財政研究論文-呼吁中國財政中期預算摘要:近年來,許多發(fā)達國家開始實行中期預算以彌補年度預算的不足,雖然中國也已開始這方面的嘗試,但中期預算還沒常規(guī)化和正式化。就中國目前沒有相應中期財政預算對中長期發(fā)展規(guī)劃做支持以及財政紀律弱化的現(xiàn)狀,以及中期預算本身能發(fā)揮的作用,中國盡快實施財政中期預算是有必要的。關鍵詞:中期預算；預算約束性；財政政策自20世紀80年代以來,許多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家逐漸開始推行中期預算以彌補年度預算的缺陷。目前,許多OECD國家都已經(jīng)將中期預算法制化,作為預算工作的一項常設工作進行。根據(jù)實踐,中期預算確實可以在很大程度上彌補年度預算的不足,同時,開展中期預算還其自身的一些優(yōu)勢。那么,中國是否應該開展中期預算工作?中國的中期預算應該如何編制?本文將對以上問題進行初淺的探析。一、概念界定中期預算(MediumTermBudget)也稱中期預算框架(MediumTermBudgetFramework,MTBF),是一個為期通常三至五年(有些國家更長)的滾動、具有約束力的支出框架,它為政府和政府各部門提供每個未來財政年度中支出預算(申請)務必遵守的財政約束(預算限額)。中期預算通常并不詳細闡述政府的政策意圖,但它明確顯示了未來若干年度政府和財政趨勢或者政府打算前進的方向,從而有助于公眾和其他利害關系者對政府財政承諾的可信度作出準確預測。在形成和決定預算政策過程中,中期預算框架可在年度預算過程一開始就起到約束公共支出需求的作用1。典型的中期預算的主要內容和特征包括2:(1)包含一份財政(和經(jīng)濟)政策報告書；(2)包含一份完整的中期宏觀經(jīng)濟和財政預測；(3)包含支出部門和支出機構在下個預算年度以后二至四年的支出估計數(shù)；(4)對各支出部門和支出機構的預算撥款數(shù)(限額)是硬預算約束的；(5)為避免產生問題,中期預算應是導向性的而非強制性的(并非一個法定的預算方案),不需要立法機關的表決批準,但中期預算的第一個年度必須與年度預算完全一致；(6)中期預算由政府整體層面編制,但所有政府部門都應遵循中期預算為各部門確立的支出限額；(7)中期預算主要依據(jù)中期宏觀經(jīng)濟框架編制,包括按功能和按大的經(jīng)濟類別(如工資、其他商品與服務、轉移支付、利息和投資)分類得出的支出總額估計數(shù)。目前在發(fā)達國家如美國、俄羅斯、新西蘭、澳大利亞、瑞士等,中期預算已經(jīng)成為聯(lián)結政府戰(zhàn)略與政策的最主要的工具之一。中國許多省市也已開展工期預算工作的嘗試并取得一些實踐經(jīng)驗。二、實行中期預算的必要性經(jīng)過多年的實踐,年度預算已經(jīng)暴露出其多項不足之處:如年度預算約束性較弱、有可能增加財政風險及加劇經(jīng)濟波動、年度預算透明度不高以及與宏觀經(jīng)濟政策的聯(lián)系不緊密等。因此,實際操作中需要用中期預算來彌補年度預算不足,使“預算”這個工具能更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。(一)加強年度預算約束性年度預算僅針對下一年預算年度進行,僅對下一年度的政府收入及支出進行預算,對某些不可持續(xù)性收入及一次性支出的考慮不足,有可能會將一次性支出或收入誤認為是長期性的。所以年度預算不可避免地會有短視的特點5,不能對未來經(jīng)濟的發(fā)展趨勢及政府收支的趨勢進行預算入考量。中期預算確定了政府在未來幾年內的收入、支出、盈余或赤字總量,在中期預算的法律地位得到確認的情況下,年度預算的制定需要依據(jù)中期預算所確定的中期財政收支總量,所以中期預算的主要作用之一是為年度預算建立具有約束性的支出限額。同時,中期預算是“自上而下”的資金分配方式,對預算規(guī)模和結果變化都有相應規(guī)則,從而可以保障預算資金總額控制。(二)促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長年度預算僅針對一年的時期,這在經(jīng)濟波動周期中是極短暫的,所以,年度預算對經(jīng)濟周期的考慮沒有中期預算的多,不能針對經(jīng)濟波動制度政府收支政策。因此,對于通過政府收支來熨平經(jīng)濟波動的作用的發(fā)揮有相當?shù)木窒?甚至有可能會增加財政風險、加劇經(jīng)濟波動。這是因為年度預算對未來可能的支出增長或收入減少因素考慮不足。例如,財政收入尤其是地方財政收入中,有部分是偶然性不可持續(xù)的收入,如土地出讓金等資源性收入,而現(xiàn)行體制下對這部分收入的使用若安排為經(jīng)常性支出,則有可能變成基數(shù),很難再壓縮減少。一旦這類收入停止以后,政府支出將沒有相應的收入來源,從而形成財政風險。中期預算針對三至五年制定預算計劃,在中期預算制定時,需要對未來時期內的經(jīng)濟變化情況,財政收支增長情況進行科學預測,從而制定政府的收支計劃,能因時制宜,根據(jù)不同經(jīng)濟形勢安排政府收支,理論上可能實現(xiàn)同期平衡預算。這樣,就能在經(jīng)濟周期內避免政府的過度赤字或盈余,減小政府財政風險；同時也可以在最大程度上通過政府預算實現(xiàn)以財政政策熨平經(jīng)濟波動的目標。(三)聯(lián)結政府政策與財政支出年度預算與政府宏觀經(jīng)濟政府的聯(lián)系不緊密,尤其與中長期宏觀經(jīng)濟政策更有脫節(jié)的現(xiàn)象,限制了預算政策的宏觀調控職能。例如,中國制定五年發(fā)展計劃,但年度預算因其固有的敵視性,與中國的五年發(fā)展計劃的聯(lián)系很少,使五年發(fā)展計劃在預算方面得到的支持不明顯。中期預算則可以實現(xiàn)預算與中長期國家發(fā)展戰(zhàn)略的緊密聯(lián)系。比如,中國可以根據(jù)中國的五年計劃制定五年期預算,實現(xiàn)財政政策與國家發(fā)展戰(zhàn)略相結合。(四)增強政府政策的透明度和可信度年度預算不利于預算透明度和民眾參與度的提高。預算是一種政治程序和受托責任表達工具,在“代理”制度下,年度預算不可避免地會出現(xiàn)“短期行為”和“逆向選擇”等道德風險。另外,最近十多年來,中國每年政府收支的決算數(shù)與預算數(shù)不論是支出方面還是收入方面都有很多倍的差額,這使預算的法律約束力逐漸下降,也使以其民眾對預算的信任度逐漸下降,使政府政府的可信度受到質疑。中期預算則可以避免年度預算的這類問題。首先,中期預算表明未來若干年度政府的財政政策方向,從而增進了預算透明度,有助于公眾和其他利害關系者對政府財政承諾的可信度作出判斷。其次,中期預算與國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略相聯(lián)系,減少政策波動或領導人更替對預算和政策連續(xù)性的影響,使政府的財政政策更具有可信度。三、中國引進中期預算的原因近年來國際經(jīng)濟形勢不斷變化,中國經(jīng)濟內部也有許多矛盾和問題有待解決,在這樣的情況下,對中國政府預算的要求也越來越高,要求政府預算能更加準確地預測國內國際的經(jīng)濟形勢,要求政府預算能更準確在根據(jù)當前經(jīng)濟形勢作出相應的政策調整,要求政府預算能更加透明可信等等。所以,中國有必要適時地引進中期預算,以使中期預算和年度預算相輔相成地滿足當前形勢對其提出的新要求。(一)中國有中期發(fā)展戰(zhàn)略與政策卻缺少相應財政預算以支持對于中國的發(fā)展目標及發(fā)展方向,中國政府一直都制定“五年計劃”,這是中國民眾能更好地了解到國家的未來發(fā)展戰(zhàn)略。一直以來,中國也能很好地完成每個五年計劃,中國的高速發(fā)展有一部分也是成功制定五年計劃的原因。然而,中國雖有五年計劃,但卻缺少相應的中期預算予以支持。雖然中國一般每五年編制一次財政中期計劃,但計劃一經(jīng)確定一般不作調整。另外,雖然自1998年以來,中國先后編制了19982002年國家財政發(fā)展計劃、20032005年國家財政滾動發(fā)展計劃和20042007年國家財政滾動發(fā)展計劃等三年期滾動計劃。但以上五年期的中期計劃和三年期滾動計劃均有嚴重的缺陷:首先,五年計劃一旦制定后一般不再調整,這使五年財政計劃與實際經(jīng)濟運行脫節(jié)。其次,三年期滾動計劃與中國現(xiàn)有的國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系不緊密,使中期財政計劃能聯(lián)系財政政策與國家發(fā)展戰(zhàn)略的作用弱化。所以,中國