財政研究論文-也談加強和規(guī)范政府非稅收入的管理政府非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。近幾年來,政府非稅收入管理已引起各級黨政領(lǐng)導和財政部門的高度重視。雖然取得了一些成效,但問題仍然較多,加強和規(guī)范非稅收入管理顯得尤為迫切。一、問題仍然突出(一)執(zhí)法部門多,項目繁多,數(shù)量龐大,政府對總體情況把握不夠現(xiàn)行執(zhí)收執(zhí)罰行為主要存在部門多,環(huán)節(jié)多,項目多,標準亂等問題。盡管經(jīng)過多年對收費項目的清理、減并、撤銷,根據(jù)財政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù),2000年全國性的收費項目仍有200多項,2003年為335項,地方每個省的收費項目平均在100多項以上,其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費項目。單位和個人要辦成一件事,在涉及的每個部、每個環(huán)節(jié)幾乎都要過“交費關(guān)”,一些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或團體協(xié)會,從而增加收費環(huán)節(jié)。執(zhí)收執(zhí)罰單位一方面超范圍、超標準收費,甚至擅立收費項目,另一方面則存在該收的不收,該罰的不罰,隨意減免,收人情費,導致財政收入流失,貪污腐敗不可避免。在體制轉(zhuǎn)軌和財政分權(quán)改革的過程中,我國預算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”演變成占據(jù)“半壁江山”,成為與預算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財力資源。近年來,非稅收入增長迅猛,數(shù)量龐大,而一些地方對此情況掌握不夠。(二)預算外擠預算內(nèi),分散了國家財力,削弱了國家宏觀調(diào)控能力目前非稅收入的主體還是預算外資金,但有相當一部分非稅收入已經(jīng)被納入預算內(nèi)管理。據(jù)有關(guān)方面提供的資料,我國非稅收入占財政性資金比重由1985年的10.25%增加到1996年的46.5%,全國非稅收入規(guī)模已接近預算內(nèi)財政收入的50%,比美國、德國等市場經(jīng)濟發(fā)達的國家高30多個百分點。非稅收入占財政性資金的比重大,費大于稅現(xiàn)象十分突出。這些巨額資金,長期分散于各地區(qū)和部門,游離于預算之外,形成預算外擠預算內(nèi),費擠稅。如不制止,將危及國家財政的根基,影響稅收“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能在市場經(jīng)濟中的作用發(fā)揮。(三)資金管理不到位,政府難以統(tǒng)籌調(diào)劑目前,對非稅收入主要是采取“收支兩條線”的管理方式,未真正觸及執(zhí)收執(zhí)罰單位利益,仍然是“誰收誰用,多收多用,多罰多返”,加上傳統(tǒng)的“重預算內(nèi)輕預算外”習慣思維影響,非稅收入難以全額進入預算“籠子”；加之財政部門在部門預算安排上采取的是先非稅后預算,這樣單位甚至財政機關(guān)相關(guān)管理部門往往不愿把非稅收入基數(shù)編制過高,造成科學的部門預算夾帶相關(guān)成份的人為因素,從而使非稅收入預算管理流于形式,政府統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。(四)法制不健全,監(jiān)督缺乏約束力目前,非稅收入從立項、定標、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié),沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)；行政事業(yè)性收費和罰沒收入雖有一些地方性規(guī)章,但由于監(jiān)督不嚴或不合時宜,使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時,非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性,缺乏健全的監(jiān)督機制,造成各級財政的管理模式不一樣,不同地方的管理辦法不一致,財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態(tài),特別是對非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強有力的法規(guī)約束。二、規(guī)范政府非稅收入的對策建議從當前非稅收入管理改革的實踐來看,為了強化財政職能,增強政府調(diào)控非稅收入的能力,擺脫貫徹落實“收支兩條線”改革所遇到的部門利益驅(qū)動和行政體制改革滯后的約束,各地雖然進行了一些積極的探索,但由于這些改革主要集中于某一方面或某一具體環(huán)節(jié)上,如各地開展的征收方式改革和實行部門預算等,并沒有觸及部門、單位既得利益等深層次矛盾,政府的調(diào)控能力仍顯不足。因此,要使非稅收入管理步入法制化、規(guī)范化、科學化軌道,唯有創(chuàng)新非稅收入管理模式,才能使政府非稅收入管理取得實質(zhì)性成效。(一)更新政府非稅收入管理理念要逐步淡化預算外資金概念,盡快建立非稅收入新理念,真正把各級領(lǐng)導的思想認識統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國家,使用權(quán)歸政府,管理權(quán)在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念,把規(guī)范政府非稅收入管理與加強稅收征管置于同等重要地位。二是樹立全局觀念,把非稅收入管理改革置于財政改革與經(jīng)濟發(fā)展的全局來衡量,擺正政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系,摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立宏觀調(diào)控觀念,注重完善政府的經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務的職能,減少和規(guī)范行政審批,通過改革規(guī)范非稅收入管理,減輕社會負擔,優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系打下堅實基礎(chǔ)。(二)正本清源,分類規(guī)范管理國家財政收入采取稅收和非稅收入兩種形式同時并存。對于非稅收入的改革,需要從總體上正本清源,還稅或費的本來面目。大部分名為費實為稅收收入,可納入稅收管理,即實行“費改稅”；小部分屬于費的項目,仍維持收費,納入預算內(nèi)或預算外管理；至于國有資產(chǎn)有償使用收入等其他政府非稅收入,按規(guī)定上繳國庫或存財政專戶。當然,各種亂收費、亂集資、亂罰款,則在改革中予以廢止。通過清理整頓,實施分類改革,采取不同的處理方式,使之“分流歸位”。(三)建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收和管理體系1、強化部門預算,編制綜合預算,將非稅收入逐步納入預算管理。非稅收入屬于政府財政性資金,必須按照綜合財政預算的要求,把非稅收入形成的可用財力納入統(tǒng)一的政府預算體系,實行真正意義上的綜合預算。2、繼續(xù)深化“收支兩條線”改革。當前,一是要按照“收支兩條線”要求,將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理,清理和規(guī)范預算單位的銀行賬戶,取消各征收單位以各種形式設立的收入過渡戶,確保各項預算外資金及時足額上繳財政,以防轉(zhuǎn)移、截留預算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生。三是實行收支脫鉤。要解決非稅收入管理中存在的深層次問題,其核心是深化“收支兩條線”管理,實行收支脫鉤。即:執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的非稅收入全額上繳財政,列為財政預算收入；取消比例返還,不再實行收支掛鉤；單位履行職能所需支出通過編制部門預算由財政予以解決；切斷部門組織收入與自身利益的關(guān)系,從體制上解決非稅收入管理中存在的深層次問題。3、擴大和完善非稅收入銀行代收。對行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資產(chǎn)有償使用收入實行“收繳分離”；對罰款實行“罰繳分離”,款項由代收銀行直接上繳財政。4、嚴格非稅收入票據(jù)管理。加強票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā),統(tǒng)一使用,統(tǒng)一保管,統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督。目前在不少地方改革中出現(xiàn)的統(tǒng)一的“非稅收入一般繳款書”是一種很好的模式,值得借鑒。從實際運行來看,效果較好。5、建立和完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)。開發(fā)非稅收入管理軟件,用科學的管理手段實現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳送信息、財政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計算機網(wǎng)絡化管理。實現(xiàn)財政與銀行、財政與執(zhí)收執(zhí)罰單位、財政內(nèi)部和財政部門上下級之間的計算機聯(lián)網(wǎng),全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況,提高工作效率和管理質(zhì)量。6、建立嚴格的法律體系。盡快結(jié)束非稅收入征收管理無法可依的局面,加快非稅收入管理法