財政研究論文-“國家分配論”與構(gòu)建公共財政的基本框架作為我國市場化進程中的關(guān)鍵一環(huán)，深化財政改革，初步構(gòu)建公共財政的基本框架已經(jīng)成為這一屆政府近期內(nèi)所要努力達(dá)成的目標(biāo)。而從財政理論界來看，公共財政也是近幾年來學(xué)術(shù)探討與爭鳴的焦點所在。不過，在如何理解公共財政的含義、特征、內(nèi)容與框架，如何認(rèn)識建立公共財政的意義，以及如何看待公共財政與我國當(dāng)前財政理論“國家分配論”之間的關(guān)系等諸多問題上，還存在著不少疑義和爭論。作為一個“國家分配論”者，我個人對我國政府構(gòu)建公共財政基本框架的設(shè)想持贊同態(tài)度。但對于實現(xiàn)這一設(shè)想過程中所應(yīng)解決的一些認(rèn)識問題，我認(rèn)為有必要發(fā)表自己的觀點，對之進行闡釋和澄清。一、正確理解“國家分配論”與公共財政之間的關(guān)系“國家分配論”認(rèn)為，財政是以國家（或政府）為主體的分配行為。在國家與財政之間，存在著同生死、共存亡的密切聯(lián)系。歷史發(fā)展到今天，沒有任何財政不是以國家為主體的分配活動，也沒有任何以國家為主體的分配活動不是財政。由國家所代表的雙重身份（即政治權(quán)力行使者和國有生產(chǎn)資料所有者）及其雙重職能（即社會管理和經(jīng)濟管理）所決定，國家所進行的財政活動局限于兩大領(lǐng)域之內(nèi)：一是提供國家從事行政事務(wù)所需要的財力，并且提供社會公眾不能有效提供的具有共同消費性質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，兩者實際上共同構(gòu)成了西方財政理論中所指的“公共產(chǎn)品”；二是對國家自身所擁有的經(jīng)營性財產(chǎn)國有資本進行宏觀價值管理并參與收益分配。前者稱為“公共財政”，后者則稱為“國有資本財政”，二者之間在活動目的、運作方式和收支內(nèi)容等方面存在著差異，但由國家這個共同的財政主體所決定，它們有時又融合于一體，表現(xiàn)出既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。事實上，公共財政古已有之，財政的“公共性”是與生俱來的。因為從國家和財政的起源和形成上看，財政一開始就是在經(jīng)濟上占有統(tǒng)治地位的集團的分配活動，并且服務(wù)于該集團的利益，集團的“集體性”或“公共性”首先賦予了財政區(qū)別于財務(wù)的“私人性”。更為根本的還在于，國家在建立政權(quán)以后，出于維護政權(quán)的需要，必然要介入社會經(jīng)濟領(lǐng)域，參與社會經(jīng)濟管理活動，一方面維護社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定，另一方面提供社會公眾所不愿提供、無力提供或不能有效提供的公共產(chǎn)品，而由于這些活動是服務(wù)于社會公眾的公共需要的，因此，服從于這類活動需要的財政行為就天然具有了“公共性”。在任何社會形態(tài)下，國家都擁有一定數(shù)量的資源和財產(chǎn)，即國有資產(chǎn)。作為國有資產(chǎn)的所有者，國家或者直接參與經(jīng)營管理，或者參與間接管理和收益分配活動。不過，國家參與其中一些或全部國有資產(chǎn)的運營，有時并不以盈利為首要目的，而是為了提供私人無法有效提供的產(chǎn)品或服務(wù)，彌補私人經(jīng)濟活動的不足，以滿足社會的公共需要，維護社會經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)。這種財政活動仍屬于“公共財政”的范疇，比如，古今中外由國家或政府組織的大型水利工程建設(shè)就屬于這一類。但在此之外，國家對另外一些國有資產(chǎn)進行直接或間接管理，以及參與其中的收益分配活動，則是以盈利為首要目的的。國家的這種財政活動領(lǐng)域事實上是私人企業(yè)也愿意進入、且能夠有效運作的領(lǐng)域；同時這種財政活動在運作方式和作用機制上與私人財務(wù)活動并沒有實質(zhì)性的差別，我們稱之為“國有資本財政”，以表明其以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值為目的。應(yīng)當(dāng)指出，如果說財政的“公共性”是財政的一般屬性的話，那么財政的“盈利性”則只是財政的特殊屬性。換句話說，在人類歷史的長河中，“公共財政”是國家或政府行為的天然組成部分，“國有資本財政”則并沒有在各種社會形態(tài)下都存在。比如，西方大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的財政模式（或類型）只是單一的“公共財政”，而幾乎不存在“國有資本財政”。此外，“公共財政”與“國有資本財政”作為理論上的劃分，其在社會經(jīng)濟實踐中的界限有時還不是十分明晰，例如在計劃經(jīng)濟時期，國家對國有經(jīng)濟進行著全面的介入和控制，當(dāng)時不僅國家財政與國有（營）企業(yè)財務(wù)沒有明確的區(qū)分，而且財政的“公共性”也消融于財政的“盈利性”之中，“公共財政”與“國有資本財政”融為一體，既要滿足全社會的公共需要，又要試圖達(dá)到國有資產(chǎn)經(jīng)營上的保值和增值。以財政在分配依據(jù)、活動范圍和運行機制等方面的差別為標(biāo)準(zhǔn)，“國家分配論”把財政區(qū)分為“公共財政”與“國有資本財政”兩類，不僅有助于我們更好地理解財政作為一個整體在運行模式和運行機制上所顯現(xiàn)的各種特征，而且也有助于我們更好地區(qū)分歷史上由于經(jīng)濟制度或經(jīng)濟體制的不同而采用的不同的財政類型。但是，從財政本質(zhì)上看，任何財政活動都反映了以國家（政府）為主體的分配關(guān)系。一般地，財政本質(zhì)體現(xiàn)著“國家分配論”的核心和靈魂，而公共財政和國有資本財政則都反映著財政活動這一現(xiàn)象及其運行模式和運行機制。因此，“國家分配論”與公共財政所反映的分別是本質(zhì)層次和現(xiàn)象層次上的問題，“國家分配論”中也涵蓋著公共財政所反映的基本內(nèi)容，二者之間從根本上說并不相互排斥。二、“雙重結(jié)構(gòu)財政”是符合社會主義市場經(jīng)濟要求的財政模式我認(rèn)為，財政模式或類型的現(xiàn)實選擇是受到生產(chǎn)力發(fā)展水平、經(jīng)濟制度和經(jīng)濟體制等因素的制約和決定的。由于公共財政是財政的天然組成部分，是任何形式的財政模式都要涵蓋或涉及的內(nèi)容（當(dāng)然，其中并不排除存在著公共財政沒有很好發(fā)揮作用的情形，即所謂的公共財政的“缺位”現(xiàn)象）。要判斷一個國家在特定時期的財政到底屬于哪一種模式或類型，關(guān)鍵是要看它是不是包含了，以及包含了多大程度的國有資本財政。如果沒有或者幾乎沒有國有資本財政，那么就只能是單純的公共財政模式了?，F(xiàn)實的困難是，在同時存在著“公共財政”與“國有資本財政”的情況下，雖然它們在分配依據(jù)、活動范圍和運行機制上有著比較明顯的差別，但是，它們畢竟都是由統(tǒng)一的財政主體國家或政府來組織和進行的分配活動，更何況在現(xiàn)實生活中，到底哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)歸于“盈利性”范圍，哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)歸于“非盈利性或微利性”范圍通常是不太容易分清的。這就產(chǎn)生了一個問題，國家或政府或者由于認(rèn)識上的局限性，或者出于盈利的動機，往往可以憑借其他經(jīng)濟主體所沒有的政治權(quán)力，把“盈利性”的財政國有資本財政的活動范圍大大擴張，其結(jié)果往往造成了國有資本財政的“越位”，卻導(dǎo)致了公共財政的“缺位”，比如我國轉(zhuǎn)軌時期的財政；更極端的情形則是，國家由于缺乏對現(xiàn)實生產(chǎn)力水平的正確把握和認(rèn)識，把“盈利性”財政的觸角幾乎延伸到整個社會經(jīng)濟運行的所有領(lǐng)域，從而導(dǎo)致“國有資本財政”覆蓋了“公共財政”的身影，出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，比如計劃經(jīng)濟時期的財政就是這樣。上述兩種情形，不僅不會對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生良好的作用，反而會阻礙社會經(jīng)濟的健康、穩(wěn)步發(fā)展，因而其弊端是顯而易見的。西方發(fā)達(dá)國家的財政制度演進過程表明，政府在市場經(jīng)濟體制下不宜過多地介入市場能夠有效運行的（即具有市場盈利性的）活動領(lǐng)域，財政活動的范圍應(yīng)當(dāng)主要集中于私人所不能有效進行運作的區(qū)域，主要是滿足由大量的家庭和企業(yè)所組成的社會公眾的公共需要，而不應(yīng)熱衷于“盈利性”財政的運作。正因為如此，單純而規(guī)范的公共財政模式在這些國家廣為流行，并且獲得了比較大的成功。囿于現(xiàn)實的生產(chǎn)力發(fā)展水平，我國正在逐步實現(xiàn)著由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的過渡，計劃經(jīng)濟時期財政的“大包攬”格局，轉(zhuǎn)軌時期公共財政“缺位”與國有資本財政“越位”并存的格局，都是與我國社會主義初級階段的生產(chǎn)力水平不相吻合的。同時，既然我國當(dāng)前已經(jīng)選擇了市場經(jīng)濟模式，那么，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，吸收與借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進管理方式，讓公共財政在市場經(jīng)濟中的作用凸顯出來，將無疑是一個正確的抉擇。但是，在社會主義條件下，在構(gòu)建公共財政基本框架的同時，仍然不應(yīng)忽視國有資本財政的存在。這不僅是受到現(xiàn)實經(jīng)濟關(guān)系的制約，更是受到了現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。眾所周知，我國當(dāng)前的經(jīng)濟脫胎于國有經(jīng)濟占絕對主導(dǎo)地位的計劃經(jīng)濟時期，大量經(jīng)營性國有資產(chǎn)的存在決定著存在“國有資本財政”的必要。不可否認(rèn)，由于諸多因素的影響，國有資產(chǎn)的數(shù)量正在逐年銳減，收縮國有經(jīng)濟戰(zhàn)線，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略性重組也是個客觀事實。根據(jù)這種發(fā)展勢頭，不少人就想當(dāng)然地推斷，國有資產(chǎn)的活動范圍將完全退出經(jīng)營性領(lǐng)域，這樣，類同于西方的單純的公共財政模式將最終在中國確立起來。對這種觀點，我不敢茍同。從現(xiàn)實來看，同樣是處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，的確有大量企業(yè)在經(jīng)營上是虧損的，卻也不可否認(rèn)有不少國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績是相當(dāng)不錯的。因此，從總