財(cái)政研究論文-公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析關(guān)鍵詞：公共政策；經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯；制度分析經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策有著密切的聯(lián)系。即使是一些看起來與經(jīng)濟(jì)問題無關(guān)的公共政策，如果細(xì)心分析總是可以發(fā)現(xiàn)其中的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在公共政策的研究中作出了很大的貢獻(xiàn)，他們提出的許多觀點(diǎn)和思路應(yīng)該說也是極有價(jià)值的。一、公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義對(duì)于公共政策，學(xué)者們多從行政學(xué)或政治學(xué)的角度對(duì)這一概念進(jìn)行界定。例如，行政學(xué)的鼻祖，美國學(xué)者伍德羅。威樂遜（WoodrewWilson）認(rèn)為，公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。1隨著研究的不斷深入以及受國外公共政策研究發(fā)展的影響，20世紀(jì)90年代后期以后，國內(nèi)學(xué)者開始更多地使用公共政策這一概念。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的論著中似乎很難發(fā)現(xiàn)有關(guān)公共政策的定義，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也很少在公共政策的定義上發(fā)生爭(zhēng)論，但在經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中幾乎每一個(gè)原理都與某種公共政策有一定的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)學(xué)家無疑也是最關(guān)心公共政策的一群人。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅A薩繆爾森在他那本膾炙人口的經(jīng)濟(jì)學(xué)序言中就提到：“經(jīng)濟(jì)學(xué)首先是一門活躍的、發(fā)展的學(xué)科。在每個(gè)時(shí)代，它必須解答正出現(xiàn)的難以理解的事物，并與公共政策的當(dāng)前困境作斗爭(zhēng)。”2雖然，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們十分熱衷于公共政策的研究，但在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架里，其實(shí)并沒有公共政策的位置。從亞當(dāng)斯密開始，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們盡管都十分重視政府公共政策問題，但通常都是將它作為經(jīng)濟(jì)成長的一個(gè)外生變量來對(duì)待的，或者將它視為一種給定因素可以被省略或剔除掉。也就是說，政府實(shí)施公共政策對(duì)經(jīng)濟(jì)過程影響雖然重要，但它畢竟是一種外來的干預(yù)。正是因?yàn)樵谛璨恍枰?、需要多少這種外來干預(yù)的問題上存在著分歧，才會(huì)有國家干預(yù)主義和自由主義兩種針鋒相對(duì)的曠日持久的爭(zhēng)論。應(yīng)該說，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)此的分析卻有獨(dú)到之處。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，在經(jīng)濟(jì)分析中，沒有制度因素和制度變遷的進(jìn)入不可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展作出滿意的解釋。例如，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，人們過去只注意勞動(dòng)、資本和土地等自然要素的增加對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響，但后來發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些要素的增長速度，于是人們開始關(guān)注技術(shù)，把這種超過的部分說成是技術(shù)的貢獻(xiàn)。但通過對(duì)技術(shù)變化過程的深入研究，他們發(fā)現(xiàn)技術(shù)的產(chǎn)生、發(fā)展和變遷，同樣也受到某種因素的影響和制約。這種因素就是制度。制度不僅推動(dòng)了技術(shù)的變遷，而且在促使人們認(rèn)識(shí)到技術(shù)變遷所蘊(yùn)含的潛在利益方面也有至關(guān)重要的作用。如專利制度、政府資助研究與開發(fā)的制度等，都是技術(shù)變遷的重要原因。所以，制度是經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展更為優(yōu)先和更為基本的因素?？梢姡墓舱卟粌H不應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)增長的一種外生變量，而且從現(xiàn)代的觀點(diǎn)看，公共政策還是比其他因素更為重要的內(nèi)生變量。按照舒爾茨的解釋，制度是一種涉及社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)規(guī)則，即凡是用來規(guī)范人類活動(dòng)的規(guī)則就是制度。所以，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解，“公共政策本質(zhì)上是關(guān)于個(gè)體和集體選擇集的制度安排結(jié)構(gòu)。”3公共政策不過是政府提供的一種制度（institutional），而且通常是一種與非正式制度相區(qū)別的正式制度。因此，制度分析的基本原理同樣也適用于公共政策分析。從這個(gè)意義上說，所謂公共政策就是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定時(shí)期為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，通過政策成本與政策效果的比較，對(duì)社會(huì)的公私行為所作出的有選擇性的制度安排。在這一定義中，我們之所以強(qiáng)調(diào)政策成本與政策效果的比較，是因?yàn)槿魏我豁?xiàng)公共政策的制定和實(shí)施都需要付出一定的代價(jià)，關(guān)鍵在于這種代價(jià)能不能承受和值不值得承受。這就是說，一項(xiàng)好的公共政策并不僅僅在于它有多么美好的設(shè)想，而要取決于這種公共政策的成本社會(huì)是否可以而且應(yīng)該承擔(dān)。二、公共政策經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的原因經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?yōu)槭裁磿?huì)熱衷于公共政策的分析呢？如果說，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)政策的分析本身就是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)政策引起經(jīng)濟(jì)學(xué)家的關(guān)注是順理成章的話，那么，其他方面的公共政策，如一些社會(huì)政策、政治政策、科技政策、教育政策、公共衛(wèi)生政策等，為何也成為了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的熱門領(lǐng)域呢？要解答這一問題，我們可以從以下幾個(gè)方面來加以說明。首先，實(shí)施任何公共政策都會(huì)涉及公眾利益的調(diào)整和分配，因而必然面臨著利益選擇問題，而利益的權(quán)衡取舍正是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本原理。從一定意義上說，經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門有關(guān)決策的科學(xué)，它要研究人們?nèi)绾巫鞒鼋灰讻Q策；如何在工作和閑暇之間進(jìn)行選擇；如何決定投資和儲(chǔ)蓄等。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)常會(huì)舉出“大炮和黃油”的例子，分析人們?nèi)绾卧诩訌?qiáng)國防和提高生活水平之間作出的選擇。而一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，其實(shí)也是政府對(duì)各方面的利益權(quán)衡取舍的結(jié)果。如果公共衛(wèi)生資源是既定的，政府將更多的錢用于疾病的預(yù)防和控制時(shí)，就要減少對(duì)其他方面的衛(wèi)生投入；政府控制環(huán)境污染而對(duì)有關(guān)企業(yè)實(shí)行管制時(shí)，雖然會(huì)使人們享受到清潔的空氣和水源，但卻會(huì)減少企業(yè)所有者和工人的收入。所以，公共政策的運(yùn)行機(jī)理通常可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來理解。其次，經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)過長期的發(fā)展已經(jīng)形成了一套較為完整的分析方法和分析工具，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)不可避免地會(huì)將各種經(jīng)濟(jì)政策納入其分析范圍。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)可以通過農(nóng)產(chǎn)品供給和需求彈性的分析，對(duì)政府實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)政策作出評(píng)價(jià)；可以從勞動(dòng)力市場(chǎng)的一般均衡出發(fā)，對(duì)政府的就業(yè)政策提出建議；可以根據(jù)拉弗曲線，對(duì)政府的稅收政策提出批評(píng)等。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與政策分析是緊緊地連在一起的，很難將二者絕然分開。所以，曼昆說：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家努力去解釋世界時(shí)，他們是科學(xué)家。當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家想要改善世界時(shí)，他們是政策顧問?！?雖然，經(jīng)濟(jì)學(xué)中涉及的主要是政府的經(jīng)濟(jì)政策或社會(huì)政策，但經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法和分析工具的逐步成熟，顯然會(huì)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家將它們運(yùn)用于其他領(lǐng)域的信心，即使是那些看似與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不相關(guān)的領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)學(xué)家常常堅(jiān)信，幾乎沒有任何其他學(xué)科能像經(jīng)濟(jì)學(xué)那樣適合對(duì)公共政策進(jìn)行縝密的研究。再次，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域的拓展，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)诓簧龠^去被認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)無法涉足的領(lǐng)域取得了豐碩的成果，一些研究成果還產(chǎn)生了巨大的影響，這會(huì)進(jìn)一步激起經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)涉及面極廣的公共政策的研究熱情。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)家利用著名的公共選擇理論證明了存在著一個(gè)與一般商品市場(chǎng)極為相似的“政治市場(chǎng)”。在政治市場(chǎng)中，選民們是消費(fèi)者，他們的需求要靠民主體制生產(chǎn)的產(chǎn)品來滿足；而政治家的職能則如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)擔(dān)負(fù)的職能一樣，他們要把公眾的需要理解成是集體產(chǎn)品并尋找供應(yīng)這些產(chǎn)品的各種途徑。同時(shí)，公共選擇理論也假定，政治家也要追求利益最大化，只是不像企業(yè)那樣追求的是利潤最大化，而是選票最大化。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家得出的結(jié)論是：正如現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)不大可能出現(xiàn)完全性的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)一樣，民主政體有時(shí)也不能以最有效的方式對(duì)社會(huì)需要作出反應(yīng)。這就是說，正如存在著市場(chǎng)失靈一樣，也存在著政府失靈。既然經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析可以在政治領(lǐng)域取得成功，用它來分析教育政策、科技政策、公共衛(wèi)生政策同樣也應(yīng)該得心應(yīng)手。最后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們熱衷于公共政策的分析當(dāng)然還與他們希望顯示自己的社會(huì)責(zé)任感有關(guān)。實(shí)際上，“幾乎沒有哪一個(gè)負(fù)有使命感的社會(huì)科學(xué)家甘愿與公共政策的制訂無關(guān)?！?4經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)然更是如此。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，常常有一種“經(jīng)邦濟(jì)世”的使命感，自然不能不對(duì)政府的公共政策傾注極大的熱情。雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家在提供公共政策的方案上常常不能讓人滿意，以至于美國總統(tǒng)杜魯門曾為此而煩惱，希望“找個(gè)獨(dú)臂的經(jīng)濟(jì)學(xué)家”，以免他在判斷問題時(shí)總是說一方面如何，另一方面又如何。但從實(shí)際情況來看，經(jīng)濟(jì)學(xué)家參與公共政策的程度和范圍畢竟要超過所有其他的社會(huì)科學(xué)家。在美國，從1946年開始，總統(tǒng)一直得到經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)的指導(dǎo)，而且還從許多政府行政部門的經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里得到建議，財(cái)政部的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)椭O(shè)計(jì)稅制；勞工