1、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施托管的新模式 3 以羅山市民會(huì)館為例 楊 團(tuán) Abstract: The author examined a new model of the trusteeship of the public service equipment in community through the Luoshan Civil Community Pudong , Shanghai ,which is a systematical experimentput the public service equipment owned by governments under the trusteeshi

2、p of NG O ,planned by the Social Development Bureau of Shanghai Pudongxinqu Dis2 trict and operated by the Shanghai Y oung Mens Christian Association. The aimof the model is through the coorporation between the government and the NG O to provide communities with public service products and carry out

3、 industrial management from the object ,quality ,price to cost of public service by the way of simulated market. The author believes that cultivating the model is a research and test process of the community public service policy. Its very important for researching community construction and increas

4、ing the supply of public service. 3本文是國(guó)家社科基金資助課題 “社區(qū)管理與社區(qū)建設(shè)研究” 的成果之一。 中國(guó)目前幾乎所有的社區(qū)服務(wù)中心都是由政府的派出機(jī)構(gòu) 街道進(jìn)行管理的,由街道 或委托民政科直接管理或承包給個(gè)人營(yíng)運(yùn)。由于缺乏成熟的管理模式和規(guī)范,加之缺乏營(yíng)運(yùn) 資金,導(dǎo)致管理狀況普遍不佳,以致影響了社區(qū)服務(wù)中心公共服務(wù)設(shè)施的功能發(fā)揮。 探索社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的托管模式,是為了在中國(guó)尋找一種較為節(jié)省資源、 效率較高的社 區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化營(yíng)運(yùn)方式,同時(shí)也是在探尋社區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)或社會(huì)福利資產(chǎn)的 合理的管理方式。我們希望造就一種新的社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的社會(huì)化管理機(jī)

5、制,推動(dòng)有經(jīng)驗(yàn)、 有能 力的社團(tuán)在探索中發(fā)揮其潛力,走上充分發(fā)揮社會(huì)公共設(shè)施功能的產(chǎn)業(yè)化管理道路。 上海浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館就是一個(gè)探索的案例。1996年,上?；浇糖嗄陼?huì)接受上海 浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局的委托,將一個(gè)新建小區(qū)的公建配套設(shè)施改建為綜合性的社區(qū)中心 上海浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館。他們嘗試將會(huì)館建成一個(gè)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行社會(huì)交往、 社會(huì)教育、 文 化娛樂(lè)、 體育健身、 享受公共福利服務(wù)的開(kāi)放式的社區(qū)公共場(chǎng)所,并力求以羅山會(huì)館為依托,形 成一個(gè)有社區(qū)歸屬感的松散的會(huì)館成員群體,使會(huì)館成為當(dāng)?shù)鼐用袢烁耩B(yǎng)成的課堂、 人倫實(shí)踐 的場(chǎng)所、 人際交往的學(xué)校、 社群合作的舞臺(tái)。他們的試驗(yàn)突破了迄今為止中國(guó)境內(nèi)

6、設(shè)置和管理 社區(qū)服務(wù)中心的一般模式,在設(shè)置目的目標(biāo)、 項(xiàng)目選擇、 人員聘用、 財(cái)務(wù)管理、 運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面 都與現(xiàn)行做法有明顯區(qū)別。他們這場(chǎng)試驗(yàn)的意義已經(jīng)超出了社區(qū)服務(wù)中心的管理范疇,向政 府委托非政府、 非營(yíng)利組織經(jīng)管社區(qū)及社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施這一長(zhǎng)遠(yuǎn)方向走出了關(guān)鍵的第一步。 77 社會(huì)學(xué)研究2001年第3期 一、 羅山會(huì)館的基本模式 11 政府委托、 社團(tuán)營(yíng)運(yùn)的托管模式 浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)以來(lái),新區(qū)政府一直在探索 “小政府,大社會(huì)” 的模式,浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局 (以下簡(jiǎn)稱社會(huì)發(fā)展局)也遵循這一精神積極探討社會(huì)福利社會(huì)化的新路子。在社區(qū)建設(shè)中, 如何引入市場(chǎng)機(jī)制,將國(guó)家投資的公共設(shè)施委托給民間社團(tuán)經(jīng)營(yíng),

7、如何營(yíng)造一個(gè)突破部門分割 的體制、 從社區(qū)需要出發(fā)的新的綜合性社區(qū)發(fā)展設(shè)施,一直是浦東社會(huì)發(fā)展局規(guī)劃中改革與發(fā) 展的重要目標(biāo)。所以當(dāng)1995年一個(gè)新建小區(qū)羅山街道的公建配套設(shè)施出現(xiàn)空置,就為他們實(shí) 現(xiàn)自己的目標(biāo)提供了機(jī)會(huì)。社會(huì)發(fā)展局規(guī)劃了一個(gè)大膽的體制性試驗(yàn) 將這個(gè)公建配套設(shè) 施改建成一個(gè)由社會(huì)發(fā)展局直接管轄的社區(qū)公共設(shè)施,啟動(dòng)社會(huì)機(jī)制,尋找一個(gè)社會(huì)組織對(duì)其 進(jìn)行管理。他們把這個(gè)設(shè)施命名為羅山市民會(huì)館,以示與功能單一且由政府或政府派出機(jī)構(gòu) 營(yíng)運(yùn)的社區(qū)服務(wù)中心的區(qū)別。為此,社會(huì)發(fā)展局向社會(huì)發(fā)出訊息,征招愿意管理的志愿機(jī)構(gòu)。 最后確定了上海市基督教青年會(huì)(以下簡(jiǎn)稱青年會(huì))。之所以選定青年會(huì),是考慮

8、到這是一個(gè) 具有服務(wù)社會(huì)志愿精神傳統(tǒng)的民間社會(huì)團(tuán)體,其組織管理水平和人員的專業(yè)素養(yǎng)相對(duì)較高。 在羅山會(huì)館建設(shè)過(guò)程中,采用了由社會(huì)發(fā)展局出土地和房屋,并承擔(dān)改建的土建費(fèi)用,浦東新 區(qū)社會(huì)發(fā)展基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱基金會(huì))運(yùn)用社會(huì)捐款投資會(huì)館的主要設(shè)施,青年會(huì)承擔(dān)會(huì)館管 理的共建方式。 1996年2月,社會(huì)發(fā)展局與青年會(huì)簽署了委托管理羅山會(huì)館的協(xié)議。羅山會(huì)館開(kāi)業(yè)時(shí)只 建有市民休閑中心。一年后,青年會(huì)又與社會(huì)發(fā)展局再次簽約,受托管理浦東新區(qū) “999” 市民 求助中心,它是利用會(huì)館房產(chǎn)、 由政府投資設(shè)備和全額撥款支持的。1998年,青年會(huì)又與羅山 街道簽約,將與當(dāng)時(shí)會(huì)館一墻之隔的另一處空置的公建配套設(shè)施改

9、建為羅山敬老院,與上述市 民休閑中心、“999” 市民求助中心共同構(gòu)成羅山市民會(huì)館的三大主要服務(wù)設(shè)施。至此,形成了 現(xiàn)在羅山市民會(huì)館的規(guī)模。會(huì)館占地面積4000平方米,建筑面積2260平方米;1996年2月- 2000年11月,參加活動(dòng)或享受服務(wù)的市民已達(dá)7114萬(wàn)人次。 運(yùn)營(yíng)中的羅山會(huì)館,在多次矛盾沖突與解決的撞擊中,初步形成了政府與社會(huì)組織協(xié)作, 提供社區(qū)公共服務(wù)的政策性意見(jiàn)和實(shí)施委托工作的一套程序和程序文件。其中包括被托管的 社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的維護(hù)與管理政策、 委托方對(duì)于受托方的財(cái)政支持政策、 評(píng)估與監(jiān)督的政策,以 及簽約前對(duì)受托方的資格審查認(rèn)定程序、 受托單位提出管理目標(biāo)規(guī)劃與成本測(cè)算的程

10、序、 委托 單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審核的程序,等等。2000年,關(guān)于羅山會(huì)館的第二輪委托協(xié)議在社會(huì)發(fā)展局與 青年會(huì)之間再次簽訂,體現(xiàn)了上述工作的成果。 21 受托單位(羅山會(huì)館)的運(yùn)行與管理模式 羅山市民會(huì)館建設(shè)與管理的參與各方對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式的概括表述是:“政府主導(dǎo)、 各方協(xié) 作、 市民參與、 社團(tuán)管理。 政府主導(dǎo):在提出會(huì)館共建設(shè)想、 動(dòng)員社會(huì)資源、 參與投資創(chuàng)辦、 委托社團(tuán)管理、 擴(kuò)大會(huì)館 規(guī)模、 改善會(huì)館管理的每一階段、 每一步驟中,社會(huì)發(fā)展局作為社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃者、 新方式的倡 導(dǎo)者、 各方關(guān)系的協(xié)調(diào)者,都起到了主導(dǎo)作用。 各方協(xié)作:社區(qū)的事情社區(qū)做,各方積極為會(huì)館營(yíng)運(yùn)出力。社會(huì)發(fā)展局、 羅山街道

11、(后并入 金楊街道)、 基金會(huì)和青年會(huì)出資金、 出設(shè)備、 出人力共建會(huì)館。青年會(huì)作為管理方,與社會(huì)發(fā) 87 展局、 基金會(huì)、 街道辦事處、 居民委員會(huì)都建立了協(xié)作關(guān)系。 市民參與:市民參與會(huì)館活動(dòng)、 享受會(huì)館服務(wù),并參與會(huì)館的制度建設(shè)。參與會(huì)館建設(shè)的 主要途徑是參與會(huì)館的志愿者活動(dòng),提供建議和意見(jiàn),選派代表進(jìn)入管理委員會(huì)。 社團(tuán)管理:這是羅山模式的核心部分。最初,會(huì)館實(shí)行的是管委會(huì)制,即由參與會(huì)館共建 的各方派出代表成立一個(gè)會(huì)館管理委員會(huì),既管決策又管營(yíng)運(yùn)。后來(lái)發(fā)現(xiàn)管委會(huì)只能作為決 策機(jī)構(gòu),具體日常管理包括選擇項(xiàng)目、 制訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須由受托方獨(dú)立管理。青年會(huì)遂進(jìn)行了 管理方面的大膽探索。他們采

12、取委派會(huì)內(nèi)骨干出任會(huì)館館長(zhǎng)、 財(cái)務(wù)和項(xiàng)目經(jīng)理,在形成團(tuán)體領(lǐng) 導(dǎo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放權(quán),實(shí)行館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從而形成了管委會(huì)管大的決策、 青年會(huì)管項(xiàng)目和財(cái) 務(wù)監(jiān)督、 館長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常事務(wù)的較為完整的一套運(yùn)營(yíng)管理模式。由此,青年會(huì)運(yùn)用自己的人才和 管理經(jīng)驗(yàn),依托羅山社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施,創(chuàng)建了一個(gè)與母體有聯(lián)系的、 獨(dú)立的新社會(huì)組織 羅山會(huì)館。老社團(tuán)傳幫帶建立新社團(tuán),這在中國(guó)是個(gè)新創(chuàng)造。 此外,在組織創(chuàng)新的同時(shí),也出現(xiàn)了制度創(chuàng)新。在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的管理制度方面,不 僅從政府直接管理到政府委托社團(tuán)管理,而且開(kāi)創(chuàng)了擬市場(chǎng)的管理中心方從服務(wù)方向、 服務(wù)質(zhì) 量到服務(wù)價(jià)格、 服務(wù)成本的社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化管理制度,形成了市場(chǎng)

13、模擬機(jī)制。青年會(huì)與羅 山會(huì)館的關(guān)系目前已經(jīng)成為社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施管理中心(青年會(huì)正在登記注冊(cè)中)與獨(dú)立的被 托管組織的關(guān)系。這就為羅山會(huì)館的運(yùn)營(yíng)管理模式的推廣創(chuàng)造了前提。不僅新建的社區(qū)公共 服務(wù)設(shè)施可以這樣做,所有已經(jīng)建立并且已有組織在其中運(yùn)營(yíng)的公共設(shè)施都可以這樣做,即通 過(guò)與管理中心簽約的方式,引入人才,引入資金,引入項(xiàng)目,提高設(shè)施利用率和社區(qū)公共服務(wù)供 給總量和水平。 31 羅山會(huì)館的財(cái)務(wù)核算體制 在羅山會(huì)館項(xiàng)目中,社會(huì)發(fā)展局、 羅山街道是產(chǎn)權(quán)方和投資方,另一個(gè)強(qiáng)大的投資主體是 民間組織 浦東社會(huì)發(fā)展基金會(huì)。它捐助給羅山會(huì)館的主要設(shè)備折合現(xiàn)金12314萬(wàn)元,占 羅山會(huì)館總投資的14141 %

14、。 青年會(huì)投入了啟動(dòng)資金,而且自1998年墊支羅山敬老院50萬(wàn) 元開(kāi)支至今。社會(huì)發(fā)展局除連年全額支付 “999” 市民求助中心所需資金外,并沒(méi)有給予日常營(yíng) 運(yùn)補(bǔ)貼。街道也未給補(bǔ)貼。會(huì)館財(cái)政支出的擔(dān)子整個(gè)壓在了青年會(huì)身上。1996年,青年會(huì)投 入啟動(dòng)資金40萬(wàn)元,1997年投入18萬(wàn)元,1998年投入10萬(wàn)元。1999年,在財(cái)政收支基本持平 的基礎(chǔ)上,青年會(huì)又拿出10萬(wàn)元發(fā)展新項(xiàng)目。從以上的數(shù)字可以看出,一個(gè)社區(qū)公共設(shè)施只 是生產(chǎn)社區(qū)公共服務(wù)的一份資產(chǎn),要產(chǎn)出公共服務(wù),只有資產(chǎn)不行,而運(yùn)用資產(chǎn)、 獲得服務(wù)過(guò)程 中,無(wú)論服務(wù)效果如何都需要花費(fèi)。關(guān)鍵是這個(gè)花費(fèi)是否值得,產(chǎn)出的社會(huì)效益和效率如何? 目

15、前,羅山會(huì)館模式推廣的主要障礙已經(jīng)不在于觀念和體制方面,而是委托方如何衡量受 托方的公共服務(wù)產(chǎn)出效果,如何制訂合理的公共福利服務(wù)的津貼標(biāo)準(zhǔn),給予受托方必要的成本 補(bǔ)償。這就將社區(qū)公共服務(wù)供給問(wèn)題引向深入。 41 受托方的成本核算與效益度量 目前,全國(guó)絕大多數(shù)社區(qū)服務(wù)中心都存在著不管產(chǎn)出只顧投入的傾向。中心大樓越蓋越 豪華,但是,設(shè)施利用率低,公共服務(wù)項(xiàng)目少,中心的大部分場(chǎng)地被用來(lái)引進(jìn)營(yíng)利項(xiàng)目或者直接 出租。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施成了半公半私甚至多私少公的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。這種傾向已經(jīng)嚴(yán)重傷害了 97 各單位對(duì)羅山市民會(huì)館的投入總額為85612萬(wàn)元人民幣(只計(jì)現(xiàn)金、 房產(chǎn),不含土地價(jià)格 ) , 其中浦東社會(huì)發(fā)

16、展局現(xiàn) 金21816萬(wàn)元,房屋200萬(wàn)元(估價(jià) ) ; 浦東城工委現(xiàn)金137萬(wàn)元;浦東社會(huì)事業(yè)發(fā)展基金會(huì)現(xiàn)金12314萬(wàn)元;金楊新 村街道房屋130萬(wàn)元(估價(jià) ) ; 上?；浇糖嗄陼?huì)現(xiàn)金4712萬(wàn)元。 社區(qū)居民的公共利益,甚至為社區(qū)內(nèi)的腐敗大開(kāi)方便之門。固然,社區(qū)服務(wù)未納入財(cái)政預(yù)算內(nèi) 渠道,致使街道辦事處只能從街道經(jīng)濟(jì)中擠出一部分資金補(bǔ)貼日常營(yíng)運(yùn),是造成這種現(xiàn)象的經(jīng) 濟(jì)原因,不過(guò),社區(qū)服務(wù)的主管機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)于服務(wù)產(chǎn)出的衡量機(jī)制和服務(wù)組織的管理和激勵(lì)機(jī) 制,可能是更重要的原因?，F(xiàn)在一談到社區(qū)服務(wù),呼聲最高的就是要求政府出資。但是,以什 么機(jī)制來(lái)保障政府的資金的確能夠獲得較高的社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)出的回

17、報(bào)呢?福利性的社會(huì)公 共服務(wù)設(shè)施在運(yùn)營(yíng)中的成本結(jié)構(gòu)到底怎樣?維持成本與發(fā)展成本應(yīng)該如何核算?哪些項(xiàng)目有 可能收費(fèi),哪些不能?能收費(fèi)與不能收費(fèi)的服務(wù)可能通過(guò)怎樣的項(xiàng)目組合使其成本結(jié)構(gòu)合理 化?在以上這些問(wèn)題都缺乏基本的調(diào)查和研究的情況下,政府即便以財(cái)政手段支持社區(qū)服務(wù) 中心的運(yùn)營(yíng),預(yù)計(jì)也不會(huì)比街道用預(yù)算外資金支持的效果更好。所以,掌握社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施 運(yùn)營(yíng)中大體的成本結(jié)構(gòu),包括服務(wù)項(xiàng)目供給所必須耗費(fèi)的成本和可能達(dá)到的收費(fèi)收入等基本 數(shù)據(jù),就成為政府考慮制訂合理的社區(qū)公共福利服務(wù)補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。 為解決這個(gè)問(wèn)題,探索公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)的度量方式是一個(gè)重要 方向。在中國(guó)社

18、會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心評(píng)估小組的幫助下,青年會(huì)將已經(jīng)經(jīng)營(yíng)過(guò)的公共 服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分類,逐一認(rèn)定其公共性和經(jīng)濟(jì)性,制訂出社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目成本類型與盈虧測(cè) 算一覽表。根據(jù)這張表,既可以總結(jié)以往的項(xiàng)目選擇和組合配置的經(jīng)驗(yàn),又可以測(cè)算新的社區(qū) 服務(wù)中心的項(xiàng)目組合成本,從而為在不同的項(xiàng)目組合下,受托方可能擔(dān)負(fù)的成本份額提供了數(shù) 量依據(jù)。這就為托管模式中如何劃定委托方與受托方之間的經(jīng)濟(jì)成本分交比例找到了可操作 的具體路徑。詳見(jiàn)表1。 表1社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)供給一覽表 序 號(hào) 功能 分類 服務(wù) 對(duì)象 服務(wù) 項(xiàng)目 成本 類型 收費(fèi) 基準(zhǔn) 合理 規(guī)模 盈虧 測(cè)算 備 注 1老人 照顧 半自理、 非自理 的老人 1

19、11半自理、 非自理 老人居家護(hù)理 112自理老人社區(qū)托 老 113自理老人入住院 舍 2 2 4 6元 小時(shí) 150元 月 按目前規(guī)定 650元 15人以上 50人以上 補(bǔ)助015元 小時(shí) 每人 每 月 補(bǔ) 助30元 + 2000元 月 按市場(chǎng)價(jià)格測(cè)定 18人持平 一級(jí)敬老院 2成人 照顧 成年 居民 211家政服務(wù)3 6元 小時(shí)2戶以上+ 112元 小時(shí) 212托兒服務(wù)4 2元 小時(shí)150小時(shí) 月0 工 資200元 月 水電費(fèi)100元 月 213鐘點(diǎn)工4 5元 小時(shí)+ 015元 小時(shí) 3求助 服務(wù) 全體 居民 311查詢1 312餐飲4毛利30 %155元 天 4健康 服務(wù) 全體 居民 4

20、11上門出診3 5元 次 412醫(yī)療站3 413小賣部4 20 %毛利 5修配 服務(wù) 居民 家庭 511家電修理4按規(guī)定300次+ 300元 月 512管道裝配4同上300次+ 300元 月 513鑰匙開(kāi)鎖4同上300次+ 300元 月 08 續(xù)表1 序 號(hào) 功能 分類 服務(wù) 對(duì)象 服務(wù) 項(xiàng)目 成本 類型 收費(fèi) 基準(zhǔn) 合理 規(guī)模 盈虧 測(cè)算 備 注 6教育 服務(wù) 全體 居民 611鋼琴4 360元 期+ 8 % 612藝術(shù)4 100元 期12人0每增 一 人 盈 利 80元 613文化4 100元 期12人0每增 一 個(gè) 盈 利 80元 7社區(qū) 培訓(xùn) 下崗、 待 業(yè)人員 711社區(qū)護(hù)理培訓(xùn) (

21、普及) (新項(xiàng)目) 2 200元 月30人0每招收1名特困 人員需補(bǔ)貼200元 712電腦培訓(xùn)(普及)4 180元 月4次10人0 每超過(guò)1人盈利 180元 月 713社工培訓(xùn)(普及)3 5元 課時(shí)20人 714職業(yè)培訓(xùn)4 3元 課時(shí)20人+ 10元 課時(shí) 7141家電 7142烹飪 7143家政 8咨詢 全體 居民 811法律咨詢1 1次 周- 100元 月志愿者的交通費(fèi) 812健康咨詢1同上同上同上 813社保咨詢1同上同上同上 814生育咨詢4 815心理咨詢1同上同上同上 9體育 全體 居民 911健身房4 60元 月20人0 912戶外健身1 913體育比賽 10娛樂(lè) 全體 居民 1

22、011棋牌1 1012影視4 1013評(píng)彈(戲曲)3 115元 次35人0 11圖書 閱覽 全體 居民 1111書報(bào)刊1- 20000元 年 1112圖書租借3 1113有聲讀物3 12文化 廣場(chǎng) 全體 居民 1211舞會(huì)4 50元 月6人0每超一人盈利40元 1212歌詠會(huì)1- 300元 月志愿者的交通費(fèi) 1213拳操1- 300元 月 1214生活用品調(diào)劑2- 100元 月現(xiàn)場(chǎng)布置費(fèi)用 1215晚會(huì)1- 500元 月 說(shuō)明:成本類型1為全額補(bǔ)貼; 2為部分補(bǔ)貼; 3為持平; 4為微利。 與此同時(shí),評(píng)估小組還與羅山會(huì)館共同制訂了一個(gè)衡量會(huì)館設(shè)施空間使用率的指標(biāo)系統(tǒng)。 首先根據(jù)設(shè)施日常開(kāi)放時(shí)間

23、計(jì)算出最大可能的使用時(shí)間即設(shè)定標(biāo)準(zhǔn),然后運(yùn)用保留的設(shè)施使 用紀(jì)錄,計(jì)算一段時(shí)間內(nèi)實(shí)際使用的時(shí)間即實(shí)際度量,再用實(shí)際度量的數(shù)據(jù)與設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)相 比,得到實(shí)際的設(shè)施利用率。見(jiàn)表2。 18 表2羅山會(huì)館設(shè)施利用率(2000112) 設(shè) 施面積 (m 2) 利用時(shí)間利用率備 注 鋼琴房2030h 周按12h 天36 %練琴 市民教室50600h 年按8h 天21 %寒暑假及日常開(kāi)班用 假日托兒所12020h 周按8h 天36 %雙休日及節(jié)假日 茶室6065h 周按12h 天77 %老人棋牌、 飲茶、 聽(tīng)書 圖書館8091h 周按13h 天100 %圖書閱覽、 自修 小影廳80290h 年按8h 天10

24、%觀看錄像等 咨詢室258h 周按8h 天14 %法律、 醫(yī)務(wù)咨詢 文化廣場(chǎng)50060h 周按12h 天71 %晨操、 舞會(huì)、 籃球 健身房18028h 周按12h 天33 %康體健身 乒乓室10031h 周按10h 天44 %乒乓 活動(dòng)長(zhǎng)廊12045h 月按8h 天19 %氣功、 家電維修等 餐廳5018h 周按8h 天32 %會(huì)館職員及老人用餐 “999” 救助中心70168h 周按24h 天100 %求助指南、 志愿者服務(wù) 老年康復(fù)室5025h 周按8h 天45 %康體活動(dòng)、 觀看電視 活動(dòng)室5010h 周按8h 天18 %樂(lè)隊(duì)排練、 舞美隊(duì)排練 會(huì)議室608h 周按8h 天14 %會(huì)議

25、 羅山會(huì)館設(shè)施利用率的計(jì)算方式為受托方自我激勵(lì)、 檢查和評(píng)定設(shè)施管理效率找到了一 把尺子,也為委托方衡量和監(jiān)督受托方的設(shè)施管理水平提供了依據(jù)。而且,社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目 的選擇、 項(xiàng)目的籌款以及項(xiàng)目的評(píng)估都可從中得到一個(gè)量化了的參考數(shù)據(jù)。這就為最難定量 的社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)效益衡量提供了可操作的方法。 51 羅山會(huì)館的志愿服務(wù) 志愿服務(wù)既是一種公共服務(wù)的重要資源,又是培育社區(qū)志愿文化、 形成社區(qū)信念共同體的 社區(qū)文明的基石。青年會(huì)是一個(gè)具有百年歷史的志愿團(tuán)體,其理念就是服務(wù)社會(huì),造福人群。 羅山會(huì)館自建立4年來(lái)之所以取得成功,一個(gè)重要的原因來(lái)自青年會(huì)的志愿服務(wù)理念和由此 產(chǎn)生的服務(wù)追求,來(lái)自理

26、念指引下精心設(shè)計(jì)的項(xiàng)目和充滿活力的活動(dòng)。由此常年吸引了大量 的志愿服務(wù)者。根據(jù)會(huì)館不完全統(tǒng)計(jì),從1998年1月- 2000年10月,來(lái)會(huì)館提供志愿服務(wù)的 總數(shù)是19500人次,33400小時(shí);按照36個(gè)月,每月30天折算,平均每天為會(huì)館提供志愿服務(wù) 19人次,30小時(shí);如果以1個(gè)全職人員每天工作8小時(shí),月工作22天,1年12個(gè)月折合,等于 15個(gè)全職人員1年的工作時(shí)間。志愿者從事的服務(wù)有英語(yǔ)口語(yǔ)教學(xué)、 表演、 游戲、 清潔、 圖書 館管理、 談心活動(dòng)、 醫(yī)療服務(wù)、 體育健身等。參加志愿服務(wù)的有大中學(xué)學(xué)生、 敬老院老人,也有 當(dāng)?shù)鼐用瘛?職工以及來(lái)自香港和駐滬的外籍人員。 羅山經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明,機(jī)構(gòu)必須

27、有生氣,項(xiàng)目必須辦得好才能長(zhǎng)期吸納志愿資源,也才會(huì)長(zhǎng)期需 要志愿資源,所以,從這個(gè)角度看,是否能有效吸納志愿資源,是衡量一個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu),特別 是非政府的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能否得到公眾擁護(hù)的尺度。 從公共管理的角度評(píng)價(jià)社區(qū)公共福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本準(zhǔn)則有兩個(gè):一是機(jī)構(gòu)的社會(huì)福利 服務(wù)效益與效率最大化;二是機(jī)構(gòu)的公眾參與與公眾意識(shí)。羅山會(huì)館的實(shí)踐在這兩個(gè)方面都 為社區(qū)公共設(shè)施的公共管理提供了重要的參考依據(jù)。 28 二、 羅山會(huì)館所創(chuàng)造的新模式的意義 11 提供了培育新的非營(yíng)利志愿組織管理社區(qū)公共設(shè)施的范例 羅山會(huì)館是上海浦東新區(qū)政府與青年會(huì)共同協(xié)作孕育出的一個(gè)新型的非政府、 非營(yíng)利機(jī) 構(gòu)。它的出現(xiàn)和成功證

28、明了在中國(guó)現(xiàn)有的條件下,完全可能通過(guò)模擬市場(chǎng)機(jī)制造就獨(dú)立于市 場(chǎng)、 也獨(dú)立于政府之外的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)。 迄今為止,中國(guó)社區(qū)服務(wù)中心一類社區(qū)的公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與管理,幾乎都是由街道選派人 員或者由街道民政科負(fù)責(zé)的。盡管也聘用幾個(gè)人,形成一個(gè)操作班子和一定的規(guī)章制度,應(yīng)該 說(shuō)這也算是一種依托設(shè)施的實(shí)體組織,卻由于缺乏有效的組織化管理思路、 規(guī)劃和方法,以及 一個(gè)組織所必需的決策權(quán)和管理權(quán),所以頂多只能算隸屬于街道辦事處的一個(gè)行政事業(yè)小組。 雖然他們也可能注冊(cè)成為事業(yè)法人,但卻一無(wú)法人的權(quán)利,二無(wú)法人的能力,其地位甚至不如 舊體制下的事業(yè)單位。新建的社區(qū)服務(wù)中心之所以 “穿新鞋走老路”,沒(méi)能建立新的體制

29、,照舊 沿用了舊的行政體制,這與政府的指導(dǎo)思想有關(guān)。 政府要為人民辦好事,但是辦好事的方式卻是以行政化的組織代行市民的愿望,這與市民 出于發(fā)自內(nèi)心的志愿精神而自行組織起來(lái)非營(yíng)利組織(在國(guó)際上的另一種稱呼為志愿組織)完 全是兩種方式、 兩種結(jié)果。行政組織的基本特性是下級(jí)服從上級(jí),而志愿組織要求組織成員平 等參與、 自覺(jué)自愿地承擔(dān)現(xiàn)代社會(huì)的公民責(zé)任。志愿組織的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不能依賴于行政命令,只 能基于成員之間相互信任、 相互激勵(lì)所產(chǎn)生的一種凝聚力或組織力。 羅山會(huì)館是政府給非營(yíng)利組織提供的一個(gè)自組織社區(qū)的大舞臺(tái),NPO在中國(guó)還沒(méi)有哪一 個(gè)組織能夠像青年會(huì)那樣,可以完全按自己的意愿和理解在社區(qū)內(nèi)做管理和

30、組織實(shí)驗(yàn)。由此, 產(chǎn)生了一種在較為寬松的環(huán)境內(nèi)的社會(huì)組織間自發(fā)的互動(dòng),主要依賴于社會(huì)機(jī)制而不是政府 的行政機(jī)制,取得了羅山會(huì)館運(yùn)營(yíng)的成功。 羅山會(huì)館的例子說(shuō)明,政府如若換一種方式,不搞行政干預(yù)、 不搞行政指令、 不要用行政的 方式建立非營(yíng)利組織,而是采用與優(yōu)秀的非營(yíng)利組織平等合作的方法,放手讓他們承擔(dān)社區(qū)的 工作,給他們以發(fā)展的空間,那么,這類機(jī)構(gòu)出于志愿理念就有可能在服務(wù)社區(qū)的工作中帶出 一批真正的非政府、 非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。 21 可從物質(zhì)與精神兩方面推進(jìn)社區(qū)建設(shè) 羅山會(huì)館的例子證明,以規(guī)范的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)管理社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施,有利于優(yōu)化社區(qū)資源 配置,拓展公共空間,在取得社會(huì)效益的同時(shí)也提高了管理

31、效率。而且,由于機(jī)構(gòu)的志愿文化 注入了社區(qū),還能提高設(shè)施的文化品位,培育社區(qū)群眾的參與意識(shí)和公民意識(shí),將設(shè)施建成為 新的社區(qū)文化的載體。這就從服務(wù)供給的物質(zhì)增長(zhǎng)與文化傳輸?shù)木裆A兩個(gè)方面實(shí)質(zhì)性地 推進(jìn)了社區(qū)建設(shè)。 31 可發(fā)育一種準(zhǔn)市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制 羅山模式證明,在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施管理方面,合約形式本身具有一種激勵(lì)機(jī)制。委托方 與受托方的權(quán)利義務(wù)通過(guò)契約明確了之后,公共設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了相對(duì)分離。當(dāng) 經(jīng)營(yíng)權(quán)被授予受托方后,受托方就可以在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)不受干預(yù)地規(guī)劃和經(jīng)管受托的工作。由 于受托方經(jīng)營(yíng)的是公益物品和公共服務(wù),所以不能像市場(chǎng)中的企業(yè)那樣以贏利為目的,不能選 擇與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的營(yíng)利

32、項(xiàng)目或只滿足一小部分人而且是一小部分有高額支付能力的人的需 38 求的服務(wù)。當(dāng)然,公共服務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)要特別注重收費(fèi)定價(jià)的政策性,政府的考核監(jiān)督和評(píng)估 是維持這種激勵(lì)機(jī)制的必要條件。 41 有助于社區(qū)公共服務(wù)政策的研究 羅山會(huì)館的建設(shè)本質(zhì)上是一種社區(qū)公共服務(wù)政策的研究和實(shí)驗(yàn)過(guò)程。參照社會(huì)政策的通 行定義(哈佛大學(xué)行政管理學(xué)院教程,1998 :167) ,社區(qū)公共服務(wù)政策可定義為:以解決社區(qū)公 共服務(wù)問(wèn)題,增加社區(qū)公共服務(wù)供給,改善社區(qū)環(huán)境,促進(jìn)社區(qū)發(fā)展,增進(jìn)社區(qū)福利為目的,經(jīng) 由立法與行政手段,促進(jìn)社區(qū)各階層均衡發(fā)展的一條途徑。 社區(qū)公共服務(wù)是由社區(qū)組織提供和支持的社會(huì)公共服務(wù),是以服務(wù)形式體現(xiàn)

33、的社區(qū)居民 的需要的公益物品,既可由社區(qū)組織生產(chǎn),又可由社會(huì)組織進(jìn)行生產(chǎn)。我們將它從社會(huì)公共服 務(wù)中特別提出來(lái),是為了適應(yīng)我國(guó)社區(qū)建設(shè)中培育公共意識(shí)、 拓展公共空間的需要。在經(jīng)濟(jì)學(xué) 概念中,公益物品是共同消費(fèi),難以排他的物品(文森特 奧斯特羅姆、 埃莉諾 奧斯特羅姆, 2000 :99)。對(duì)于社區(qū)的公共服務(wù)這種公益物品 ,從社會(huì)政策角度的研究主要有兩個(gè)方面:一是 為達(dá)到增進(jìn)社區(qū)福利的目的需要運(yùn)用哪些社會(huì)經(jīng)濟(jì)范疇,哪些功能,其重點(diǎn)是采取什么樣的經(jīng) 濟(jì)方式和手段與其他手段相配合;二是如何測(cè)量被提供的社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。 由于公益物品和公共服務(wù)供給的低效率問(wèn)題是世界性的難題,近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家

34、在政府和 市場(chǎng)之外嘗試第三種解決辦法,即分別不同性質(zhì)的公益物品和公共服務(wù),采用社會(huì)機(jī)制或不同 方式的混合機(jī)制進(jìn)行生產(chǎn)。由此,在政府與市場(chǎng)之外,同時(shí)發(fā)育了一個(gè)社會(huì)供給市場(chǎng)。其間最 為活躍的是社會(huì)非營(yíng)利組織,他們與政府組織和市場(chǎng)組織合作,造就地方社區(qū)的公共服務(wù)供 給,從而走出了一條可供選擇的新的道路。近年來(lái),不僅在社區(qū),整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)供給擺 脫完全由政府控制的傳統(tǒng),走向準(zhǔn)市場(chǎng)或半市場(chǎng)的方式,已經(jīng)成為世界性潮流。政府的作用更 多地體現(xiàn)在以特定的公共定價(jià)政策及有關(guān)安排來(lái) “管制在特定公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮作用的公 共機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”(文森特 奧斯特羅姆、 埃莉諾 奧斯特羅姆,2000 :150)。 羅山會(huì)

35、館即是社會(huì)非營(yíng)利組織與政府合作,生產(chǎn)社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品的一種準(zhǔn)市場(chǎng)的模式。 它在采用經(jīng)濟(jì)方式和經(jīng)濟(jì)手段,并與其他手段相配合以達(dá)到增進(jìn)社區(qū)公共福利的目的方面,在 測(cè)量社區(qū)公共福利服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率方面,都提供了可以深入探索的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),體現(xiàn)了中 國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中非營(yíng)利組織參與社會(huì)管理這一新的值得關(guān)注的社會(huì)政策趨向。 三、 從羅山會(huì)館經(jīng)驗(yàn)看社區(qū)公共服務(wù)供給中的幾個(gè)難題 11 社區(qū)服務(wù)中心能夠自負(fù)盈虧嗎 是搞商業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)還是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè) 近年來(lái),為推進(jìn)社區(qū)服務(wù),有關(guān)方面提出了 “社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化” 的口號(hào),引起相當(dāng)一些社區(qū) 服務(wù)中心對(duì)外承包、 出租房屋,搞起了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。社區(qū)服務(wù)中心能不能和應(yīng)不應(yīng)該搞創(chuàng)收

36、,是 不是可以建成為自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)實(shí)體,已經(jīng)成了困擾社區(qū)服務(wù)和社區(qū)服務(wù)中心這類社區(qū)公共 服務(wù)設(shè)施發(fā)展的重要問(wèn)題。 社區(qū)服務(wù)中心一類社區(qū)的功能性設(shè)施究竟能不能自負(fù)盈虧,取決于對(duì)這類設(shè)施的功能定 位。迄今為止,中國(guó)絕大多數(shù)社區(qū)服務(wù)中心主要承擔(dān)便民利民的小商品服務(wù)、 居民求助性服 務(wù)、 社區(qū)活動(dòng)組織等功能,還有一部分綜合性的中心開(kāi)設(shè)各種咨詢、 教育培訓(xùn),也有少量中心添 置設(shè)施開(kāi)展文化娛樂(lè)和體育健身活動(dòng)。中心到底是干什么的?如果定位在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè),羅 山會(huì)館的例子可以證明自負(fù)盈虧是極其艱難甚至是不可能的。如讓中心自養(yǎng),等于逼著中心 48 經(jīng)營(yíng)商業(yè)。目前許多中心之所以多年仍舊經(jīng)營(yíng)老一套的便民利民服務(wù),甚

37、至于將部分房屋出 租,都是為了賺取費(fèi)用自養(yǎng),導(dǎo)致中心喪失了建設(shè)時(shí)期為居民大眾服務(wù)的初衷?？傊?以商業(yè) 養(yǎng)中心,或者讓中心兼營(yíng)商業(yè),絕不是社區(qū)建設(shè)良性發(fā)展的出路。 根據(jù)羅山會(huì)館近4年所開(kāi)設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目的類型分析,在各類項(xiàng)目當(dāng)中,屬于純粹的公共 福利服務(wù)項(xiàng)目、 需要全額補(bǔ)貼項(xiàng)目成本的有13個(gè),占項(xiàng)目總數(shù)的32178 %;略有收費(fèi)但不足以 支付成本,必須補(bǔ)貼的項(xiàng)目有4個(gè),占項(xiàng)目總數(shù)的10 %;通過(guò)努力可能收回成本的項(xiàng)目為6個(gè), 占項(xiàng)目總數(shù)的13155 %;有微利的項(xiàng)目18個(gè),占項(xiàng)目總數(shù)的44 %。 由此可見(jiàn),要將中心辦成為全體居民服務(wù)的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè),對(duì)于中心營(yíng)運(yùn)的各類項(xiàng)目必須 分門別類,講求經(jīng)濟(jì)核算

38、。至于這種核算的基礎(chǔ)即公共服務(wù)的項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),一般不能根據(jù)市 場(chǎng)的平均價(jià)格而定,而要從當(dāng)?shù)鼐用竦目沙惺苣芰Τ霭l(fā)。還有,只要是公共服務(wù),總有一些項(xiàng) 目不適于收費(fèi)甚至于不可能收費(fèi),所以需要政府部門給予一定的補(bǔ)貼亦可稱提供資金、 購(gòu)買服 務(wù)。只是這種補(bǔ)貼到底需要多少?是補(bǔ)給工作人員工資還是補(bǔ)給項(xiàng)目?是補(bǔ)給正在營(yíng)運(yùn)的項(xiàng) 目還是補(bǔ)給開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目?補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)怎樣?依據(jù)如何?這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步探討。 21 如何區(qū)分不同性質(zhì)的社區(qū)服務(wù) 我們需要將社區(qū)服務(wù)分解為公共性的福利服務(wù)與私人性的商業(yè)服務(wù)。公共性的福利服務(wù) 對(duì)象是社區(qū)公眾,服務(wù)的內(nèi)容是非排他性的 你享受了這份服務(wù),并不排斥別人也能同樣享 受這份服務(wù)。這與

39、私人性的商業(yè)服務(wù)不同。社區(qū)里的公共場(chǎng)所,如圖書館、 活動(dòng)場(chǎng)地、 服務(wù)中 心、 醫(yī)療站等等,大家都可以自由進(jìn)出。通過(guò)在這些公共設(shè)施內(nèi)的活動(dòng),社區(qū)公眾享受到了公 共福利服務(wù)。由于羅山會(huì)館所提供的各類項(xiàng)目大都是為全體居民服務(wù)的公共項(xiàng)目,從而得到 了居民的積極參與,聚集了一批常年無(wú)償奉獻(xiàn)時(shí)間和精力的志愿者群體?？梢?jiàn),凡與社區(qū)的公 共生活相關(guān),凡涉及到社區(qū)內(nèi)更多的人的活動(dòng),其社區(qū)服務(wù)的公共性就越顯著。社區(qū)服務(wù)的公 共性越顯著,其公眾性就越強(qiáng),就越能得到群眾的真心擁護(hù)。 也有的服務(wù)如社區(qū)老人院,盡管屬于為老人群體提供的服務(wù),由于在消費(fèi)過(guò)程中可以劃分 到個(gè)人,故有一定的排他性。只是社區(qū)老人院不屬于高檔老人院,它具有為本區(qū)老人提供福利 服務(wù)的性質(zhì),所以也可納入公共服務(wù)。有人將其稱為介于公共服務(wù)與私人服務(wù)兩者之間的準(zhǔn) 公共服務(wù)。 總之,無(wú)論公共服務(wù)還是準(zhǔn)公共服務(wù),與私人服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別是無(wú)法依賴市場(chǎng)信息和市場(chǎng) 交易完成產(chǎn)品交換過(guò)程,而是將非市場(chǎng)的社會(huì)公共力量引入