財政研究論文-借鑒國際經(jīng)驗防范和化解我國地方財政風(fēng)險摘要在現(xiàn)行分稅制財政體制下，地方財政擔(dān)負(fù)著地方政府的公共支出，而財政收支規(guī)模相對薄弱，地方財政風(fēng)險成為困擾各級地方政府和經(jīng)濟發(fā)展的一道難題。如果不及時研究解決，不但影響財政正常運轉(zhuǎn)，更重要的是危及改革與發(fā)展。本文借鑒成熟市場經(jīng)濟國家在防范和化解地方政府財政風(fēng)險方面積累的先進經(jīng)驗，給出了相應(yīng)的政策建議。關(guān)鍵詞地方財政；地方財政風(fēng)險；國際經(jīng)驗地方財政風(fēng)險的加劇是地方財政運行狀況不佳的集中表現(xiàn)，在我國已初步構(gòu)建了分級分稅財政體制的條件下，以地方財政風(fēng)險的角度從理論和實踐上來研究地方財政問題，研究如何通過防范與化解地方財政風(fēng)險確保地方財政的良性運行具有較大的理論價值與現(xiàn)實意義。為了更好地防范、控制地方財政風(fēng)險，我們必須借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合地方財政自身的實際情況，防范和化解我國的地方財政風(fēng)險。一、國際上防范和化解地方財政風(fēng)險的基本經(jīng)驗在國外，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，地方財政風(fēng)險的問題都是客觀存在的，而且在某些情況下還表現(xiàn)得較為突出。例如在巴西，近幾十年來，也先后發(fā)生了3起較嚴(yán)重的地方政府債務(wù)危機。這些都曾一度使當(dāng)?shù)卣萑肓穗y以正常運轉(zhuǎn)的困境，并給中央政府造成了較大的損失，有些還直接引發(fā)了全國性的經(jīng)濟動蕩。如巴西米納斯吉拉斯州在1999年1月6日宣布該州暫停90天償還欠聯(lián)邦政府的154億美元債務(wù)，從而動搖了投資者的信心，結(jié)果使大量資本外逃，最終導(dǎo)致了全國金融危機。在國際上通常有五種控制和防范財政風(fēng)險的措施，這些都值得我們借鑒。（一）加強地方財政監(jiān)控加強監(jiān)控是防范地方財政風(fēng)險的前提。西方各國普遍通過議會立法來加強對政府的監(jiān)督，通過法律體系實施對高風(fēng)險地方政府行為進行監(jiān)控。從各國來看，美國模式或者更確切地講就是俄亥俄州模式相對是比較健全的。該州建立了一個名為“地方財政監(jiān)控計劃”的體系，由州審計局負(fù)責(zé)執(zhí)行，并在地方財政緊急狀態(tài)法中詳盡規(guī)定了這個監(jiān)控體系的操作程序。首先它對地方政府進行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。如果州審計局發(fā)現(xiàn)該地方政府財政狀況進一步惡化，則將其從“預(yù)警名單”中移至“危機名單”。同時，根據(jù)地方財政緊急狀態(tài)法，只要有一個地方政府被宣布為財政危機，該州就應(yīng)成立一個“財政計劃與監(jiān)督委員會”的機構(gòu)來監(jiān)督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行第一次會議后的120天內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官（也是該委員會的成員）必須向委員會提交一份詳細(xì)的財政改革計劃，以及時采取可行的措施來應(yīng)對和化解危機。（二）是將政府債務(wù)管理納入預(yù)算，制定滾動預(yù)算各發(fā)達國家為了防范財政風(fēng)險，普遍采取將政府債務(wù)納入預(yù)算管理的做法。政府各部門的舉債收入和償債支出一般都要列入部門綜合預(yù)算，并按照滾動預(yù)算的要求對未來的債務(wù)收支情況進行分析預(yù)測。對于政府擔(dān)保的債務(wù)，各國通常在財政報告附注中單獨進行說明，并分析政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的可能性，以便在預(yù)算中安排足夠的準(zhǔn)備金履行擔(dān)保責(zé)任。世界上許多國家對通過預(yù)算管理的手段來更有效地控制財政風(fēng)險都給予了較廣泛的重視。盡管這一手段更多的是在各國中央政府被強調(diào)，但是其中所包含的防范財政風(fēng)險的思路也同樣適用于地方政府。為將財政風(fēng)險納入預(yù)算管理，首要的步驟就是將可能存在的各種類型的風(fēng)險項目進行清查編目，以使其透明化。在這一方面，各國有不同的做法，如南非就使用Polackova矩陣來界定政府可能承擔(dān)的風(fēng)險項目，分為顯性直接風(fēng)險、顯性潛在風(fēng)險、隱性直接風(fēng)險和隱性或有風(fēng)險四類，其中顯性直接風(fēng)險包括貸款擔(dān)保計劃、主權(quán)借款、補救計劃、國民養(yǎng)老金，顯性潛在風(fēng)險包括對私人投資進行擔(dān)保、國家保險計劃，隱性直接風(fēng)險包括社會經(jīng)濟風(fēng)險、公共投資的經(jīng)常性支出風(fēng)險（也適應(yīng)于國有企業(yè)），隱性或有風(fēng)險包括下級政府的違約風(fēng)險、體制風(fēng)險、私有化和商業(yè)化政策中的負(fù)債和風(fēng)險、不可避免的風(fēng)險（如救災(zāi)）、貨幣外匯風(fēng)險。（三）建立風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系西方各國都建立了地方財政風(fēng)險預(yù)警體系，其中指標(biāo)如地方政府的財政赤字、債務(wù)水平、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等指標(biāo)都可納入監(jiān)測范圍。建立財政風(fēng)險預(yù)警機制的目標(biāo)是對地方財政風(fēng)險狀況進行風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警，反映本國地方財政風(fēng)險程度及其變化發(fā)展趨勢，實現(xiàn)財政風(fēng)險規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化管理。在實際應(yīng)用過程中，不但要對這些指標(biāo)的真實水平進行考核，而且還要對這些指標(biāo)在中長期的表現(xiàn)進行預(yù)測，以對財政風(fēng)險進行分析，這樣一來，如果指標(biāo)體系顯示地方財政出現(xiàn)了危機，地方政府就可以及時地注意和進行防范，把風(fēng)險扼殺在搖籃之中。（四）明確政府間的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，特別是要明確中央政府向地方政府提供緊急援助和貸款的標(biāo)準(zhǔn)和程序雖然政府間的財政關(guān)系并不是單純?yōu)榱朔婪敦斦L(fēng)險而做出的安排，但是科學(xué)嚴(yán)密、合理有序的關(guān)系界定卻是地方財政風(fēng)險的體制性“防火墻”。各國在處理政府間的財政關(guān)系時盡管存在著一定的差異，但也有許多共同或相似的地方。從美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、法國、挪威六國來看，這些發(fā)達市場經(jīng)濟國家以下四個方面的共同特征值得重視：第一，政府級次較少。除法國四級外，其他都只有三級。這從財政方面來講，至少有兩個方面的可取之處：一是有利于更明確清晰地劃分各級政府間的事權(quán)財權(quán)；二是有利于簡化政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計和減少轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，增加財政政策的時效性。第二，各國各級政府的事權(quán)和財權(quán)劃分都由憲法或法律做出了明確的規(guī)定。如在澳大利亞、加拿大的憲法中就有此方面的規(guī)定。澳大利亞的憲法還對各級政府的征稅權(quán)力做出了某些專門限制，如第114條規(guī)定聯(lián)邦政府不能征收各州的財產(chǎn)稅，各州也不能征收聯(lián)邦政府的財產(chǎn)稅等。第三，各國地方政府至少控制了一個稅種的稅率。如新西蘭地方稅的稅率是在征求選民意見的基礎(chǔ)上，由地方政府決定。美國各州、地方都分別有各自獨立的稅收體系和主體稅種，各州一般以銷售稅為主體稅種，地方一般以財產(chǎn)稅為主體稅種。第四，地方支出中有很大一部分是由上級政府轉(zhuǎn)移支付解決，并且這些撥款都是根據(jù)客觀、透明的公式計算出來的。如在美國，紐約市財政可支配收入中大約有13%來自聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付，20%來自州政府。除此之外，還有很多縣的可支配收入來源于上級政府轉(zhuǎn)移支付的部分都達到了30%左右。在具體撥款數(shù)額上，全部300多項轉(zhuǎn)移支付撥款項目有85%是按公式法來確定的。（五）建立完善的地方政府融資體系在日本、美國、德國、意大利等發(fā)達國家，都建立了比較健全的地方政府融資體系，這對化解地方財政風(fēng)險也有很大的幫助作用，其中的突出特點有：第一，財政在地方政府融資管理中居主體地位，建立起了政府公債相應(yīng)的預(yù)、決算編制制度和有效的監(jiān)督管理系統(tǒng)。中央對地方發(fā)債實行嚴(yán)格的審批制度，進行總量控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整。第二，實行法制化管理，從融資來源、資金管理、投放范圍和債務(wù)償還都有明確的法律規(guī)定。大多數(shù)國家均規(guī)定地方債主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是市政設(shè)施建設(shè)。第三，根據(jù)一級政府一級財權(quán)的原則，允許各級地方政府都可以成為發(fā)債主體，但不同經(jīng)濟發(fā)展水平、籌資能力、發(fā)債信譽的地方，在發(fā)債時享有不同的待遇，如申請方式上的差別、發(fā)債規(guī)模上的差別、發(fā)行方式上的差別、債券種類上的差別等，對信譽好的地方可以公募發(fā)行，并允許在二級市場上流通，否則只能私募，并不得進入二級市場。在保證中央政府國債優(yōu)先的情況下，給予地方債發(fā)行的優(yōu)惠政策。如允許地