1、關于農(nóng)業(yè)稅制改革方向的思考“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”是黨中央、國務院為改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局、實現(xiàn)全面小康而提出的重大戰(zhàn)略構想。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略構想，黨的十六屆三中全會明確提出了“創(chuàng)造條件，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制” 的新思路， 決定取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率。一、實現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的戰(zhàn)略構想，必須徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一第一，單獨設置的農(nóng)業(yè)稅，本質上是一種地租，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟格格不入。市場經(jīng)濟條件下的稅收，或者是對商品流轉額征收，或者是對生產(chǎn)經(jīng)營凈所得征收，或者是對企業(yè)和居民擁有的財產(chǎn)征收。我國的農(nóng)業(yè)稅既不是商品稅（流轉稅），也不是所得稅或財產(chǎn)稅。它針對的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，以常

2、年計稅產(chǎn)量為依據(jù)，不論農(nóng)產(chǎn)品商品率如何，不論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益如何，只要用地，都必須繳“稅” 。農(nóng)業(yè)稅計稅過程中，不扣除生產(chǎn)成本和農(nóng)民自食口糧，連農(nóng)業(yè)簡單再生產(chǎn)都得不到充分的補償。這種農(nóng)業(yè)稅制雖然在建國以后與工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差一起，曾為積累原始資本、建立新中國工業(yè)體系發(fā)揮了積極作用，但是，當國民經(jīng)濟進入客觀上要求工1 / 11農(nóng)業(yè)平行發(fā)展、逐漸以工補農(nóng)的階段時，繼續(xù)維持這種城鄉(xiāng)二元化的稅制格局，不僅直接妨礙了農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，而且不利于整個國民經(jīng)濟的持續(xù)、協(xié)調發(fā)展。第二，農(nóng)民作為生產(chǎn)者，其稅收負擔大大高于城鎮(zhèn)工商業(yè)者，也大大超出其負擔能力，嚴重違背公平原則。從間接稅角度看，農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)農(nóng)業(yè)稅及

3、其附加統(tǒng)一規(guī)定最高為 8.4%，如果換算為進入市場而成為商品的農(nóng)產(chǎn)品的增值稅率，那么它比一般工業(yè)商品的增值稅率最多高出 8.56 個百分點。另外，在城鎮(zhèn)，增值稅納稅人達不到起征點（銷售額 2000 5000 元/月）的，不用繳納增值稅，以此標準來衡量，一般家庭聯(lián)產(chǎn)承包戶根本達不到增值稅起征點。從直接稅角度看，如果對農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的收入扣除其生產(chǎn)成本，絕大多數(shù)農(nóng)民根本沒有應稅所得；如果從個人所得稅角度看，絕大多數(shù)農(nóng)民根本達不到800 元 /月的免征額， 不應該繳納所得稅。第三，征收農(nóng)業(yè)稅降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，制約了農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的發(fā)揮。由于我國農(nóng)業(yè)稅不屬于規(guī)范的商品勞務稅，對進口的國外農(nóng)產(chǎn)

4、品，國家除征收農(nóng)產(chǎn)品增值稅（稅率為 l3% ）以外，無法再征收相當于國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品承受的農(nóng)業(yè)稅稅負的某種形式的進口環(huán)節(jié)稅收；對于我國出口的農(nóng)2 / 11產(chǎn)品，國家除給予農(nóng)產(chǎn)品增值稅退稅（最高可退 13%，實際上尚未退足）外，無法將國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品承受的農(nóng)業(yè)稅稅款退還給農(nóng)民。這樣，在農(nóng)產(chǎn)品進出口稅收制度上，打擊了本已脆弱的我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。在農(nóng)業(yè)發(fā)達國家紛紛給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高額補貼，而我國目前對農(nóng)業(yè)的支持總量水平很低的背景下，農(nóng)業(yè)稅這種“不補反取”的性質嚴重影響了我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。第四，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品增值稅制度不利于農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。現(xiàn)行增值稅制規(guī)定，一般貨物增值稅稅率為 I7%

5、，農(nóng)產(chǎn)品的增值稅稅率為 13%，如果農(nóng)產(chǎn)品加工后按工業(yè)品出售，即使在本環(huán)節(jié)沒有實現(xiàn)增值，即原價進原價出，也會額外繳納 4 個百分點的增值稅。再加上有的企業(yè)向農(nóng)民收購農(nóng)產(chǎn)品原料時，根本就沒有發(fā)票作為進項抵扣，因而連 13%的進項抵扣也不能實現(xiàn)。這就造成農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的稅負高于一般工業(yè)品加工業(yè)，從而制約了“訂單農(nóng)業(yè)”的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商品化、規(guī)模化、專業(yè)化、高附加值化經(jīng)營，不利于推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，最終損害的是農(nóng)民的利益。第五，農(nóng)業(yè)稅征收成本過高，單獨開征農(nóng)業(yè)稅經(jīng)濟效率低下。從全國來看， 2002 年農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牧業(yè)稅正稅合計 420 億元，加上附加總計為 494 億元。全國負責農(nóng)業(yè)3 /

6、11稅收征收的人員總計29.2 萬人，人均征收農(nóng)業(yè)稅及附加16.9萬元。 2002 年全國農(nóng)業(yè)稅災歉減免與社會減免共計52.98 億元。農(nóng)業(yè)稅收征收的全部成本， 假定按每年人均2 萬元計算，全國合計為 58.4 億元，農(nóng)業(yè)稅收征收成本比率高達13.24%.第六，農(nóng)業(yè)稅征收事實上成為基層政權機構向農(nóng)民收錢的“載體”。一些基層政權機構借合法收稅之名行非法收費之實，引發(fā)了眾多涉農(nóng)惡性案件，損害了干群關系，損害了黨和政府的形象。當前農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)之所以存在所謂“黃宗羲定律”隱憂，就是因為現(xiàn)行農(nóng)村稅費改革方案是“只減負擔未轉機制”。機制轉變固然反映在若干方面，而在稅制上， 沒有廢除農(nóng)業(yè)稅這個載體顯

7、得尤為突出。 雖然說，調整機構職能， 精簡機構冗員， 改革管理體制， 是治本之策，但是，革除這一“載體”，從制度上杜絕非法借用稅收的名義，亦是必不可少的措施。二、保留或變相保留農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的目標就無法真正實現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅稅率降低到一定水平之后（比如 2%左右），農(nóng)業(yè)稅就應該徹底廢除。 但有一種觀點認為， 取消農(nóng)業(yè)稅后，還應另外開征某種形式的專門針對農(nóng)民的稅種，如農(nóng)用土地資源使用稅，以替代農(nóng)業(yè)稅。4 / 11所謂農(nóng)用土地資源使用稅，就是對使用土地資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的單位和個人，按照農(nóng)用土地面積、分別土地等級、規(guī)定不同的稅額而征收的稅種。其納稅人為使用土地資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的單位和個人，其

8、征收對象就是農(nóng)用土地，其稅率采取級差定額分檔稅率，平均稅負為農(nóng)用地年均生產(chǎn)收入的 2%，按年實行從量貨幣征收，繼續(xù)實行災歉減免和社會減免的做法。與現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制基本要素進行比較就可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)用土地資源使用稅在實質上與農(nóng)業(yè)稅在制度設計上沒有大的差別，實際上仍然是農(nóng)業(yè)稅，本質還是一種地租。按照這一思路進行農(nóng)業(yè)稅制改革，并不能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的目標。第一，開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有跳出城鄉(xiāng)二元稅制格局的窠臼。農(nóng)用土地資源使用稅仍然是一種針對農(nóng)民單獨設置的、 游離于國家整體稅制之外的稅種， 開征這一稅種，仍然秉承對農(nóng)民土地課稅的陳舊理念，沒有貫徹現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展所要求的對商品征稅、對所得及財產(chǎn)征稅

9、的原則。第二，開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有考慮中國農(nóng)村的基本現(xiàn)實。 中國農(nóng)業(yè)人口眾多，2001 年我國農(nóng)民人均經(jīng)營耕地面積只有1.99 畝。這一份土地，對農(nóng)民而言，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且在社會保障體系不能全面覆蓋農(nóng)民的情況5 / 11下，還是維系農(nóng)民生存的最后一道生命保障線。對農(nóng)民課征農(nóng)用土地資源使用稅，就有可能破壞這一生命保障線，從根本上損害農(nóng)村社會穩(wěn)定以至全社會穩(wěn)定的基礎。第三，開征農(nóng)用土地資源使用稅，不符合加入WTO 之后我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求。和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅一樣，農(nóng)用土地資源使用稅不是規(guī)范的商品稅，國家既不能對進口農(nóng)產(chǎn)品征這種稅，也不能對出口農(nóng)產(chǎn)品退這種稅，這將影響我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭

10、力。第四，開征農(nóng)用土地資源使用稅成本過高，農(nóng)民利益得不到保障。農(nóng)用土地資源使用稅的征收管理方式與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收管理方式幾無二致。按照這一思路，現(xiàn)行負責全國農(nóng)業(yè)稅征收的近 30 萬人的隊伍仍需繼續(xù)保留，征收成本仍居高不下；現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅先征收再減免的運行機制仍然不變，農(nóng)業(yè)稅減免款被隨意截留挪用的問題仍然得不到根本解決，廣大農(nóng)民的利益保障機制仍無法建立。第五，開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有鏟除“搭稅收合法便車，向農(nóng)民非法收費”的機制。農(nóng)用土地資源使用稅的征收，無論是計算土地面積、劃分土地等級，還是確定級差稅額，都將強化基層政權機構在征稅事務中的地位，不利于改善干群關系，不利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。6 /

11、11三、徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一，必須澄清幾個認識問題1.關于“皇糧國稅，自古有之”對于“皇糧國稅，自古有之”這句老話，有些同志將其理解成，單獨對農(nóng)民開征的農(nóng)業(yè)稅自古有之；這種“自古有之”的含義不僅是對歷史過程的描述，而且隱指與這種“自古有之”的農(nóng)業(yè)稅以及與之類似的農(nóng)用土地資源使用稅是有歷史和理論依據(jù)的。對此，我們需要從兩個不同層面加以辨析。第一個層面，是就廣義的稅收而言的。在古代社會，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)增加值占國民生產(chǎn)總值的絕大部分。在這種社會經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)稅就是國家稅收的主體，承擔著為政府籌集幾乎全部財政收入的職能。在古代特定的社會經(jīng)濟條件下所言的“皇糧國稅，自古

12、有之”，雖然具體所指的就是農(nóng)業(yè)稅，但是其實際的含義是整體的“稅收”，其闡明的道理是政府的存在、國家機器的運行，不能沒有稅收作為物質基礎。第二個層面，是僅就農(nóng)業(yè)稅而言的。如果說，“皇糧國稅，自古有之”中的“稅”是僅指農(nóng)業(yè)稅，那么這個說法就值得推敲。人類經(jīng)濟活動在不同的歷史階段有其不同的特7 / 11征，稅收亦有其不同的形式。在農(nóng)業(yè)社會，對人頭征稅、對土地征稅自然是稅收的主導形式，但是進入工業(yè)社會之后，對商品征稅、對所得征稅就成為稅收的主導形式。可以預期的是，隨著人類經(jīng)濟活動進一步發(fā)展為以知識經(jīng)濟、服務經(jīng)濟為主體之后，稅收的主導形式還將發(fā)生變化。這也是為什么世界上一些單獨征收農(nóng)業(yè)稅的國家（最近的如

13、阿根廷）相繼取消農(nóng)業(yè)稅的內在原因。2.關于廢除農(nóng)業(yè)稅后“農(nóng)民處于無稅狀態(tài)”不同意徹底廢除農(nóng)業(yè)稅的同志認為，不對農(nóng)民單獨開征農(nóng)業(yè)稅或農(nóng)用土地資源使用稅，農(nóng)民就會“處于一種無稅狀態(tài)”。據(jù)此認為，城鎮(zhèn)居民要給國家納稅，農(nóng)民作為中華人民共和國公民卻不給國家納稅，似乎也不公平。為此，有必要先了解一下當前中國農(nóng)民稅負結構的事實情況。首先就是農(nóng)業(yè)稅（牧業(yè)稅）。在目前農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅及其附加的綜合稅率最高達 8.4%，與歷朝歷代稅負水平相比，也是很高的。其次是各種流轉稅。農(nóng)民在繳納農(nóng)業(yè)稅之外，作為工業(yè)消費品的消費者，一直都是流轉稅的納稅人。通俗地說，農(nóng)民在買臺電視機、買包香煙的時候，就已經(jīng)向國家繳

14、納了增值稅和消費稅。 據(jù)統(tǒng)計， 2002 年我國農(nóng)村居民平均每人生活8 / 11消費現(xiàn)金支出1467.62 元，其中僅“衣著”、“家庭設備”、“交通通訊”和“其他商品”幾項消費現(xiàn)金支出中所含的增值稅和營業(yè)稅， 即為 38.96 元，據(jù)此，全國鄉(xiāng)村總人口78241萬人，即通過生活消費現(xiàn)金支出向國家繳納增值稅和營業(yè)稅304.83 億元。再次是利息個人所得稅。農(nóng)民作為銀行儲戶，也同樣向國家繳納針對儲蓄存款利息征收的個人所得稅，而且按照現(xiàn)行財政體制規(guī)定，這種利息個人所得稅一分錢都沒有用到農(nóng)民頭上， 全部用于城鎮(zhèn)居民的失業(yè)保障。 也就是說，沒有得到國家社會保障的農(nóng)民，在為城鎮(zhèn)居民失業(yè)人員的社會保障作貢獻

15、。最后是隱性稅負。市場經(jīng)濟條件下，由于市場信息不對稱、組織化程度差異等方面的原因， 農(nóng)民在與農(nóng)產(chǎn)品收購商、農(nóng)業(yè)投入品供應商進行價格談判時，往往處于不利的地位，農(nóng)產(chǎn)品出售價格往往較低，農(nóng)業(yè)投入品（如種子、化肥、薄膜、農(nóng)機、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)技術服務等）價格往往又較高，農(nóng)民因此承擔了部分本應由交易對方承擔的稅負。農(nóng)民承擔這種隱性稅負，在某種程度上，也是政府職能在相關領域不到位而產(chǎn)生的。由此可見，即使農(nóng)民不繳農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民實際上仍然是納稅人，向國家繳納了相當?shù)亩愂?，這是由中國現(xiàn)行的稅制結構、財政管理體制以及市場環(huán)境決定的。9 / 113.關于在黨和政府與農(nóng)民之間建立良好關系從財稅方面來說，目前政府與農(nóng)民之間的關系可以簡單地概括為一方面 “取多予少” ，另一方面 “取予不當” ?！叭《嘤枭佟?指的是國家從農(nóng)民身上以各種方式 （稅與費） “取”得太多，大大超出農(nóng)民的承受能力，而理應由國家承擔的保證農(nóng)民享受基本公共服務的支出， 則嚴重不足。 “取予不當”指的是國家以農(nóng)業(yè)稅從農(nóng)民身上課稅存在諸多弊端，其他涉農(nóng)稅制也存在對農(nóng)民不公的因素，而政府現(xiàn)有涉農(nóng)支出，真正能落實到農(nóng)民頭上的微不足道。為解決“取多予少”的問題