財政研究論文-加強對中國土地的財政調控研究摘要經(jīng)濟學家威廉。配第說過：“土地是財富之母?！蓖恋厥秦斦杖氲囊豁椫匾獊碓矗P于土地的稅收和收費名目繁多。通過土地稅收和收費可以對土地資源進行保護，保護土地使用者的合法利益，優(yōu)化資源配置。但是目前，中國土地財政收入經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，開始出現(xiàn)一些弊端，影響了通過財政調控土地配置的職能，應該通過立法、執(zhí)法、稅種設計、費改稅等方式優(yōu)化土地財政收入，保護土地資源，增加財政收入，完善財政宏觀調控的作用。關鍵詞土地增值稅；土地出讓金；物業(yè)稅胡錦濤總書記2004年在中央人口資源環(huán)境座談會上的講話中明確指出，要搞好新一輪土地利用規(guī)劃的修編工作，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和供應政策在宏觀調控中的作用。幾年來，國家出臺了一系列的宏觀調控措施，使得部分地區(qū)過熱地產(chǎn)開發(fā)降溫?！敖ㄔO社會主義新農村”的問題提出以后，土地問題更成為了世人關注的焦點。一、中國土地財政收入的歷史與現(xiàn)狀經(jīng)濟學家威廉。配第說過：“土地是財富之母?！睂κ澜绺鲊?，土地都是財政收入的一項重要來源，對中國亦如此。（一）中國土地稅收的歷史與現(xiàn)狀土地稅收是國家憑借政治權力從土地所有者或土地使用者手中強制無償?shù)厝〉貌糠滞恋厥找娴囊环N稅收，是政府政治權力的表現(xiàn)。早在公元前21世紀的夏禹時代，中國就有土地稅收。由于數(shù)千年來，中國都以農業(yè)生產(chǎn)為主，田賦以及演變到后來的農業(yè)稅是中國歷代的主要稅賦。對城市土地征稅源于1866年上海公共租界首先開征地捐。新中國成立后土地國有化，對農村土地僅征收農業(yè)稅，城市土地稅并入工商企業(yè)稅收計征。改革開放以后，土地稅種逐漸增加。1979年7月1日，全國人大通過的中華人民共和國中外合資企業(yè)經(jīng)營法規(guī)定，如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應向我國政府交納使用費。1987年4月1日，由國務院發(fā)布中華人民共和國耕地占用稅暫行條例，開征耕地占用稅。1988年9月27日，國務院發(fā)布了中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例，規(guī)定自1988年11月1日起在全國范圍內開征城鎮(zhèn)土地使用稅。1993年12月13日，國務院發(fā)布了中華人民共和國土地增值稅暫行條例，自1994年1月1日起，對轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人征收土地增值稅。我國現(xiàn)行稅制體系中涉及城市土地的稅收主要有耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等12個稅種，分別從不同側面調節(jié)土地的利用。（二）中國政府的土地非稅收入1987年，深圳經(jīng)濟特區(qū)率先試行城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓轉讓制度。1988年4月，在憲法中規(guī)定“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，從此土地使用權轉讓有了法律依據(jù)。1990年6月，國務院發(fā)布了中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例，使我國城鎮(zhèn)國有土地市場有了法律保護。土地是實物形態(tài)的國有資產(chǎn)，資產(chǎn)自然會給所有者帶來收益。土地出讓金是土地所有權與使用權分離后，土地所有者依據(jù)經(jīng)濟原則從土地使用者方取得的一種收入，是土地所有權在經(jīng)濟上的體現(xiàn)，本質上是地租。土地出讓金是指各級政府土地出讓主管部門將國有土地使用權出讓給單位或個人，按規(guī)定向單位或個人收取的土地出讓價款。1989年5月，國務院發(fā)出關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知，規(guī)定國有土地使用權出讓的收入中，“40%上交中央財政，60%留歸地方財政。不論上交中央財政還是上交地方財政的收入，都主要用于城市建設和土地開發(fā)，?？顚Ｓ谩?。上述文件未及實施。兩個月后，財政部公布國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法，中央在土地出讓金分享上后退一步：土地出讓后，當?shù)卣伞跋攘粝?0%作為城市土地開發(fā)建設費用，其余部分40%上交中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門”。1992年9月，財政部出臺關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法，把中央對土地出讓金的分成比例縮小為5%；1993年底實行分稅制改革時，又把土地出讓金作為地方財政的固定收入，中央提取5%的規(guī)定也被取消。從此，土地出讓金全部劃歸地方政府，依然“主要用于城市建設和土地開發(fā)”。2005年，全國共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價款5505.15億元。除土地出讓金外，政府收取的土地非稅收入還包括新增建設用地補償費、土地登記費、征地管理費、外資土地使用費等。（三）中國來自土地的隱性財政收入如前所述，我國政府擁有大量的土地，這些土地價值巨大，但政府在支配這些土地時，并不完全以貨幣的形態(tài)表現(xiàn)出來，而是以直接配置的方式將土地分配給特定的項目與各種用途上，如支持經(jīng)濟適用房建設的土地劃撥、重點工程建設的土地劃撥等，這些配置活動都減免了土地出讓金，但實質上是財政的隱性土地收入。這種隱性土地收入的特點是，財政收入與財政支出同時進行。二、中國土地財政收入存在的問題中國來自土地的財政收入名目繁多，在籌集財政收入和調節(jié)社會經(jīng)濟方面發(fā)揮了一定的作用，但是其缺陷仍然明顯存在。（一）中國土地稅制內外有別在現(xiàn)行的土地稅制體系下，不僅存在同一稅種內外分設，而且有些稅種還把外商投資企業(yè)和外國企業(yè)及外國課稅人排除在課稅對象之外，如房地產(chǎn)方面，對內分設房產(chǎn)稅和土地使用稅，而對外則是房地產(chǎn)稅，名為房地產(chǎn)稅，實際只是對房產(chǎn)征稅，對地產(chǎn)不征稅。而土地使用稅和耕地占用稅等稅種，又只對內征收，對外不征收。內外稅制有別有違國民待遇原則，不利于內外資企業(yè)間的平等競爭。（二）土地稅收體系中部分稅種之間相互矛盾1、土地增值稅與房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的稅負配合失當。土地增值稅僅就已售房地產(chǎn)的增值課征，而將未售房地產(chǎn)的增值排除在外，即現(xiàn)行土地增值稅實際上是房地產(chǎn)流轉環(huán)節(jié)稅收，由于其名義稅率較高，使房地產(chǎn)流轉環(huán)節(jié)的稅收負擔過重，而房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅不完善，又使得房地產(chǎn)占用環(huán)節(jié)的稅負過輕。2、房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅存在重復課稅。1990年國務院頒布了中華人民共和國土地出讓與轉讓暫行條例，全面推行土地的有償使用，此后建造的大量房產(chǎn)其價值中都已包含了所占用土地的價值，這部分房產(chǎn)一方面要就包括土地價值在內的房產(chǎn)原值納稅；另一方面還要再繳納土地使用稅，很顯然存在重復課稅問題。（三）土地稅收體系中部分稅種設計不合理1、土地增值稅的計稅依據(jù)過窄、名義稅率過高。將土地的自然升值收歸公有是土地增值稅開征的重要理論依據(jù)之一，土地的自然增值是指由于土地資源的稀缺性和社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的日益需要而導致的非因土地所有者投資改良而造成的土地升值。土地的自然升值包括兩類：一類是已出售土地的自然升值；另一類是未出售土地的自然升值。雖然由于土地未出售而未獲得貨幣等實現(xiàn)形式，但升值仍然是現(xiàn)實存在的。因此，在開征和曾開征土地增值稅的國家中，如德國、英國、日本、意大利等對兩類自然升值均課稅，韓國則就閑置土地的自然升值課稅，而我國僅就已出售土地的升值稅，這使得出售土地與保有土地之間存在稅負差異，可能會強化保有土地的偏好，影響本已稀缺的土地資源的合理利用。另外，現(xiàn)行土地增值稅實行30%、40%、50%和60%四級累進稅率，而意大利的不動產(chǎn)增