財政研究論文-再論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財政對策摘要為有效解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，從財政角度看，我國政府財政政策必須進一步調(diào)整和完善。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)鞏固農(nóng)村稅費改革成果，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共產(chǎn)品供給體系，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；促使農(nóng)民以土地保障向社會保障轉(zhuǎn)變，推進城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展。關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；公共產(chǎn)品；社會保障實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是有效解決“三農(nóng)”問題的手段，筆者曾就這一問題在甘肅科技2006年4期撰文談了一些看法，現(xiàn)從以下幾個方面作進一步的探討：一、鞏固農(nóng)村稅費改革成果，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度2006年在全國范圍內(nèi)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，但農(nóng)民作為一個社會階層，應(yīng)該有納稅義務(wù)。所以從長遠考慮，還要進一步完善現(xiàn)行稅制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。這可以從制度上保證不再開征專門面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的稅收，消除“搭車收費”的可能，從根本上跳出“黃宗羲定律”的怪圈，形成鞏固農(nóng)村稅費改革的長效機制，這有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展。筆者認(rèn)為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制可分長期和近期兩步走。從近期來看，要圍繞鞏固擴大農(nóng)村稅費改革成果，全面推進農(nóng)村綜合改革，繼續(xù)堅持“多予、少取、放活”的方針，不再開征面向農(nóng)民的特定稅種，抓緊研究完善有關(guān)財稅政策，為最終統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制創(chuàng)造條件。從長期來看，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城市化水平的提高，要逐步將農(nóng)民納入國家整體的、統(tǒng)一的稅收體系中，建立起符合中國國情的現(xiàn)代稅收制度。當(dāng)然，由于任何時期、任何國家的農(nóng)業(yè)都具有弱質(zhì)性，即使統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后也要在具體稅收政策上體現(xiàn)對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠照顧。具體來說，稅制改革可從以下幾方面入手：1、將農(nóng)產(chǎn)品納入增值稅的征稅范圍從世界范圍看，大多數(shù)開征增值稅的國家，特別是發(fā)達國家如法國、英國、德國等，一般都將農(nóng)產(chǎn)品納入增值稅的征稅范圍1.我們在將增值稅由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)型的同時，對進入市場的農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅。具體可以借鑒法國的做法，對農(nóng)產(chǎn)品適用較低稅率。但我國現(xiàn)階段對農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅的時機還不太成熟，還需要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況考慮其改革的步伐。2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)所得稅制在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收益區(qū)別不同情況分別征收企業(yè)所得稅和個人所得稅。一是對公司型的農(nóng)場征收企業(yè)所得稅；二是依據(jù)個體工商戶個人所得稅的政策，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民征收個人所得稅。將個人所得稅改為以家庭為納稅單位，實行夫婦聯(lián)合申報，綜合考慮收入情況。但由于我國大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模很小，農(nóng)民又大都沒有計賬的習(xí)慣，如果對農(nóng)民開征所得稅，確實存在計稅所得難于確定、征管困難、稅收成本高等問題。國外解決這一問題的做法是采取農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)課稅法，即以確定的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)所得作為基準(zhǔn)，結(jié)合土地面積情況計算農(nóng)民的農(nóng)業(yè)所得，作為課稅的依據(jù)。由于個人所得稅設(shè)置了免征額，這樣在一定時間內(nèi)可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外。3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅制改革房產(chǎn)稅和土地使用稅，建立完善的房地產(chǎn)稅制。一是將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和土地使用稅合并為房地產(chǎn)稅；二是擴大征稅范圍，將單位和個人的房產(chǎn)不分生產(chǎn)經(jīng)營還是自用、不分坐落城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，全部納入征稅范圍，實現(xiàn)寬稅基的廣泛征收，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用；三是對負(fù)擔(dān)房地產(chǎn)稅有困難的城市低收入者、下崗職工、貧困農(nóng)民、孤寡老人和遭受天災(zāi)人禍的納稅人等給予稅收減免，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷；四是規(guī)范計稅依據(jù)，合理設(shè)計稅率，根據(jù)征稅對象分別設(shè)計房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)兩個稅目，在稅率的設(shè)計上，要充分考慮城鄉(xiāng)居民的承受能力，切實保證減輕農(nóng)民的實際負(fù)擔(dān)，不增加或少增加城鎮(zhèn)居民的負(fù)擔(dān)，實行輕稅政策。4、調(diào)整消費稅征稅項目將原來征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的煙葉改征消費稅，通過稅收調(diào)節(jié)來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。煙葉改征消費稅后，因農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅屬地方收入，消費稅屬中央收入，可通過財政轉(zhuǎn)移支付的辦法解決因稅種變化影響地方財政收入的問題。同時相應(yīng)制定對農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策，在統(tǒng)一的稅制下，各國出于保護農(nóng)業(yè)的考慮，都在稅率和抵免等方面對農(nóng)民制定了各種稅收優(yōu)惠政策。不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財政收入的來源，在稅收政策上對農(nóng)民應(yīng)該有所傾斜。二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共產(chǎn)品供給體系，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重點內(nèi)容應(yīng)該是為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)2，滿足農(nóng)民生存和發(fā)展的需要。這是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，改善農(nóng)民生存狀況，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，建設(shè)和諧社會的基礎(chǔ)條件。長期以來，城鄉(xiāng)差距的擴大，集中體現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)上存在著的不公平。解決這一矛盾，是政府的職責(zé)，需要調(diào)整政策，重建制度。在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上，應(yīng)堅持城鄉(xiāng)平等的非歧視原則，向城市和農(nóng)村提供大致均衡的公共產(chǎn)品，以加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。社會主義新農(nóng)村的農(nóng)民，應(yīng)該是公平享受國民待遇的農(nóng)民。該由政府提供的公共產(chǎn)品，不分城鄉(xiāng)都要由政府提供。財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村支出比例的提高，是國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展了，全社會受益、全體國民受益，不能片面認(rèn)為這是對農(nóng)民的恩賜和特殊照顧。從某種意義上說，加大對農(nóng)村的投資，是償還歷史的欠賬。但現(xiàn)實中我國的財政制度具有明顯的城市偏好：具有較高收入的城市居民享受著政府提供的電力、自來水、通訊、道路等公共設(shè)施，享受的義務(wù)教育，享受著醫(yī)療保險，失業(yè)保險等社會保障；而低收入的農(nóng)民由于基層政府無力提供公共產(chǎn)品，只能是修路農(nóng)民集資、拉電農(nóng)民掏錢、義務(wù)教育也是自己掏錢，更無權(quán)享受醫(yī)療保險等社會保障，使資金從財政渠道不斷向城市集中。2005年全國農(nóng)民人均純收入為3255元，城鎮(zhèn)居民可支配收入為10493元，兩者的收入比為13.223.農(nóng)業(yè)效益差，農(nóng)民收入低，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展落后，財政應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資。具體就建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系來講，一是要建立起中央、省、市、縣四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給格局，政府應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體地位，應(yīng)以法律法規(guī)的形式明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的職責(zé)權(quán)限。二是各級政府都應(yīng)建立起相應(yīng)的負(fù)責(zé)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的組織，負(fù)責(zé)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入資金的籌集和使用，了解和掌握農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求信息，并對供需信息進行分析，制定科學(xué)、合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)劃。三、促使農(nóng)民以土地保障向社會保障轉(zhuǎn)變，推進城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展我國絕大部分城市居民都納入了社會保障體系，近幾年學(xué)術(shù)界比較關(guān)注的是在農(nóng)村推行社會保障制度。政府把財政用于社會保障的資金絕大部分投向了城市，在城市已經(jīng)初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會保障制度。但是分配給經(jīng)濟社會發(fā)展落后的農(nóng)村比例嚴(yán)重偏低。農(nóng)村社會保障主要以家庭保障和土地保障為主。筆者認(rèn)為在農(nóng)村推廣社會保障是應(yīng)該分層次、分步驟進行，不能盲目冒進。當(dāng)前首先考慮的應(yīng)當(dāng)是將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。盡管國家已經(jīng)從宏觀上控制用地規(guī)模，但由于我國已經(jīng)進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，被征用土地及被征地農(nóng)民的數(shù)量依然呈剛性增長趨勢。失地農(nóng)民無疑成了社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的突破口。就整個社會而言，喪失保障的群體是對整個社會安定威脅最大的群體。我們可以先通過的解決失地農(nóng)民的社保問題為契機，摸索出一套行之有效