財(cái)政研究論文-公共物品與政府職能摘要：公共物品是獨(dú)立于私人物品和商品之外的，其生產(chǎn)和消費(fèi)不能以市場方式解決的一種特殊物品或環(huán)境，是社會和個(gè)人生活的可能性和必要性條件。加深對公共物品的認(rèn)識和研究不僅對現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展具有開拓性意義，而且對我們進(jìn)一步認(rèn)識市場的局限性、科學(xué)界定政府職能和防止政府職能異化都具有重要意義。關(guān)鍵詞：公共物品；政府職能；政府職能異化“公共物品”作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)專業(yè)術(shù)語是美國現(xiàn)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅？薩繆爾森（PaulSamuelson）1954年在其公共消費(fèi)純論（ThePureTheoryofPubicExpenditure）一文中提出來的。這一概念的提出不僅對現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展具有開拓性意義，而且對我們進(jìn)一步認(rèn)識市場在社會經(jīng)濟(jì)生活中的局限性、科學(xué)界定政府職能具有重要意義。本文擬就如何全面理解公共物品的內(nèi)涵以及公共物品與政府職能的關(guān)系問題作進(jìn)一步探討。一、公共物品的內(nèi)涵所謂公共物品，從所屬關(guān)系上講是相對私人物品而言的，其根本特征在于它的公共屬性。“薩繆爾森發(fā)展了有關(guān)公共物品的分析性定義，他把公共物品與私人物品明確區(qū)分開來，并結(jié)合到關(guān)于市場失靈的理論中。”1（P79-80）薩繆爾森的公共物品學(xué)說的核心在于，按照新古典模式通常的假定，市場不能生產(chǎn)充分而純粹的公共物品。所以，就公共物品而言，市場失靈是不可避免的。在此基礎(chǔ)上，美國當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)家喬治？恩德勒（GeorgesEnderle）在其面向行動的經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)（ActionorientedBusinessEthics）一書中提出，“甚至可更廣義地理解公共物品，即把它理解為社會和個(gè)人生活及追求經(jīng)濟(jì)活動的可能性的條件?！?（82）幻盡管薩繆爾森和恩德勒對公共物品在理論上進(jìn)行了較為廣泛和深入的研究，但我們不難看出，他們對公共物品的研究還主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，公共物品作為一種特殊性質(zhì)和特殊形式的社會存在，涉及到社會的各個(gè)領(lǐng)域和人們生活的方方面面，是整個(gè)人類社會賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。對這樣一個(gè)有著特殊意義的物品的認(rèn)識和研究，僅僅停留在某一個(gè)領(lǐng)域是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我們有必要擴(kuò)大對它的研究領(lǐng)域，進(jìn)一步加深對它的認(rèn)識。根據(jù)公共物品的本質(zhì)屬性，我們可以將其分為兩大類，即自然屬性公共物品和社會屬性公共物品。自然屬性公共物品有陽光、空氣等，它們屬性比較單一，沒有地域?qū)傩院碗A級屬性，屬于有機(jī)會享受到或依賴它們的一切生命，是一切生命賴以生存的基礎(chǔ)。相對自然屬性的公共物品而言，社會屬性的公共物品則復(fù)雜得多，公共物品的社會屬性通常包含公共物品的政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、文化屬性和社會公益屬性。政治屬性的公共物品主要是指為國家和公眾提供政治服務(wù)的國家機(jī)器（如軍隊(duì)、警察、法院、監(jiān)獄）和部分政府職能。主要表現(xiàn)形式：為一個(gè)國家對外捍衛(wèi)本國主權(quán)，抵御外敵侵略，保衛(wèi)國家安全和國民生命、財(cái)產(chǎn)安全的軍事職能；擴(kuò)大對外交往、加強(qiáng)對外合作、維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展的外交職能；對內(nèi)依法打擊犯罪，維護(hù)社會穩(wěn)定和社會公正的專政職能，在憲法和法律的范圍內(nèi)，充分發(fā)揚(yáng)民主，充分行使人民當(dāng)家作主的權(quán)力的民主職能等。經(jīng)濟(jì)屬性的公共物品主要是指政府為社會創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的措施和手段，維持市場秩序、對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理等。文化屬性的公共物品主要是指民族精神、道德風(fēng)尚、公共教育、科學(xué)知識、文學(xué)藝術(shù)、文化遺產(chǎn)等。而社會公益屬性的公共物品則主要包括社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、社會保障、公共服務(wù)等。公共物品的二重屬性，決定了其生產(chǎn)方式也有兩種：自然屬性的公共物品主要是自然界自生自滅的，如地球上的陽光、空氣等，它們的產(chǎn)生和消亡是不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的，更不能靠市場機(jī)制來生產(chǎn)和消費(fèi)。但人類在對這些物品使用的過程中，也不同程度地對這些物品產(chǎn)生了一些影響，如人類活動所產(chǎn)生的廢氣對地球臭氧層的影響就直接改變了陽光對地球的影響，溫室效應(yīng)使全球氣候變暖就是一個(gè)典型例子。另外，人類活動對空氣的直接污染，也不同程度地改變了空氣的原始特征。社會屬性的公共物品的生產(chǎn)則主要由社會，具體地說是由國家、政府或社會公眾來完成的。如政治屬性公共物品的生產(chǎn)只能由國家及代表國家政治利益的相關(guān)部門來完成，私人不可能擁有真正意義上的軍隊(duì)、警察。經(jīng)濟(jì)屬性的公共物品的生產(chǎn)，同樣也只能由政府及其職能部門來完成。因?yàn)槿魏蝹€(gè)人或企業(yè)都沒有能力，也不可能來維護(hù)一個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)秩序，更不可能對一個(gè)區(qū)域或一個(gè)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。社會公益屬性的公共物品的生產(chǎn)，原則上也同樣只能由政府及其職能部門來完成。但在這一領(lǐng)域，我們不排除有些熱愛社會公益事業(yè)的個(gè)人、企業(yè)或社團(tuán)不以直接贏利為目的而投資一些社會公益屬性的公共物品的生產(chǎn)，但這畢竟是有限的，因?yàn)樗环腺Y本運(yùn)行的客觀規(guī)律。至于文化屬性的公共物品的形成就更是人類長期以來精神文化生活和集體智慧的結(jié)晶。如一個(gè)民族的民族精神、一個(gè)社會的道德風(fēng)尚以及人類在長期的生產(chǎn)、生活中不斷探索和總結(jié)出來的科學(xué)知識、文化藝術(shù)等。即使有些杰出的思想家、科學(xué)家、藝術(shù)家等為人類文化屬性的公共物品的形成作出了杰出的貢獻(xiàn)，但他們的貢獻(xiàn)一旦被社會所公認(rèn)，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出私有的范疇，成為人類共同的精神財(cái)富。公共物品的生產(chǎn)和維護(hù)同樣需要成本，這種成本具有外部性，即一方面無法將生產(chǎn)和維護(hù)公共物品的成本從公共物品的使用者（或消費(fèi)者）身上收回；另一方面公共物品的使用者（或消費(fèi)者）很容易將這種成本轉(zhuǎn)嫁給納稅人。公共物品生產(chǎn)成本的外部性特征為“搭便車”，即不付費(fèi)而享受公共產(chǎn)品。公共物品生產(chǎn)成本的外部性特征使得公共物品的生產(chǎn)不能以市場的方式來進(jìn)行。恩德勒從公共物品使用（或消費(fèi)）的角度，指出：“有兩條原則定義公共物品。第一條原則是非排斥原則，即與私人物品比較，對受（公共物品）影響的和受個(gè)人或集團(tuán)權(quán)利限定的消費(fèi)不排斥其他人的消費(fèi)，不論出于技術(shù)的原因（因?yàn)槲锲返男再|(zhì)不允許排斥）或者效率的原因（因?yàn)檫@種通過價(jià)格負(fù)擔(dān)的排斥將不恰當(dāng)?shù)刈兊冒嘿F），還是出于法律或倫理的原因（因?yàn)槠渌瞬粦?yīng)當(dāng)被排斥）。第二條原則是非敵對原則。它假定與其他消費(fèi)者的關(guān)系（即不止一個(gè)消費(fèi)者對這物品感興趣），缺乏敵對性或競爭性。”1（P84）當(dāng)我們在沐浴明媚的陽光、呼吸清新的空氣、欣賞大自然的美景時(shí)，我們沒有排他的必要，也沒有排他的可能。中國的街道不僅中國人可以走，外國人也同樣可以走。公共物品使用的共享屬性（或非排他屬性），不僅體現(xiàn)在自然屬性的公共物品之中，社會屬性的公共物品也是如此。如一個(gè)國家的國家機(jī)器雖然屬于這個(gè)國家，但它保護(hù)的不僅僅是本國公民的合法權(quán)益，外國公民在這個(gè)國家的合法權(quán)益一樣也能得到保護(hù)。由此可見，公共物品不是一般意義上的物品。首先，它不是一般意義上的私人物品，真正意義上的公共物品是不可能被私有化的，就好像誰也不可能將陽光和空氣占為己有一樣。其次，公共物品也不是一般意義上的商品，是不能被用來交換的。再次，公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)不能靠市場經(jīng)濟(jì)的方式來運(yùn)作，也就是說，市場不可能生產(chǎn)真正意義上的公共物品，公共物品的消費(fèi)也不符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。據(jù)此，我們可以把公共物品定義為：公共物品是獨(dú)立于私人物品和商品之外的，其生產(chǎn)和消費(fèi)不能以市場運(yùn)作的方式來進(jìn)行的一種特殊物品或環(huán)境，是社會和個(gè)人生活（包括政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活及日常生活）的可能性和必要性條件。二、政府職能的基本定位根據(jù)以上對公共物品的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)公共物品對于人類生存和發(fā)展有著極端的重要性。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于資本追求利潤最大化的本質(zhì)特征，我們根本不可能通過市場運(yùn)作的方式來為社會提供無利可圖，準(zhǔn)確地說，是無直接利益可圖的公共物品。那么，公共物品生產(chǎn)的重任就責(zé)無旁貸地落在了政府的肩上。對政府的理解，通常有廣義和狹義兩種含義。廣義的政府是對所有依法行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的