稅收理論論文-關(guān)于地方稅改革的思考新一輪稅制改革即將全面啟動，構(gòu)建科學(xué)完善的地方稅制，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，是這次改革的重要內(nèi)容之一。筆者認(rèn)為地方稅改革應(yīng)注意以下幾個方面：一、地方稅制體系的設(shè)計應(yīng)充分體現(xiàn)中央和地方的雙重要求現(xiàn)行的地方稅體系是1994年實行分稅制財政管理體制改革時建立的，其后在收入劃分方面雖有多次調(diào)整，但基本框架未變。1994年稅改初步確立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代稅收制度，對促進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控能力，調(diào)動中央和地方兩個積極性，發(fā)揮了積極作用。但由于稅改出臺時特定的歷史背景，為了改變財政收入占GDP比重持續(xù)下降、中央財政收入占全部財政收入持續(xù)下降的局面，這次稅改較多地考慮了增強(qiáng)中央可控財力，在地方稅制的設(shè)計與建立方面存在一定的缺陷，主要體現(xiàn)在地方稅缺乏主體稅種，收入規(guī)模小、稅源零星分散，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的力度弱等，一定程度上出現(xiàn)了財權(quán)上收、事權(quán)下移的趨勢，導(dǎo)致地方財權(quán)與事權(quán)的不對等。在新一輪稅制改革中，應(yīng)建立完善地方稅體系，既考慮中央的宏觀調(diào)控效果，也要考慮地方的發(fā)展需求，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。二、地方稅應(yīng)具有“地方”特點地方稅如果沒有體現(xiàn)“地方”特點，就談不上地方稅?，F(xiàn)行的中央稅、地方稅、中央地方共享稅體系中，一些地方稅有演化為共享稅的趨勢，共享稅也不規(guī)范。地方稅首先應(yīng)突出“地方”特點，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，地方稅制在適應(yīng)一般地區(qū)的普遍性安排的同時，還應(yīng)有適應(yīng)老、少、邊、山、窮地區(qū)的特殊性制度安排。地方稅應(yīng)有區(qū)域特點，可以省或大區(qū)域為界。在統(tǒng)一稅法的前提下，賦予地方相對靈活的稅權(quán)。尤其是對民族區(qū)域自治地方適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限的問題，民族區(qū)域自治法早已有原則性規(guī)定，黨的十六屆三中全會又進(jìn)一步授權(quán)。但是，在實踐領(lǐng)域進(jìn)展不大。國家出臺稅收政策，當(dāng)然應(yīng)以全國的普遍情況為背景來設(shè)計，但也應(yīng)盡可能照顧各地區(qū)發(fā)展的不平衡性和差異性，適當(dāng)考慮一些特殊地區(qū)的特殊利益和需求。現(xiàn)在民族區(qū)域自治地方的稅收自主權(quán)不僅極少，而且與一般地區(qū)并無多大差別。在新一輪地方稅改革中，希望在統(tǒng)一稅法的前提下，賦予民族區(qū)域自治地方更多一些相對靈活的稅權(quán)，以便更好地發(fā)揮稅收對少數(shù)民族地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)作用。三、地方稅制改革應(yīng)整體設(shè)計，分步實施地方稅制的改革完善要納入新一輪稅制改革的整體設(shè)計中，全面規(guī)劃，分步實施。第一完善地方稅的稅種?，F(xiàn)行地方稅法規(guī)、政策有的滯后，不適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)社會形勢，有的又過于超前，可操作性不強(qiáng)。稅制改革要有階段性目標(biāo)，先從容易做的開始，逐步推進(jìn)。當(dāng)務(wù)之急是把現(xiàn)有的地方稅種完善起來。地方稅的法規(guī)條例有的還是上世紀(jì)50、80年代的，已不適應(yīng)現(xiàn)狀。第二拓寬地方稅的稅基，擴(kuò)大地稅規(guī)模。在時機(jī)成熟時開征一些新稅種，如物業(yè)稅、環(huán)境保護(hù)稅、社會保障稅等，適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍。一些相對固定的政府收費(fèi)項目，也可劃歸地稅管理。以后各地地稅系統(tǒng)的工作應(yīng)是兩個方面，一是地方稅收，一是比較固定的行政收費(fèi)?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)建立節(jié)約型社會、節(jié)約型機(jī)關(guān)，而多頭收費(fèi)，各自為政，造成收費(fèi)成本過高，征收不規(guī)范，管理相對人奉行十分不便。費(fèi)改稅改一批，而對近期不能改稅的政府固定收費(fèi)統(tǒng)一由地稅部門收取，這是拓寬稅基、擴(kuò)大收入規(guī)模的重要途徑。這不是為部門利益考慮，而是為了節(jié)約行政成本，優(yōu)化行政服務(wù)，推進(jìn)行政管理體制改革，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。四、各稅種之間要協(xié)調(diào)分稅制后，現(xiàn)在稅收收入按稅種分別劃分為中央、地方和中央地方共享收入。按收入歸屬，理論上現(xiàn)有稅種被分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅。但現(xiàn)實中，各稅種之間的銜接、協(xié)調(diào)仍有許多欠缺。在稅基方面，一些稅種有交叉；在一些具體規(guī)定上也有許多方面需要補(bǔ)充完善。如一個納稅人同時欠中央稅、地方稅、中央地方共享稅時，應(yīng)按什么順序清繳（包括是先清欠稅款，還是先清繳滯納金）呢？現(xiàn)在沒有明確，由各地執(zhí)行把握。而當(dāng)企業(yè)資金不足以同時繳納中央稅、地方稅、共享稅時，中央和地方的利益就會發(fā)生沖突，國、地稅系統(tǒng)之間就可能發(fā)生競相對納稅人施壓以求爭先入庫的矛盾?，F(xiàn)在在一些稅種的會計處理上，也存在不夠協(xié)調(diào)的問題，如對納稅人流轉(zhuǎn)稅的減免不能列入所得稅扣除項目準(zhǔn)予扣除，又構(gòu)成應(yīng)稅所得計征所得稅，使盈利納稅人實際上享受的流轉(zhuǎn)稅減免額少于批準(zhǔn)額。另外，各稅種的稅目、稅率之間也應(yīng)協(xié)調(diào)配套。五、稅收優(yōu)惠政策要與財政政策，特別是轉(zhuǎn)移支付政策相配套減免稅優(yōu)惠政策對改善投資環(huán)境、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有十分重要的作用，從長期看對稅收的增長也是有利的。但減免稅也影響了當(dāng)期稅收的增長，在一些貧困地區(qū)，財政支出壓力大，減免稅若沒有相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付政策相配套，地方財政難以承受。如廣西有一個市糖業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，制糖企業(yè)所得稅由33%降為18%，由于財政政策不配套，該市財政缺口很大，只好打報告要求延緩兩年執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策。這種情況在發(fā)達(dá)地區(qū)是不可想象的。而在廣西一些貧困地區(qū)，財政十分艱難，地方政府呼吁執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策、減少地方財政收入時要考慮地方的承受能力，與財政政策相配套。如取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅，調(diào)高營業(yè)稅起征點，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入銳減，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)改革滯后，人員沒有相應(yīng)精簡，財政負(fù)擔(dān)依舊，因財政轉(zhuǎn)移支付跟不上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨政機(jī)構(gòu)缺乏穩(wěn)定的財力支撐，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱。六、應(yīng)很好地研究借鑒國外地方稅法律政策和管理體系的優(yōu)點國外實行分稅制，有很多成熟的經(jīng)驗，一些方面完全可以洋為中用。如在大的原則方面，事權(quán)、財權(quán)和稅權(quán)相匹配，給地方以一定的稅收自主權(quán)，這一分稅制的基本原則，就很有借鑒價值。稅收自主權(quán)可因稅種的不同、地區(qū)的不同而有所區(qū)別。現(xiàn)在的政策表面上看一視同仁，其實由于各地客觀條件存在差異，造成事實上的不公平，不利于經(jīng)濟(jì)社會落后地區(qū)的發(fā)展，這也使我國稅制的科學(xué)性、公平性受到影響。七、關(guān)于當(dāng)前地方稅改革的幾點具體設(shè)想一是要合理確定地方稅稅種。科學(xué)合理地確立地方稅稅種，是實現(xiàn)分稅制的核心，也是構(gòu)建科學(xué)合理的地方稅體系的前提，其實質(zhì)是在保證提高稅收收入占財政收入的比重、中央稅收收入占全部稅收收入的比重的基礎(chǔ)上，如何確保地方收入的穩(wěn)定來源，保證地方政府與事權(quán)相適應(yīng)的財力。第一，要穩(wěn)定營業(yè)稅征稅范圍，減少增值稅改革對營業(yè)稅的侵蝕，改變目前按部門、按行業(yè)劃分收入的做法，將營業(yè)稅收入全部劃歸地方，使其成為真正意義上的地方稅。此外，在費(fèi)改稅中應(yīng)及時將部分收費(fèi)項目納入營業(yè)稅的征稅范圍，擴(kuò)大營業(yè)稅稅基。第二，將現(xiàn)行的城市維護(hù)建設(shè)稅改為城鄉(xiāng)建設(shè)稅，改變現(xiàn)行按增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅稅額附征辦法，改為按流轉(zhuǎn)額確定稅基，擴(kuò)大征稅范圍，內(nèi)外適用，凡有經(jīng)營收入的單位和個人，不分內(nèi)外一律征收。第三，將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅合并為財產(chǎn)稅或物業(yè)稅，對內(nèi)對外統(tǒng)一征收。第四，在現(xiàn)行資源稅的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)整部分資源的稅額標(biāo)準(zhǔn)，限制過度開發(fā)不可再生資源。擴(kuò)大資源稅征稅范圍，將水資源、森林資源、土地資源等納入征稅范圍，以支持環(huán)保工程和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。如廣西可根據(jù)各市、縣的資源使用情況列舉增加非金屬礦產(chǎn)品的征收品種等。第五，將現(xiàn)行印花稅、契稅合并為新的印花稅，規(guī)范和擴(kuò)大印花稅征稅范圍，將新的合同法中列舉的合同以及權(quán)屬轉(zhuǎn)移書據(jù)全部列入征稅范圍，對房屋、土地等不動產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移書據(jù)提高稅率。取消現(xiàn)行印花稅輕稅重罰的規(guī)定，強(qiáng)化征收管理。第六，將現(xiàn)行車船使用稅和車船使用牌照稅合并為車船使用稅，對內(nèi)對外統(tǒng)一征收。盡快開征燃油稅，納入車船使用稅一并征收。二是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得