財政研究論文-中國公共支出管理若干重大政策理論問題研究公共支出管理是財政管理的重要內容，也是貫徹國家政策意圖、充分發(fā)揮財政宏觀調控職能作用的重要手段。本文主要是從理論、實踐與政策的結合上，首先闡述公共支出管理的概念、內容及其必要性，然后，重點圍繞公共支出的總量控制、結構優(yōu)化及其支出效益等問題作進一步深入探討。一、公共支出管理的基本內容（一）公共支出的概念和分類公共支出是公共財政的一個重要方面。公共支出一般是指政府為完成其職能、取得所需商品和勞務而進行多種活動的財政資金的支付。就其本質而言，公共支出反映了政府的政策選擇，是政府職能行為的成本。按照國際貨幣基金組織列舉的市場經濟國家公共支出的內容一般包括：一般公共服務，國防與服務，社會治安事務，教育事務與服務，衛(wèi)生保健事務與服務，社會保險福利事務與服務，住房和社區(qū)設備的事務與服務，娛樂文化和宗教事務與服務，燃料和能源事務與服務，農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和狩獵業(yè)的事務與服務，除燃料以外的采礦和礦山資源事務與服務，制造業(yè)事務與服務，建筑業(yè)事務與服務，運輸和通訊事務與服務，其他經濟事務與服務等。公共支出按照支出的經濟性質劃分，可以分為兩大類：一是購買性支出，二是轉移性支出。購買性支出也稱為消耗性支出，是政府用稅收收入購進并消耗商品和勞務過程中所產生的支出。具體包括政府購買進行日常政務活動所需的商品和勞務的支出，也包括用于進行國家投資所需的商品和勞務的支出，如政府各部門的行政管理費支出、各項事業(yè)的經費支出、政府各部門的投資撥款等。這些支出項目的目的和用途雖然有所不同，但都有一個共同點，即都是由財政付出資金，并相應地獲得了商品和勞務，履行國家的各項職能。在這樣一些支出的安排中，政府如同其他經濟主體一樣，從事等價交換的活動。我們把它稱為購買性支出，是因為這些支出反映了政府部門要運用一部分社會經濟資源，這必然排斥了個人與一般經濟組織對這部分社會經濟資源的購買和享用。因此，購買性支出的規(guī)模、方向和結構，對社會的生產和就業(yè)具有直接重要影響。轉移性支出直接表現為資金無償的、單方面的轉移，主要包括政府部門用于補貼、債務利息、失業(yè)救濟金、養(yǎng)老保險等方面的支出。這些支出的目的和用途各異，但卻有一個共同點：政府財政付出了資金，卻無任何商品和勞務所得。在這里，不存在任何交換的問題。這類支出并不反映政府部門占用社會經濟資源的要求，相反，轉移只是在社會成員之間的資源再分配，政府部門只充當中介人的角色。因此，轉移性支出對社會公平分配具有重要影響和作用。（二）公共支出管理的基本內容公共支出管理是現代經濟管理的重要組成部分，其實質是按照市場經濟要求，遵循國家有關制度、法規(guī)、政策，對各項公共支出的安排使用進行規(guī)范和監(jiān)督，從而確保公共支出的正確運用，為履行政府職能提供必要的財力保障。公共支出管理涉及的面很寬，但主要內容包括以下幾個方面：1.控制支出總量。在任何國家或任何時期，政府財力的增長總是有限的，而公共支出的需求則是無限的，由此決定公共支出的供給與需求始終處于矛盾之中，甚至財力供需矛盾十分突出。因此，公共支出管理的首要任務就是控制支出總量水平，緩解財政壓力和矛盾，為國家財政運行的良性循環(huán)和長期可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。在當今市場經濟國家，控制公共支出已經日益成為其財政管理的一項重要任務。從過去長期歷史發(fā)展進程看，發(fā)達國家財政收入和支出表現出不斷擴張趨勢，公共支出占GDP的比重大幅度上升，這是政府宏觀調控加強和財政活動領域拓寬的客觀要求，具有歷史的必然性。但公共支出特別是公共部門社會福利性支出的過度擴張，使政府財政面臨的壓力越來越大，愈益陷入一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務”的困境。正是在這種情況下，發(fā)達國家比以往更加重視公共支出總量的控制。美國是世界上最發(fā)達的國家、財政經濟實力雄厚，但過去長期以來一直受巨額赤字和債務的困擾。從20世紀90年代中期開始，克林頓政府和國會采取了新的平衡預算方案，在提高個人所得稅稅率和公司所得稅稅率的同時，對于支出控制和管理采取了硬措施，包括消減政府社會保障支出、推遲對政府退休人員生活費用的調整、進一步限制可自由支配項目的開支（如國防、國際事務、國內規(guī)劃）等。上述增收控支措施取得巨大成效，美國聯邦財政1998年第一次消滅了近三十年來的財政赤字，近兩年也表現為財政盈余。國外的這些做法和經驗很值得我們研究和借鑒。從理論上分析，控制支出總量并不是公共支出不增長，而關鍵是確保公共支出的合理增長，避免支出總量的過度膨脹中國是一個發(fā)展中國家，與西方國家相比，經濟實力和財政收入能力相對較低，同時又面臨著巨額赤字和債務的困擾，因此，我們更有必要強化管理，控制支出。黨的十五大提出“振興國家財政”的重大任務，1999年9月江澤民總書記在領導干部財政知識讀本中又進一步明確指出“建立穩(wěn)固、平衡、強大的國家財政”的戰(zhàn)略性要求，這是從我國宏觀經濟全局及其當前財政現實矛盾出發(fā)作出的一個正確判斷和決策，也為今后中長期財政改革和發(fā)展指明了方向。那么，如何根據中央部署，在未來一個時期使國家財政建立在穩(wěn)固、平衡、強大的基礎上？我們認為，最根本的取決于兩條，一是統(tǒng)一財政，集中財力，提高“兩個比重”；二是切實改進和強化財政支出管理，建立合理控制財政支出增長的機制，二者缺一不可。因此，當前和今后中長期，通過采取有效措施，控制財政支出總量，這是改變我國財政困境、實現“振興國家財政”戰(zhàn)略目標的正確選擇。2.調整和優(yōu)化支出結構。所謂支出結構就是公共支出的內部比例關系，這一比例關系是否合理，影響和決定著整個國家積累與消費的比例關系，也在很大程度上關系到能否充分發(fā)揮財政政策宏觀調控的職能作用。因此，公共支出管理還必須把調整和優(yōu)化支出結構作為一項重要內容。理論研究表明，財政支出結構的發(fā)展變化與經濟發(fā)展階段密切相關。美國財政學家馬斯格雷夫認為：從經濟發(fā)展的觀點看，在經濟發(fā)展的早期階段，由于交通、通訊、水利等基礎設施落后，直接影響私人部門生產性投資的效益，從而間接影響整個經濟的發(fā)展。而對這類經濟基礎設施的投資往往投資大、周期長、收益小，私人部門不愿投資或沒有能力投資，但對這些經濟基礎設施的投資又是具有較大外部經濟效益的。因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，為經濟的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境，克服可能出現的基礎設施“瓶頸”效應。此外，在經濟發(fā)展的早期階段，由于私人資本積累是有限的，這就使得某些資本品必須公共生產，即使這些資本品的利益是內在的，不具有外部經濟效益，也要求通過政府預算提供。所以這一階段公共資本的作用很大。一旦經濟進入發(fā)展的中期，私人產業(yè)部門業(yè)已興旺，資本存量不斷擴增，私人企業(yè)和農業(yè)的資本份額增大，那些需由政府提供的具有較大外部經濟效益的基礎設施已基本建成，對其的增加也逐漸變緩了，此時私人資本積累開始上升，公共積累支出的增長率就會下降，從而公共積累支出在整個社會總積累支出中所占的比重就會下降。當經濟進入“成熟”期，公共凈投資的份額又會上升。這是因為隨著人均收入進一步增長，人們對生活的質量提出了更高的要求，私人消費形式將發(fā)生變化，從而預算形式也要發(fā)生變化。因此，這一階段對私人消費品的補償性公共投資將處在顯著地位，從而使公共積累支出又出現較高的增長率?？傊?，在經濟發(fā)展的早期階段，對公共資本比例要求較高；而在“起飛”實現之后會暫時有所下降。當經濟步入“成熟”階段時又會上升。其增加與下降的程度主要取決于特定的收入階段和它對資本的要求。至于公共消費支出的增長變化，馬斯格雷夫認為關鍵取決于人們對公共消費品的收入彈性。雖然不可能在經濟發(fā)展的各個階段都準確地測出該彈性的大小，但就經濟發(fā)展的全過程