財政研究論文-完善我國預算決策與管理制度的模式選擇關鍵詞：預算決策與管理；目標模式黨的十六大報告指出，要“完善預算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督”。因此，當前及今后一段時期，我國財政改革的中心環(huán)節(jié)就是要按照中央要求，進一步完善預算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督。要進一步完善預算決策和管理制度，必須首先搞清預算決策和管理制度的目標模式，只有在明確的合理的目標模式指導下，才能有效推進我國預算決策和管理制度的完善?；诖?，本文擬對完善我國預算決策和管理制度的目標模式選擇進行初步探討。預算決策與管理制度目標模式取決于財政制度模式。不同的財政制度模式下，預算決策與管理制度模式是不同的。而我國財政改革的目標模式，是建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政制度。因此，完善我國預算決策與管理制度的目標模式就是建立我國公共財政下的公共預算制度。從一個完整的公共預算管理周期看，預算決策與管理包括公共預算的編制、公共預算的審批、公共預算的執(zhí)行與監(jiān)督、公共預算績效評價制度四個方面的內容。因此，完善我國預算決策與管理制度的目標模式選擇也就應從以上四個方面展開分析。一、公共預算編制制度模式選擇公共預算編制的科學性是公共預算制度的基礎。只有采取科學的預算形式，遵從科學的編制程序，運用科學的編制方法，才能客觀真實全面地揭示政府在未來財政年度復雜的公共財政活動，才能為立法機關審議和批準公共預算提供便利，也才能為嚴格執(zhí)行和監(jiān)督公共預算提供基礎。為此，我國公共預算編制制度模式的基本框架安排至少應包括以下基本規(guī)則：1.在預算編制的組織形式上實行部門預算部門預算是公共預算編制的基本組織形式。其特點是：部門作為預算編制的基礎單元，取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，財政預算從部門編起，從基層單位編起；公共預算要落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托，預算編制時將不同性質的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門；部門本身要有嚴格的資質要求，限定那些與財政直接發(fā)生經費領撥關系的一級預算會計單位為預算部門。因此部門預算是一個綜合預算，既包括了政府行政部門自身的單位預算，又包括下屬事業(yè)單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。同時部門預算應該盡可能細化到具體項目，科目設置要體現(xiàn)公共支出范圍調整和科學管理的需要。2.在預算編制程序上納入標準周期預算管理一個標準預算管理的周期由預算編制、預算執(zhí)行與調整、決算（績效評價）三個階段構成。借鑒西方市場經濟國家標準預算周期的基本做法，我國標準預算周期應起始于上年3月，終止于次年6月，共28個月。例如2003年標準預算周期應從2002年3月開始編制，終止于2004年6月財政決算批復完畢。在標準預算周期中，“預算編制階段”從上年3月至12月，共10個月，必須遵守嚴格的預算編制程序。首先，財政部編制和更新多年度預算框架，為此必須建立多年度預算框架制度，預算年度的預算計劃在多年度預算框架內作出。一是多年度預算框架范圍的確定，結合國民經濟五年計劃，多年度預算框架范圍可定為五年，即下一個預算年度以及隨后的四個預算年度。多年度預算框架將政府宏觀層面的財政政策目標與其在具體操作中的應用聯(lián)系起來，便于從宏觀經濟角度明確其財政政策目標；二是政府根據有關經濟假設，將上述目標轉化成一個總支出水平的上限；三是進一步將政府總支出水平上限具體化，形成各個具體部門各自的指導性支出水平。多年度預算框架具有法律約束力，政府總支出水平上限和各個部門各自的指導性支出水平均須由人大審批通過，各個部門的指導性支出水平的總和必須低于政府總支出水平的上限。多年度預算框架，可按以下程序操作。第一步，財政部重新審視和更新預算框架內的各項經濟假設。在原有多年度預算框架基礎上，將多年度預算框架中第二年的有關資料和信息進行更新，財政部重新評價來年宏觀經濟前景，決定多年度預算框架內的經濟假設是否依然有效。經過更新的宏觀經濟前景對預算政策定位起關鍵性作用。第二步，各政府部門編制和提交本部門預算草案。各政府部門也必須重新審議多年度預算框架與本部門指導性支出水平相關的經濟假設，并向財政部提交預算草案。預算草案包括關于維持現(xiàn)行政策所需的資金和關于新政策項目所需的資金兩類。第三步，財政部審核各部門提交的預算草案。第四步，財政部向國務院提交政府預算建議。其次，國務院預算會議對公共資源進行宏觀層面的配置，根據財政部提交的政府預算建議討論通過政府在下一財政年度和后續(xù)四個財政年度的總支出水平以及政府各個部門各自的指導性支出水平。國務院預算會議決定形成政府預算政策草案。政府預算政策草案由國務院提交人大審議。再次，政府各部委負責將本部門總支出資金在不同的項目之間進行分配。在這個階段，財政部基本退出預算編制程序，由各部委在本部門總支出水平限制下將資金自主地分配到各個具體的支出項目中。政府各部委將本部門預算資金分配方案提交財政部，財政部對政府各部委提交的各部門預算資金分配方案匯總上報國務院審批，國務院審批后形成最終預算草案，提交給人大審議?！邦A算執(zhí)行與調整階段”，從當年1月至12月，共12個月作為一個完整的財政年度，內容是組織執(zhí)行經人大法律程序批準的預算，分析預算，辦理預算調整變更手續(xù)。財政決算（績效評價）階段，從次年1月至6月，主要任務是組織編制本級決算草案，匯總下一級決算，形成本地區(qū)總決算草案，并按規(guī)定報批，同時對預算結果進行分析總結和績效評價，作為編制下一年度預算的依據。3.在公共預算編制方法上采用可靠的科學方法第一，在公共預算編制范圍上推行綜合財政預算。部門預算的編制采用綜合預算形式，統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項資金，將全部財政資金全都統(tǒng)一納入預算管理。綜合預算收入包括部門以政府公共權力獲取的一切財政資金，綜合預算支出包括部門以政府公共權力進行的一切財政資金支出。第二，公共收入預算編制上推行標準收入預算方法。一定的收入來源能夠提供一定量的財政收入，彼此之間有一個相對穩(wěn)定的函數(shù)關系，其比例作為測算收入的參照“標準”?！皹藴适杖腩A算法”即以這些“標準”作參照來測算收入，同時根據下年度可能發(fā)生的某些因素進行調整，制定收入預算。收入預算按收入形式種類逐項核定，并且運用科學的經濟預測方法，全面了解財源信息和預算執(zhí)行現(xiàn)實因素，總結各種形式收入變化規(guī)律，綜合考慮經濟因素、政策因素和管理因素的影響，加以科學合理地確定。為此，一是建立起完備的基礎數(shù)據庫，包括收入政策法規(guī)庫和收入動態(tài)數(shù)據庫。收入政策法規(guī)庫包括所有中央與地方性有關公共收入的法律文件、政策法規(guī)以及其他有效依據，并由業(yè)務部門根據政策變動情況，隨時補充完善。收入動態(tài)數(shù)據庫不僅包括詳細的公共收入統(tǒng)計數(shù)據，還包括相關經濟統(tǒng)計數(shù)據。二是搞好收入預測。收入預測關鍵是要建立科學的符合公共收入變化規(guī)律的收入預測數(shù)學模型。模型中應以影響公共收入的主要因素作為自變量建立函數(shù)關系，并且隨著政策變化和經濟環(huán)境變化