不足。許多民眾對巨災的發(fā)生概率、可能造成的損失程度缺乏清晰的了解，存在嚴重的僥幸心理，認為巨災不會發(fā)生在自己身上，從而忽視了對巨災風險的防范和管理。在一些地震高發(fā)地區(qū)，盡管歷史上曾發(fā)生過多次地震災害，但仍有部分居民認為地震發(fā)生的可能性極小，對購買地震巨災保險持無所謂的態(tài)度。這種僥幸心理使得他們在面對巨災風險時，缺乏主動購買保險進行風險轉(zhuǎn)移的意識。許多公眾對巨災保險的作用和價值認識不足，存在依賴心理，過度依賴政府的救災和財政補貼。長期以來，我國在巨災應對中，政府發(fā)揮了主導性作用，承擔了主要的救災和恢復重建責任。這在一定程度上導致公眾形成了一種思維定式，認為即使發(fā)生巨災，政府也會提供全面的救助和支持，從而降低了他們購買巨災保險的積極性。在一些洪水災害頻發(fā)的地區(qū)，部分居民在遭受災害損失后，主要依靠政府的救助來恢復生活，而沒有考慮通過購買巨災保險來獲得經(jīng)濟補償。他們認為政府的救助是理所當然的，忽視了保險在巨災風險防范和損失補償中的重要作用。公眾的保險意識和保險知識水平也對巨災保險的投保意愿產(chǎn)生重要影響。我國保險行業(yè)發(fā)展時間相對較短，公眾的保險意識相對薄弱，對保險產(chǎn)品的了解和認知程度較低。許多人對巨災保險的條款、保障范圍、理賠程序等缺乏基本的了解，擔心購買保險后無法獲得應有的保障，或者在理賠過程中會遇到困難，從而對購買巨災保險持謹慎態(tài)度。一些居民雖然知道巨災保險的存在，但對保險條款中的免賠額、賠付比例、保險責任范圍等關鍵內(nèi)容不理解，導致他們在購買保險時猶豫不決。一些公眾擔心保險公司在理賠時會出現(xiàn)拖延、拒賠等情況，對保險公司的信任度不高，這也影響了他們購買巨災保險的意愿。經(jīng)濟因素也是影響公眾投保意愿的重要方面。巨災保險的保費支出對于一些低收入群體來說，可能是一筆不小的負擔。在收入有限的情況下，他們更傾向于將資金用于滿足基本生活需求，而忽視了對巨災保險的購買。一些地區(qū)的巨災保險費率厘定不夠合理，過高的保險費率進一步降低了公眾的投保意愿。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，居民收入水平較低，對巨災保險的支付能力有限。即使他們認識到巨災保險的重要性，也可能因為經(jīng)濟原因而無法購買。而在一些地區(qū)，由于巨災風險評估不夠準確，導致保險費率過高，使得居民覺得購買巨災保險不劃算，從而放棄購買。4.5風險評估與定價機制不科學科學準確的風險評估與合理的定價機制是巨災保險制度有效運行的核心要素，但目前我國在這方面存在諸多問題，嚴重影響了巨災保險市場的供需平衡和健康發(fā)展。從技術層面來看，我國巨災風險評估技術仍處于相對落后的階段。巨災風險具有復雜性和多樣性，涉及氣象、地質(zhì)、地理等多個領域的因素，需要綜合運用多學科知識和先進技術進行評估。目前我國在巨災風險評估模型的研發(fā)和應用上與國際先進水平存在較大差距。現(xiàn)有的評估模型往往過于簡化，難以全面準確地考慮各種復雜因素對巨災風險的影響。在地震風險評估中，一些模型未能充分考慮地震的震級、震源深度、地質(zhì)構造、場地條件以及建筑物抗震性能等因素之間的相互關系，導致評估結果與實際風險狀況存在偏差。我國在巨災風險數(shù)據(jù)的收集、整理和分析方面也存在不足。巨災風險數(shù)據(jù)具有時間跨度長、空間范圍廣、數(shù)據(jù)量大等特點，需要建立完善的數(shù)據(jù)采集體系和數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和規(guī)范，各部門、各地區(qū)之間的數(shù)據(jù)共享機制不完善，導致數(shù)據(jù)的準確性、完整性和一致性難以保證。在洪水風險評估中，水利部門、氣象部門和保險機構之間的數(shù)據(jù)存在差異，使得洪水風險評估缺乏可靠的數(shù)據(jù)支持。風險評估技術的落后和數(shù)據(jù)的缺乏直接導致了巨災保險費率定價的不合理。保險費率是保險產(chǎn)品價格的體現(xiàn)，合理的費率定價應基于準確的風險評估結果，使保費收入能夠覆蓋保險賠付支出和運營成本，并保證保險公司獲得合理的利潤。由于風險評估不準確，我國巨災保險費率的厘定缺乏科學依據(jù)。在一些地區(qū)，巨災保險費率過高，超出了投保人的承受能力，導致投保人購買意愿降低。過高的費率可能是由于對巨災風險的高估，或者是在費率計算中未能充分考慮各種風險因素的綜合影響，使得保費與實際風險不匹配。在另一些地區(qū)，巨災保險費率又可能過低，無法覆蓋保險公司的賠付成本和運營費用，導致保險公司在經(jīng)營巨災保險業(yè)務時面臨虧損風險。過低的費率可能是由于對巨災風險的低估，或者是為了吸引投保人而人為壓低費率，這將影響保險公司開展巨災保險業(yè)務的積極性，不利于巨災保險市場的可持續(xù)發(fā)展。不合理的保險費率定價進一步影響了巨災保險市場的供需平衡。過高的費率使得許多潛在投保人望而卻步，導致市場需求不足；而過低的費率則使得保險公司缺乏開展業(yè)務的動力，市場供給受限。這種供需失衡的狀況嚴重制約了巨災保險市場的發(fā)展，無法充分發(fā)揮巨災保險在分散巨災風險、保障民生等方面的作用。在一些地震高發(fā)地區(qū)，由于地震巨災保險費率過高，許多居民認為購買保險不劃算，從而放棄購買。這使得在地震發(fā)生時，這些居民無法獲得保險賠償，生活陷入困境。而保險公司由于業(yè)務量不足，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，進一步增加了運營成本，形成惡性循環(huán)。五、國外巨災保險法律制度建設的經(jīng)驗借鑒5.1美國模式：政府主導與市場結合美國在巨災保險法律制度建設方面，形成了以立法為基石、政府主導與市場緊密結合的獨特模式，這一模式在分散巨災風險、保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，為我國提供了豐富的借鑒經(jīng)驗。美國的巨災保險模式建立在完善的法律體系之上。1956年，美國國會通過《聯(lián)邦洪水保險法》，創(chuàng)設聯(lián)邦洪水保險制度，為洪水保險的開展奠定法律基礎。1968年《全國洪水保險法》出臺，進一步明確國家洪水保險計劃（NFIP）的相關規(guī)定，并建立國家洪水保險基金，以法律形式保障洪水保險計劃的實施。1973年《洪水災害保護法案》以及1994年和2004年的《洪水保險改革法案》，持續(xù)推動洪水保險的發(fā)展，不斷完善保險計劃的運作機制、保障范圍和賠付標準等內(nèi)容。除洪水保險相關法律外，美國在地震、颶風等其他巨災保險領域也有相應的法律規(guī)定，這些法律法規(guī)共同構建起美國巨災保險的法律框架，為巨災保險的運行提供了明確的法律依據(jù)和規(guī)范。在運作模式上，美國采取政府主導推出巨災保險計劃的方式。以NFIP為例，該計劃由聯(lián)邦政府負責經(jīng)營和管理，旨在為洪水風險區(qū)域的居民和企業(yè)提供保險保障。為推動該計劃的實施，美國政府成立專門的聯(lián)邦機構進行管理，“9.11”事件前為聯(lián)邦保險管理局，之后與其他部門合并為聯(lián)邦保險和減災局，直接隸屬于國土安全部。政府承擔巨災保險的主要風險和承保責任，當洪水保險計劃資金不足時，可要求國家財政撥款以彌補損失，確保在巨災發(fā)生時能夠有足夠的資金進行賠付。美國政府通過立法強制要求國家認定的洪水風險區(qū)域的社區(qū)參加NFIP，否則將受到聯(lián)邦政府的懲罰，以此提高保險覆蓋率，實現(xiàn)風險在更大范圍內(nèi)的分散。在洪水保險銷售方面，由于政府銷售網(wǎng)絡有限，推出保險公司協(xié)助銷售的WYO計劃。保險公司與聯(lián)邦洪水保險管理機構簽署協(xié)議成為WYO公司，負責幫助聯(lián)邦政府銷售洪水保險，并在洪災發(fā)生時及時辦理賠償手續(xù)和墊付賠償資金，政府則承擔保險風險。這種模式既利用了政府的公信力和財政支持，保障巨災保險的穩(wěn)定性和可靠性，又借助商業(yè)保險公司廣泛的銷售網(wǎng)絡和專業(yè)服務能力，提高保險服務質(zhì)量和效率，實現(xiàn)政府與市場的優(yōu)勢互補。美國積極推動巨災風險與資本市場相結合，借助資本市場強大的資金吸納和風險分散能力，進一步分散巨災風險。1992年芝加哥期權交易所首次發(fā)行巨災期權，開啟巨災風險與資本市場融合的先河。此后，巨災債券、巨災期貨、巨災互換等保險衍生商品不斷涌現(xiàn)。巨災債券是其中較為典型的工具，通過將巨災風險證券化，向資本市場投資者發(fā)行債券，將巨災風險轉(zhuǎn)移給投資者。當約定的巨災事件發(fā)生時，債券投資者可能損失部分或全部本金用于支付保險賠款；若巨災未發(fā)生，投資者可獲得本金和利息回報。這種方式拓寬了巨災保險的資金來源渠道，增強保險機構的風險承擔能力，使巨災風險能夠在更廣泛的市場參與者之間進行分散，提高整個社會應對巨災風險的能力。5.2日本模式：政府支持下的合作保險日本作為地震等自然災害頻發(fā)的國家，在巨災保險法律制度建設方面積累了豐富且獨特的經(jīng)驗，形成了以政府支持為核心、政府與市場緊密合作的保險模式，對我國具有重要的參考價值。日本巨災保險模式的構建以完善的法律體系為基石。1966年，日本頒布《地震保險法》，這是日本地震保險制度的核心法律，為地震保險的開展提供了基本的法律框架和規(guī)范。該法明確規(guī)定了地震保險的承保范圍、保險費率厘定原則、保險賠付條件以及政府在地震保險中的責任等關鍵內(nèi)容。此后，日本又陸續(xù)出臺了《地震保險相關法律》《有關地震保險法率施行令》等一系列相關法律法規(guī)，不斷細化和完善地震保險制度，使其在實踐中更具可操作性。這些法律法規(guī)的頒布和實施，為日本地震保險制度的穩(wěn)定運行提供了堅實的法律保障，確保了地震保險業(yè)務在法律的規(guī)范和引導下有序開展。在運作模式上，日本采取政府與保險公司合作的方式開展巨災保險業(yè)務，尤其是在家庭地震保險方面表現(xiàn)得尤為突出。在家庭地震保險中，首先由商業(yè)保險公司承擔承保責任，向居民銷售地震保險產(chǎn)品。居民購買保險后，保險公司將全部風險責任向日本地震再保險公司進行分保。日本地震再保險公司由各商業(yè)保險公司共同發(fā)起組建，它在整個地震保險體系中起著關鍵的風險分散和再保險作用。日本地震再保險公司再將部分再保險業(yè)務向日本政府和各保險公司購買再再保險。其中，向各保險公司購買的再再保險稱為“B特別簽約”，向政府購買的再再保險稱為“C特別簽約”。通過這種二級再保險模式，形成了保險公司、再保險公司和政府共同分擔巨災風險責任的體系，有效分散了地震巨災風險。日本政府在巨災保險中承擔著重要的責任和作用，從多個方面為巨災保險提供支持。在再保險責任分擔上，政府承擔了大部分的再保險責任，充當著最后保障的角色。當發(fā)生大地震災害時，日本家庭財產(chǎn)地震保險采用超額再保險方式承保，具體規(guī)定理賠金額在750億日元以下，全由各商業(yè)保險公司負責；如在750億日元至8100億日元之間，則由各商業(yè)保險公司和政府各負擔一半；如在8100億日元至4.1萬億日元之間，則由政府負責95%，各商業(yè)保險公司負責5%。這種責任分擔機制使得政府在巨災發(fā)生時能夠發(fā)揮強大的兜底作用，增強了整個巨災保險體系的穩(wěn)定性和可靠性，確保在面對巨大地震災害時，受災居民能夠獲得及時、足額的保險賠償。在財政支持方面，政府通過多種方式為巨災保險提供資金支持。政府對地震保險基金提供財政補貼，增強基金的資金實力，提高其應對巨災風險的能力。政府還為地震再保險公司提供再保險支持，分擔其再保險責任，降低其經(jīng)營風險。在稅收政策上，政府對地震保險給予稅收優(yōu)惠，如對保險公司經(jīng)營地震保險業(yè)務減免相關稅費，降低保險公司的經(jīng)營成本，提高其開展地震保險業(yè)務的積極性；對投保人購買地震保險給予一定的稅收減免或補貼，鼓勵居民積極投保，提高地震保險的覆蓋率。在風險控制方面，日本建立了科學的風險評估和費率厘定機制。日本擁有專業(yè)的地震風險評估機構和團隊，運用先進的科學技術和模型，對地震風險進行全面、準確的評估。根據(jù)風險評估結果，結合保險成本和利潤因素，合理厘定地震保險費率。不同地區(qū)、不同建筑結構的房屋，其地震保險費率會根據(jù)風險程度的不同而有所差異。對于地震風險較高地區(qū)的房屋，保險費率相對較高；而對于地震風險較低地區(qū)的房屋，保險費率則相對較低。這種科學的費率厘定機制，既能夠反映不同投保人面臨的實際風險狀況，又能夠激勵投保人采取有效的風險防范措施，降低風險發(fā)生的概率和損失程度。5.3歐盟模式：區(qū)域合作與共同保險歐盟作為一個具有廣泛影響力的區(qū)域組織，在巨災保險領域形成了獨特的區(qū)域合作與共同保險模式，這種模式為成員國提供了跨國界的巨災保險保障，在整合區(qū)域資源、應對巨災風險方面發(fā)揮了重要作用，為我國巨災保險法律制度建設提供了新的思路和借鑒方向。歐盟巨災保險模式的一大顯著特點是區(qū)域合作機制。歐盟通過成立“歐洲巨災保險聯(lián)盟”等合作組織，促進成員國之間在巨災保險領域的協(xié)作與交流。這種區(qū)域合作機制有助于整合各成員國的資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。各成員國在巨災風險評估、保險產(chǎn)品研發(fā)、理賠服務等方面分享經(jīng)驗和技術，共同提高應對巨災風險的能力。在風險評估方面，各成員國的科研機構和專業(yè)評估團隊可以共同參與，對整個歐洲地區(qū)的巨災風險進行全面、系統(tǒng)的研究和評估。通過共享氣象、地質(zhì)、地理等多方面的數(shù)據(jù)，建立更準確、更全面的巨災風險評估模型，為巨災保險的費率厘定和產(chǎn)品設計提供科學依據(jù)。在保險產(chǎn)品研發(fā)上，成員國之間可以交流各自的成功經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，開發(fā)出更適合歐洲地區(qū)特點的巨災保險產(chǎn)品。一些成員國在洪水保險產(chǎn)品設計方面具有豐富的經(jīng)驗，通過區(qū)域合作，可以將這些經(jīng)驗推廣到其他國家，促進整個歐盟地區(qū)洪水保險的發(fā)展。在共同保險方面，歐盟成員國通過合作共同承擔巨災風險。當巨災發(fā)生時，各成員國按照事先約定的規(guī)則，共同分擔保險賠付責任。這種共同保險機制能夠擴大保險承保能力，降低單個國家或保險公司在面對巨災時的風險壓力。以歐洲部分國家聯(lián)合開展的地震保險項目為例，多個國家的保險公司共同參與承保，按照各自的承保份額承擔風險責任。在發(fā)生地震災害時，根據(jù)損失情況，各保險公司按照約定的比例進行賠付，從而避免了單個保險公司因承擔過大風險而面臨破產(chǎn)的困境。歐盟在巨災保險法律制度建設方面也為成員國提供了統(tǒng)一的框架和標準。雖然各成員國具有一定的立法自主權，但歐盟通過制定相關指令和法規(guī)，引導成員國在巨災保險的基本制度、監(jiān)管要求等方面保持一致性。歐盟對巨災保險的定義、保險合同的基本條款、保險機構的準入和監(jiān)管等方面做出了原則性規(guī)定，各成員國在此基礎上制定本國的巨災保險法律和政策，確保巨災保險在歐盟范圍內(nèi)的規(guī)范運行。這種統(tǒng)一的法律框架有助于促進歐盟內(nèi)部巨災保險市場的一體化發(fā)展，提高市場的透明度和穩(wěn)定性，方便保險機構在不同成員國之間開展業(yè)務，也有利于投保人在跨境活動中獲得更便捷、更一致的保險服務。5.4經(jīng)驗總結與啟示國外巨災保險法律制度建設在立法、政府作用、市場機制和風險分散等方面積累了豐富經(jīng)驗，為我國提供了多維度的啟示，有助于推動我國巨災保險法律制度的完善。在立法方面，美國、日本等國家均構建了完備的巨災保險法律體系。美國通過一系列洪水保險相關法律，如《聯(lián)邦洪水保險法》《全國洪水保險法》等，明確了洪水保險計劃的各個關鍵環(huán)節(jié)，包括保險責任、費率厘定、理賠程序等，為洪水保險的開展提供了全面、細致的法律依據(jù)。日本的《地震保險法》及其系列配套法規(guī)，對地震保險的承保范圍、政府與保險公司的責任分擔、費率厘定原則等進行了詳細規(guī)定，確保了地震保險制度的穩(wěn)定運行。這啟示我國應加快巨災保險專門立法進程，制定統(tǒng)一的巨災保險基本法，對巨災保險的基本原則、基本制度、各方主體權利義務等進行全面規(guī)定，構建起巨災保險制度的整體框架。針對不同類型的巨災，如地震、洪水、臺風等，制定專項法規(guī)，結合各災種的特點，細化保險運作機制、風險評估標準、理賠程序等內(nèi)容，增強法律制度的針對性和可操作性，為巨災保險的發(fā)展提供堅實的法律保障。在政府作用方面，美國政府在巨災保險中發(fā)揮了主導作用，通過設立專門機構管理洪水保險計劃，承擔主要的保險風險和承保責任，并利用財政支持確保保險計劃的可持續(xù)性。日本政府在巨災保險中承擔再保險責任、提供財政補貼和稅收優(yōu)惠等，為巨災保險提供全方位的支持。我國政府應明確在巨災保險中的角色定位，發(fā)揮主導作用，制定科學合理的巨災保險發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方資源，推動巨災保險制度建設。在財政支持上，建立長效的財政投入機制，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和巨災風險狀況，對投保人給予精準的保費補貼，提高居民和企業(yè)的參保積極性。給予保險公司經(jīng)營巨災保險業(yè)務稅收減免等優(yōu)惠政策，降低其經(jīng)營成本，提高其參與積極性。加強對巨災保險市場的監(jiān)管，明確各監(jiān)管部門的職責和權限，建立健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，制定科學有效的監(jiān)管標準和手段，確保巨災保險市場的公平、公正和有序競爭。在市場機制方面，美國通過WYO計劃，借助商業(yè)保險公司的銷售網(wǎng)絡和專業(yè)服務能力，提高了洪水保險的銷售和服務效率。日本在家庭地震保險中，商業(yè)保險公司承擔承保責任，發(fā)揮了其在保險產(chǎn)品設計、銷售和服務方面的專業(yè)優(yōu)勢。我國應充分發(fā)揮市場機制的作用，鼓勵保險機構積極參與巨災保險市場。保險機構要加強自身能力建設，加大在巨災風險評估、保險產(chǎn)品研發(fā)、理賠服務等方面的投入，提高專業(yè)水平。加強與國際再保險市場的合作，引入國際先進的再保險技術和經(jīng)驗，提高我國保險機構分散巨災風險的能力。推動保險產(chǎn)品創(chuàng)新，根據(jù)不同地區(qū)的災害風險特點和居民需求，開發(fā)多樣化的巨災保險產(chǎn)品，滿足不同層次客戶的需求。在風險分散方面，美國將巨災風險與資本市場相結合，通過發(fā)行巨災債券、巨災期貨等保險衍生商品，將巨災風險轉(zhuǎn)移到資本市場，拓寬了風險分散渠道。日本通過二級再保險模式，形成了保險公司、再保險公司和政府共同分擔巨災風險責任的體系，有效分散了巨災風險。我國應積極探索多元化的風險分散途徑，除了傳統(tǒng)的再保險方式外，大力推動巨災風險證券化，發(fā)行巨災債券等金融產(chǎn)品，將巨災風險分散到資本市場，提高保險機構的風險承擔能力。建立巨災保險共同體等合作組織，整合保險行業(yè)資源，實現(xiàn)風險在保險機構之間的有效分擔。加強國際合作，參與國際巨災保險市場，通過國際再保險和保險衍生產(chǎn)品等方式，將部分巨災風險分散到國際市場。六、完善我國巨災保險法律制度建設的建議6.1加快立法進程，構建完善的法律體系我國應盡快制定專門的巨災保險法，這是完善巨災保險法律制度的關鍵舉措。專門立法能夠為巨災保險提供統(tǒng)一、權威的法律框架，明確巨災保險的基本性質(zhì)、定位和目標。在立法過程中，需充分考慮我國的國情和巨災風險特點，廣泛征求政府部門、保險機構、專家學者以及社會公眾的意見，確保法律的科學性、合理性和可操作性。在巨災保險法中，應明確各方主體的權利義務和職責。對于投保人而言，要明確其投保的權利和義務，包括如實告知風險狀況、按時繳納保費等義務，以及在遭受巨災損失時獲得合理賠償?shù)臋嗬?。保險公司作為巨災保險的經(jīng)營主體，應明確其承保責任、理賠義務、資金運用規(guī)范以及信息披露要求等。保險公司有責任按照保險合同約定，及時、足額地進行理賠；在資金運用方面，需遵循安全性、流動性和收益性原則，確保巨災保險資金的保值增值；同時，要定期向監(jiān)管部門和社會公眾披露巨災保險業(yè)務的經(jīng)營情況、財務狀況等信息，增強市場透明度。政府在巨災保險中的職責也需在法律中予以明確。政府應承擔政策制定、財政支持、監(jiān)管協(xié)調(diào)等重要職責。在政策制定方面，制定有利于巨災保險發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃，引導巨災保險市場的健康發(fā)展；在財政支持上，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式，降低投保人的負擔，提高其參保積極性，同時減輕保險公司的經(jīng)營壓力，鼓勵其積極開展巨災保險業(yè)務；在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，加強對巨災保險市場的監(jiān)管，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門之間的關系，確保巨災保險市場的有序運行。法律還應規(guī)范巨災保險的運營流程和操作行為。在承保環(huán)節(jié)，明確承保條件、保險費率厘定原則和方法等，確保承保過程的公平、公正和合理。保險費率的厘定應基于科學的風險評估，充分考慮不同地區(qū)、不同類型巨災的風險程度，以及投保人的風險承受能力等因素。在理賠環(huán)節(jié)，規(guī)定理賠的程序、時限和標準，保障投保人能夠及時獲得合理的賠償。當巨災發(fā)生后，保險公司應在規(guī)定的時間內(nèi)進行查勘定損，按照合同約定的標準和程序進行理賠，不得拖延或無理拒賠。在再保險安排方面，明確再保險的業(yè)務規(guī)范和監(jiān)管要求，促進再保險市場在分散巨災風險中發(fā)揮更大作用，確保保險公司在面臨巨額賠付時能夠得到有效的再保險支持。6.2明確政府角色，加強政策支持與監(jiān)管政府在巨災保險制度中應扮演制度設計者、財政支持者和市場監(jiān)管者的多重角色。在制度設計方面，政府應制定科學合理的巨災保險發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確巨災保險的發(fā)展目標、推進步驟和重點任務。借鑒美國在洪水保險制度建設中制定詳細法律和規(guī)劃的經(jīng)驗，我國政府需組織相關部門和專家，深入研究我國巨災風險的特點和分布規(guī)律，結合國情制定符合實際需求的巨災保險制度框架。在財政支持上，建立長效的財政投入機制。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和巨災風險狀況，對投保人給予精準的保費補貼。對于經(jīng)濟欠發(fā)達且巨災風險較高的地區(qū)，如西部地區(qū)的一些地震高發(fā)區(qū)和南方部分洪水頻發(fā)的貧困地區(qū)，政府應加大補貼力度，降低居民和企業(yè)的參保成本，提高其參保積極性。給予保險公司經(jīng)營巨災保險業(yè)務稅收減免等優(yōu)惠政策，如減免企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等，降低其經(jīng)營成本，提高其參與積極性。政府要加強對巨災保險市場的監(jiān)管。明確各監(jiān)管部門的職責和權限，建立健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。國家金融監(jiān)督管理總局應負責巨災保險業(yè)務的監(jiān)管，包括保險機構的市場準入、業(yè)務經(jīng)營合規(guī)性、償付能力監(jiān)管等；財政部門負責對巨災保險財政補貼資金的管理和監(jiān)督；應急管理部門則負責提供巨災風險信息和參與災害應急處置，與保險機構建立信息共享機制。政府應制定科學有效的監(jiān)管標準和手段。在巨災風險評估監(jiān)管上，要求保險機構采用科學合理的風險評估模型和方法，并對評估過程和結果進行監(jiān)督；在保險費率厘定監(jiān)管方面，確保費率厘定基于準確的風險評估，符合公平合理原則；在理賠服務監(jiān)管上，建立嚴格的理賠時效和服務質(zhì)量標準，對保險機構的理賠行為進行監(jiān)督，保障投保人的合法權益。6.3提高保險市場主體參與度，完善市場機制政府應制定一系列政策措施，鼓勵保險機構積極參與巨災保險業(yè)務。設立專項扶持資金，對開展巨災保險業(yè)務的保險機構給予資金支持，降低其運營成本和風險。對在巨災保險業(yè)務中表現(xiàn)突出的保險機構，給予財政獎勵，提高其開展業(yè)務的積極性。出臺稅收優(yōu)惠政策，對保險機構經(jīng)營巨災保險業(yè)務減免相關稅費，如減免企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等，增加保險機構的利潤空間，提高其參與巨災保險市場的積極性。對巨災保險專項準備金給予稅收優(yōu)惠，允許保險機構在計算應納稅所得額時，對提取的專項準備金進行稅前扣除，鼓勵保險機構積累資金應對巨災風險。為保險機構提供再保險支持，政府可以引導國內(nèi)再保險公司加大對巨災保險業(yè)務的支持力度，鼓勵其開發(fā)多樣化的再保險產(chǎn)品，提高對原保險公司的再保險保障水平。加強與國際再保險市場的合作，通過國際再保險分散巨災風險，降低保險機構的風險壓力。建立巨災再保險共同體等合作組織，整合國內(nèi)再保險資源，提高再保險市場的承保能力和風險分散能力。保險機構應加大在巨災風險評估技術方面的投入，引進和培養(yǎng)專業(yè)的風險評估人才，加強與科研機構、高校的合作，共同研發(fā)適合我國國情的巨災風險評估模型和方法。利用大數(shù)據(jù)、人工智能、地理信息系統(tǒng)（GIS）等先進技術，提高巨災風險評估的準確性和效率。通過收集和分析大量的氣象、地質(zhì)、地理等多方面的數(shù)據(jù)，結合人工智能算法，對巨災風險進行精準評估，為保險產(chǎn)品定價和承保決策提供科學依據(jù)。在保險產(chǎn)品研發(fā)方面，保險機構要根據(jù)不同地區(qū)的災害風險特點、經(jīng)濟發(fā)展水平和居民保險需求，開發(fā)多樣化的巨災保險產(chǎn)品。針對地震高發(fā)地區(qū)，開發(fā)專門的地震巨災保險產(chǎn)品，在保障范圍、保險金額、保險費率等方面進行精細化設計，滿足當?shù)鼐用竦谋ｋU需求。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受巨災影響較大的地區(qū)，設計農(nóng)業(yè)巨災指數(shù)保險等新型產(chǎn)品，通過設定特定的災害指數(shù)，當指數(shù)達到一定閾值時，保險公司按照約定進行賠付，提高理賠效率和精準度。保險機構應加強理賠服務能力建設，建立快速響應的理賠機制。在巨災發(fā)生后，迅速啟動理賠程序，組織專業(yè)的理賠團隊，及時進行查勘定損，確保受災群眾能夠盡快獲得保險賠償。利用現(xiàn)代科技手段，如衛(wèi)星遙感、無人機等，提高理賠的準確性和效率。通過衛(wèi)星遙感圖像可以快速了解受災區(qū)域的整體情況，利用無人機對受災建筑物進行近距離勘查，準確評估損失程度，加快理賠速度。6.4加強宣傳教育，提高公眾風險意識和投保意愿政府、保險機構和社會各界應共同努力，通過多種渠道加強對巨災保險的宣傳教育，提高公眾對巨災風險的認識和投保意愿。政府可以利用電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒體以及互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等新媒體平臺，廣泛宣傳巨災保險的重要性、作用和價值。制作通俗易懂的宣傳資料，如宣傳手冊、海報、短視頻等，向公眾普及巨災保險知識，介紹巨災保險的保障范圍、理賠程序、費率標準等關鍵內(nèi)容。保險機構應積極配合政府開展宣傳工作，在銷售保險產(chǎn)品過程中，向客戶詳細介紹巨災保險的相關信息，解答客戶疑問，提高客戶對巨災