財政研究論文-縣鄉(xiāng)財政困難及其對財政支農(nóng)能力的影響（下）三、從縣鄉(xiāng)財政困難的成因看提高其財政支農(nóng)能力的艱難性縣鄉(xiāng)財政的嚴重困難，是導(dǎo)致其支農(nóng)能力不強并增長艱難的根本原因。那么，如果能夠在短期內(nèi)根本改變縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的狀況，就有可能促進縣鄉(xiāng)財政支農(nóng)能力的增強。但是，這種縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的狀況，是否可以在短期內(nèi)根本消除的呢？為了科學地回答這一問題，我們先來分析當前導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的原因。根據(jù)我們的大量調(diào)查和文獻研究，形成縣鄉(xiāng)財政嚴重困難局面的根本原因，在于以下幾點。（一）在欠發(fā)達地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，由子區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特點，來自工商業(yè)的財政收入增長緩慢，而增長潛力比較小的農(nóng)業(yè)稅費卻成為縣鄉(xiāng)財政收入的重要或主要來源；因此，多數(shù)縣鄉(xiāng)難免會出現(xiàn)財政收入增長的艱難局面除上級政府的轉(zhuǎn)移支付外，縣鄉(xiāng)財政收入主要來自兩大塊，一是工商業(yè)對財政收入的貢獻，二是面向農(nóng)民收取的各項稅費。近年來，縣鄉(xiāng)政府直接辦的企業(yè)大多已完成改制，因此，依托與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，縣鄉(xiāng)政府獲得收入的渠道已迅速萎縮。農(nóng)村中小企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）正處于加快分化重組的新階段。少數(shù)區(qū)域農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢迅速凸顯，借此可迅速躋身于發(fā)達區(qū)域之列。而在大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展劣勢卻在明顯增強，這些地區(qū)的農(nóng)村中小企業(yè)正面臨著加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題；甚至對其中大多數(shù)區(qū)域來說，更確切的說法應(yīng)該是面臨加快退出的問題。因此，在大多數(shù)地區(qū)，特別是欠發(fā)達地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，工商業(yè)難以有效地支撐縣鄉(xiāng)財政收入的增長?？h鄉(xiāng)財政收入的增長，只能將面向農(nóng)民收取的稅費作為重要或主要來源（以山東肥城市這個農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)為例，詳見表1）。但是，從本質(zhì)上說，來自農(nóng)業(yè)的稅費卻不具有長期迅速增長的潛質(zhì)。鑒于深化農(nóng)村稅費改革的工作正在有序推進，中央已經(jīng)出臺了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、逐步降低農(nóng)業(yè)稅率等相關(guān)政策，鑒于各級政府在減輕農(nóng)民負擔方面的工作力度逐步加大，至少從近中期看，面向農(nóng)民收取的各種稅費，也很難支撐縣鄉(xiāng)財政收入的持續(xù)快速增長。表1近年來山東肥城市兩鎮(zhèn)的財政收入及其構(gòu)成（單位：萬元、%）財政其中各類稅收總量構(gòu)成鎮(zhèn)名年份總收入工商各稅農(nóng)業(yè)稅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅工商務(wù)稅農(nóng)業(yè)稅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅汶陽鎮(zhèn)200020012002618549427658728163323863144314067372833950314573313479826425324622739567350935281安駕莊鎮(zhèn)200217415835515108348296622資料來源：本人直接調(diào)查。（二）自上而下的增支減收政策頻繁出臺，加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難性近年來，自上而下的增支減收新政策對縣鄉(xiāng)財政困難的影響，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是“中央出政策，地方出資金”的新政策出臺，增加了縣鄉(xiāng)財政支出增長的剛性和收入增長的艱難性。在這類政策中，比較典型的有：對龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠多在地方稅上開口子，擴大農(nóng)業(yè)稅因災(zāi)減免，連續(xù)數(shù)次出臺的機關(guān)事業(yè)單位增資政策、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策等。二是政策性增人增長過快，導(dǎo)致人員經(jīng)費的增長遠高于財政收入的增長。政策性增人包括大中專學生的分配、復(fù)轉(zhuǎn)軍人的安置、甚至民辦教師轉(zhuǎn)正等。據(jù)對吉林省41個縣（市）的調(diào)查，1998-2002年，這些縣（市）每年新增財政供養(yǎng)人口1.3萬人，新增支出1.1億元，占縣（市）新增財力的15%.（三）現(xiàn)行財政體制強化了各級政府上收財權(quán)、下放事權(quán)的格局，從而加劇了縣鄉(xiāng)財政的困境從1994年開始，我國以分稅制為主要內(nèi)容的財政體制改革，取得了積極的成效；但是，就總體來說，現(xiàn)行分稅制的不完善之處也是顯而易見的。在省以下層面實際運作的財政體制，甚至主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權(quán)，對分稅制和財政包干體制按照機會主義原則進行結(jié)合的產(chǎn)物。在這種財政體制的運行中，容易形成或強化以下傾向：（1）各級政府盲目效仿分稅制改革中中央集中財權(quán)的做法，形成省以下政府層層向上集中財權(quán)的格局。（2）各級政府之間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問題比較突出，客觀上形成了各級政府層層向下下放事權(quán)的局面。這兩方面的綜合作用，容易導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)兩級政府“履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾”（賈康、白景明，2002）。（3）現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，在很大程度上帶有新舊體制雙軌并存的特征，在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總量中，只有過渡期轉(zhuǎn)移支付才是適應(yīng)市場經(jīng)濟和分稅制改革要求，真正具有平衡地方財力功能的規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付，但其相對規(guī)模小、所占比重偏低卻是一個突出問題。因此，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度雖然在總體上呈現(xiàn)不斷完善的趨勢，但在當前卻并沒有達到縮小地區(qū)差距的效果，甚至放大了地區(qū)經(jīng)濟差距（馬栓友、于紅霞，2003），加劇了農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的財政困難，甚至財政風險。（四）自上而下的壓力型行政體制，增加了形成縣鄉(xiāng)財政困難的可能性經(jīng)過改革開放20多年的發(fā)展，我國行政體制改革雖然取得了重大進展，壓力性體制的特性有所減弱。但是，就總體而言，我國行政體制的改革仍然嚴重滯后于經(jīng)濟體制的改革，現(xiàn)行行政體制仍在一定程度上具有壓力型體制的特征。壓力型行政體制的運行，容易導(dǎo)致各級政府之間的職責、分工界限不清，甚至容易把上下級政府之間的職能差別，簡單地理解為區(qū)域范圍上的比例放大或縮小。由此會引發(fā)5個方面的問題：（1）便于上級政府向下級政府推諉事權(quán)。（2）可能導(dǎo)致財政支出標準、甚至某些財政支出政策的決定權(quán)過度集中，限制縣鄉(xiāng)政府在一定限度內(nèi)因地制宜地靈活決定財政支出標準、甚至財政支出政策的可能性。在多數(shù)情況下，全國統(tǒng)一的財政支出標準，可能低于發(fā)達地區(qū)的需要，卻容易超越欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)域發(fā)展水平和財政承受能力。（3）導(dǎo)致各級政府要把主要精力定位于傳達上級政府的政策意圖、強化對下級政府的控制；而少暇結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H制定和實施切實有效且富有特色的區(qū)域發(fā)展思路，從而束縛基層政府因地制宜地調(diào)整職能定位、支持區(qū)域發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性，進而影響區(qū)域發(fā)展的成效和財源的培育。（4）強化縣鄉(xiāng)政府在政府層次序列中的弱勢地位，強化各級政府上收財權(quán)、下放事權(quán)的格局，甚至為政府相關(guān)部門搭車收費和亂收稅費提供便利。（5）強化現(xiàn)有政府行為和政績考核體系的運行慣性，妨礙政府職能的有效轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致基層政府迫于政績考核的壓力，從競爭性投資領(lǐng)域的退出步伐較慢。而政府介入競爭性領(lǐng)域的投資、經(jīng)營活動及由此形成的政企不分問題，往往會增加其形成直接負債、或有負債和隱性負債的可能性。政府職能轉(zhuǎn)變的滯后，也會增加政府的運行成本和農(nóng)村公共品供給中的浪費現(xiàn)象，從而增加財政的支出壓力。顯然，上述5個方面的問題都會從現(xiàn)實和長遠、增支和減收兩方面，增加縣鄉(xiāng)財政的困難。（五）對于縣鄉(xiāng)債務(wù)或財政風險缺乏有效的約束機制，縣鄉(xiāng)債務(wù)或風險管理處于混亂乃至失控狀態(tài)除顯性直接負債外，在多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)，或有負債甚至隱性負債的規(guī)模到底有多大，仍然是一個迷。縣鄉(xiāng)負債和風險管理的混亂失控狀態(tài)，固然與或有負債或隱性負債的性質(zhì)有關(guān)，也與缺乏統(tǒng)一權(quán)威的財政債務(wù)和風險管理機構(gòu)不可分割。從理論上說，財政部門是財政債務(wù)和風險的管理機構(gòu)；但預(yù)算約束軟化和管理不力，預(yù)算外、制度外財政收支的大量發(fā)生，甚至源自財政系統(tǒng)之外的政府顯性、隱性或直接、或有負債的大量出現(xiàn)，實際上動搖著財政部門作為財政債務(wù)和風險管理部門的統(tǒng)一性和權(quán)威性?，F(xiàn)行的預(yù)算法在第28條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在實際的縣鄉(xiāng)負債難以有效避免的情況下，執(zhí)行這項規(guī)定，固然有利于控制縣鄉(xiāng)顯性直接負債的增長，卻也會“逼迫”縣鄉(xiāng)負債更多地采取隱性負債和或有負債的形式，從而增加了縣鄉(xiāng)負債和財政風險的控制難度。此外，縣鄉(xiāng)政府