財政研究論文-中國財政和稅收體制的改革（下）與財政管理體制的分稅制改革相配套，1994年同時出臺了稅制自身的重大改革方案。按照國務院1993年12月25日批轉的國家稅務總局工商稅制改革實施方案，1994年稅制改革的指導思想是：統(tǒng)一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權，理順分配關系，規(guī)范分配方式，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系。這一改革方案的主要內容，概括起來有如下三個方面：第一，建立以增值稅為主體的新流轉稅制度。流轉稅制改革的主要內容：一是增值稅制的改革。改變了按產品分設稅目、分稅目制定差別稅率的傳統(tǒng)做法，確立了在生產和流通環(huán)節(jié)普遍征收增值稅并實行價外計稅的辦法。增值稅實行兩檔基本稅率(13和17)。明確規(guī)定了允許扣除的增值稅范圍和建立了憑專用發(fā)票注明稅款扣稅的制度。1993年12月13日國務院發(fā)布了中華人民共和國增值稅暫行條例，自1994年1月1日起施行。二是消費稅制的改革。在普遍實行增值稅的基礎上，選擇少數(shù)消費品再征收一道消費稅，其征稅范圍僅限于在境內生產、委托加工和進口的若干消費品，共設有11個稅目，包括煙、酒、化妝品、鞭炮焰火、貴重首飾、小汽車、摩托車、燃料油等，采取從價定率和從量定額兩種征稅辦法，納稅環(huán)節(jié)確定在生產環(huán)節(jié)。1993年12月13日國務院發(fā)布了中華人民共和國消費稅暫行條例，自1994年1月1日起施行。三是營業(yè)稅制的改革。對有償提供勞務、轉讓無形資產和銷售不動產的業(yè)務征收營業(yè)稅。新的營業(yè)稅制重新確定了營業(yè)稅的征稅范圍和納稅人，合理調整了營業(yè)稅稅目，共設置了9個征稅項目，針對不同稅目設置了3、5和520三檔不同稅率。1993年12月13日國務院發(fā)布了中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例，自1994年1月1日起施行。改革后的新流轉稅制統(tǒng)一適用于內資企業(yè)和外商投資企業(yè)，取消了對外商投資企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅。原來征收產品稅的農、林、牧、水產品，改為征收農業(yè)特產稅和屠宰稅。第二，統(tǒng)一所得稅制度。一是改革企業(yè)所得稅制度，目的是理順國家與企業(yè)的分配關系，為各類不同經(jīng)濟性質的企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境。主要內容包括，對國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)以及股份制和各種形式的聯(lián)營企業(yè)，均實行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制，相應取消了國有企業(yè)調節(jié)稅；規(guī)范了稅前扣除項目和列支標準，在統(tǒng)一稅基的前提下，實行33的比例稅率，并統(tǒng)一實行由納稅人就地向主管稅務機關繳納的辦法。取消稅前還貸。1993年12月13B，國務院發(fā)布了中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例，自1994年1月1日起施行。實行統(tǒng)一的內資企業(yè)所得稅后，國有企業(yè)不再執(zhí)行承包上繳所得稅的辦法。二是改革個人所得稅制度。新的個人所得稅法適用范圍，包括按稅法規(guī)定有納稅義務的中國公民和從中國境內取得收入的外籍人員；改革后，個人應納稅所得在原稅法規(guī)定的六項基礎上新增加了五項，即個體工商戶的生產、經(jīng)營所得，個人的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，稿酬所得，財產轉讓所得和偶然所得；稅率采用國際通行的超額累進制，即工資、薪金所得采用5至45的九級超額累進稅率；個體工商戶的生產、經(jīng)營所得采用5至35的五級超額累進稅率。同時根據(jù)對納稅人基本生活費不征稅的國際慣例，合理確定了稅收起征點水平。在計稅方法上，從本國實際出發(fā)，采取了分項征收的方法，并在對原個人所得稅法規(guī)定的免稅項目進行調整的基礎上形成了規(guī)范的減免稅規(guī)定。1993年10月31日，國務院發(fā)布了修改后的中華人民共和國個人所得稅法，自1994年1月1日起施行。第三，逐步進行其他稅種的改革或調整。一是開征土地增值稅。明確規(guī)定了土地增值稅納稅人的范圍，凡有償轉讓房地產都屬于征稅范圍；土地增值稅實行四級超率累進稅率，最低稅率為30，最高稅率為60。二是改革資源稅。將資源稅征收范圍定為礦產品和鹽，并重新確定了七個稅目。三是改革城市維護建設稅，調整城鎮(zhèn)土地使用稅稅額。四是把現(xiàn)在對股票交易征收印花稅的辦法，改為征收證券交易稅。五是取消集市交易稅、牲畜交易稅、獎金稅和工資調節(jié)稅。六是將特別消費稅和燒油特別稅并入消費稅，鹽稅并入資源稅。七是開征遺產稅(待出臺)。1994年的稅制改革，措施密集，涉及面相當寬廣，顯著地規(guī)范和強化了稅收功能，并緊密配合了財政的分稅制改革，對社會經(jīng)濟生活產生了重要影響。幾年來的運行情況表明，這一改革取得了成功，主要表現(xiàn)在：依法治稅原則得到明顯強化，稅法的權威性明顯提高，為市場經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的稅收法制環(huán)境；公平稅負，促進了企業(yè)的平等競爭；理順分配關系，推動了國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉換；合理導向，引導了經(jīng)濟結構的優(yōu)化調整；合理分權，調動了中央和地方兩個積極性，保證了工商稅收收入的增長；平穩(wěn)過渡，保證社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展，并鞏固了對外開放的好勢頭。改革后財政體制和稅制仍存在的主要問題1994年財政改革的突出特點之一，是在保地方既得利益的前提下，實行漸進的體制轉換和增量調整，過渡色彩比較濃重。在體制方面，遺留有三個較大的問題：一是事權劃分上，對最為關鍵的生產建設項目投資權尚未作出清晰規(guī)定，實際上各級政府仍然都可以搞一般贏利性項目，不利于理清政府級次間的事權糾葛和使地方政府職能調整到位；二是仍然保留了企業(yè)所得稅按行政隸屬關系劃分這條舊體制的尾巴，與企業(yè)深化改革和專業(yè)化聯(lián)合趨勢的矛盾日趨尖銳；三是共享稅在全部稅收收入中的比重相當高(60左右)，與比較徹底的分稅制表現(xiàn)出很大的距離。在財力分配格局的調整方面，原先設計的漸進過程也受到了沖擊和干擾。按照1994年方案的內在邏輯，宏觀稅負不變情況下通過規(guī)范稅收減免、加強征管等措施減少稅源流失，應能使財政收入占國內生產總值的比重回升，但由于復雜的原因，其后幾年新體制的運行雖然在一定程度上減緩和阻止了財政收入占GDP比重的繼續(xù)下滑，并于1996年略有回升，由上年的107升為109，1997年和1998年又升到116和124左右(計算時均不含債務收入，詳見附表)，但與預想目標尚有距離；同時，中央財政狀況的好轉本應通過新體制出臺后若干年里中央從財力增量中不斷拿大頭(75的增值稅和70的“兩稅”增長部分等因素)來逐步實現(xiàn)，但1994年以來出現(xiàn)了一個始料不及的沖擊，即體制規(guī)定由中央財政全部承擔的出口退稅額迅猛增長，大大超出測算數(shù)，以致中央財政不得不把幾百億元之巨的退稅推到以后幾年分步“消化”，并采取特別措施在1995年兩次調低了出口退稅率(在亞洲金融危機爆發(fā)之后，199899年間再次分步提高出口退稅率)。中央財政的困境不能明顯緩解，又直接影響了新的政府間轉移支付制度的運作。按照1994年方案的設計思路，中央從財力增量中拿大頭之后，可以并應當逐步加大自上而下轉移支付的力度，而且這種基于“因素法”的新轉移支付制度必將財力支持的重心明顯地向各個欠發(fā)達省區(qū)傾斜，達到緩解他們的財力困難并合理調節(jié)區(qū)域差異的目的。但由于前述出口退稅問題的沖擊，加上其他制約因素，中央財政實施轉移支付的能力明顯不足，雖然在1995年度結算中推出“過渡期轉移支付辦法”，成為由傳統(tǒng)的“基數(shù)法”向較客觀、科學的“因素法”轉變的重要開端，資金