財政研究論文-完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度研究摘要:完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，是完善分稅制財政體制的迫切需要，是緩解縣鄉(xiāng)財政困難和鞏固我省財政體制改革成果的迫切需要,是縮小地區(qū)差距、促進全省經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。自1994年實行分稅制以來，我省初步建立了省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，對全省經(jīng)濟的發(fā)展和基層政權(quán)的建設(shè)起到了積極的作用,但在實際運行中還存在一些問題，需要進一步研改進和完善，使之更加科學(xué)、規(guī)范和透明。政府事權(quán)范圍與財政支出責(zé)任密不可分，如果政府之間沒有明確的事權(quán)范圍，就難以得出“標準財政支出”的概念，公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付就缺乏依據(jù)。合理劃分省以下各級政府的財權(quán)是地方轉(zhuǎn)移支付制度運行的保證。政府之間財權(quán)的劃分，應(yīng)在公共財政理論的科學(xué)指導(dǎo)下，使地方各級政府擁有一個與其事權(quán)相適應(yīng)的財源支撐，并相應(yīng)賦予縣(市)政府更多的經(jīng)濟自主權(quán)。在實行省以下轉(zhuǎn)移支付制度中，省政府與縣(市)政府要根據(jù)這一原則，合理劃分財權(quán),同時應(yīng)選擇縣(市)為轉(zhuǎn)移支付實施的主體，由省財政全權(quán)負責(zé)全省轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計和管理。關(guān)鍵詞:省以下財政轉(zhuǎn)移支付改進與完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度是以省級以下政府間存在的財力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)所轄地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化為宗旨，通過特定的程序、方法和規(guī)則，調(diào)整省內(nèi)政府間財政關(guān)系的資金轉(zhuǎn)移制度。它是財政體制的一項重要內(nèi)容，是實現(xiàn)財政職能的重要工具,也是處理省內(nèi)政府間財政關(guān)系的有效手段?，F(xiàn)行的分稅制財政管理體制，地方政府間橫向、縱向的財政關(guān)系不平衡構(gòu)成了財政轉(zhuǎn)移支付存在的客觀基礎(chǔ)。我省實行省管縣（市）財政體制改革，旨在解決全省縣（市）財政運行困難，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重、絕大部分縣（市）工資和津補貼發(fā)放依賴省轉(zhuǎn)移支付資金的難題。因此，規(guī)范和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，有利于解決“公平與效率”問題，調(diào)節(jié)資源配置、收入分配及公共服務(wù)水平差異,在實現(xiàn)縣域財力均衡的同時，有利于充分調(diào)動縣（市）發(fā)展經(jīng)濟、培植財源以及分流財政供養(yǎng)人員、降低行政運行成本的積極性。對加快我省縣域經(jīng)濟發(fā)展，落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會意義重大而深遠。一、湖北省省以下財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀及問題分析（一）目前我省省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基本概況為了完善分稅制財政體制，中央財政于1995年出臺了過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法，并首次引用了“標準收入”和“標準支出”的概念，建立了地方收入增長的激勵機制。與分稅制財政體制相配套，我省也制定了轉(zhuǎn)移支付辦法，并在實踐過程中取得了一些成效。1.制度建設(shè)。與分稅制財政體制相配套，從1995年開始，我省財政部門從財力格局變化的客觀實際出發(fā)，積極推進省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。省政府根據(jù)本省實際,出臺并實施了湖北省財政廳轉(zhuǎn)移支付資金管理暫行辦法、湖北省農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付辦法等制度規(guī)定,在省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面進行了非常有意義的探索。各市州、縣級政府在合理分配省轉(zhuǎn)移支付資金的同時,也從本級財力中拿出一部分實施了對所屬區(qū)縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的轉(zhuǎn)移支付,并開始探索建立了對下級財政的轉(zhuǎn)移支付制度。2.省對縣直接轉(zhuǎn)移支付改革。特別是從2004年開始，我省改革現(xiàn)行省管市、市管縣(市)的財政體制，在全省推行省管縣（市）的財政體制。以2003年省核定的各市對所屬縣（市）財政體制補助(上解)為基礎(chǔ)，將市對所屬縣（市）的體制補助(上解)，相應(yīng)調(diào)整為省對縣（市）和市的體制補助(上解)；稅收返還和所得稅、營業(yè)稅等基數(shù)返還在市、縣（市）間進行調(diào)整，由省直接計算到縣（市）。從2004年起，全省所有市、縣（市）財政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)200229號和200350號及有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行,市不再新增集中縣(市)財力。省對下各項轉(zhuǎn)移支付補助按照規(guī)范的辦法直接分配縣（市）；省財政的專項補助資金由省財政廳會同省直有關(guān)部門直接分配下達到縣（市），同時抄送市。3.制度創(chuàng)新。在堅持一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用基本原則的基礎(chǔ)上，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，根據(jù)所依據(jù)的政策、測算時所考慮的因素以及政策目標和資金功能的不同，將省對縣（市）的一般性轉(zhuǎn)移支付分為均衡性（一般）轉(zhuǎn)移支付、激勵性（一般）轉(zhuǎn)移支付和政策性（一般）轉(zhuǎn)移支付三種形式。均衡性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要用于解決“一要吃飯”的問題，目的是均衡縣（市）財政之間的基本保障水平，實現(xiàn)公平優(yōu)先的目標；激勵性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要是在保持已形成各縣（市）財力基數(shù)的一般性轉(zhuǎn)移支付資金存量不變的基礎(chǔ)上，將一般性轉(zhuǎn)移支付資金增量中的一部分作為激勵性（一般）轉(zhuǎn)移支付，促進各縣（市）努力做大財政“蛋糕”和做小財政供養(yǎng)系數(shù)；政策性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要是保證黨和國家的各項重大政策在縣（市）得到全面貫徹落實。對三類轉(zhuǎn)移支付補助的具體分配和測算，按照規(guī)范化與透明化的要求，采用因素法，實行公式化計算，納入省及縣（市）兩級預(yù)算管理。4.評述與結(jié)論。湖北省自探索建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度以來,雖然取得了一些成果。但是,受制于省以下政府間事權(quán)劃分不徹底，財權(quán)與事權(quán)不對稱；地方行政體制改革滯后、地方政府既得利益剛性較強；現(xiàn)行分稅制改革不徹底，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全以及全省整體財力有限等因素制約以及制度自身的缺陷與不足,省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度作用效果并不特別顯著，這些制約因素決定了建立規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度的長期性和艱巨性。（二）省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)存在的問題我省現(xiàn)行的省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，雖然在一定程度上規(guī)范了政府間的分配關(guān)系，在完善分稅制財政體制和縮小地區(qū)間財力差距方面邁開了第一步，但是，按照均等化的目標和規(guī)范化的要求，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度還存在不少問題。1.方法不科學(xué)，存在明顯的“基數(shù)法”痕跡。現(xiàn)行的分稅制體制是在原財政體制的基礎(chǔ)上，保持既得利益不變的前提下，把包干體制中形成的不均衡狀況帶入了新的財政體制。從一般性轉(zhuǎn)移支付來看，省級政府對地方的稅收返還和補助仍貫用按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財政經(jīng)濟能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴大之勢；從專項補助來說，由于專項轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)建設(shè)、教育科技、農(nóng)村農(nóng)民、文化衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)、等較多方面，有的專項過多，如衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付幾近巧立名目，雜亂無章；有的專項太少，如基礎(chǔ)教育、科研、環(huán)保等方面，資金零星分散，難以重點突出。2.政策不完善，帶有明顯的過渡期色彩。我省2002年制定了湖北省農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付辦法，對省以下因農(nóng)村稅費改革導(dǎo)致地方收支增減的轉(zhuǎn)移支付的范圍、構(gòu)成等作了較為明確和原則性的規(guī)定，但這個辦法是在當時農(nóng)村稅費改革特定時期制定的，存在著明顯的缺陷和不足，具有較強的過渡性。在轉(zhuǎn)移支付的種類上，項目繁多，過于復(fù)雜，不易操作；在轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模上，缺少科學(xué)的比例和有效的增長機制，地方能用于轉(zhuǎn)移支付的財力過少；在轉(zhuǎn)移支付資金分配上，與政府間的預(yù)算未銜接、不同步，尤其是在專項資金的安排上，尚未形成規(guī)范的分配制度，而是誰跑得快、叫得響，誰得到的資金就多；在轉(zhuǎn)移支付資金的計算上，政策依據(jù)不充分，尚未建立起一套完善的計算公式，因此，主觀隨意性大，體制約束力差，從而造成政府分權(quán)與集權(quán)、財政越位與缺位同時并存。3.理論基礎(chǔ)不牢，未形成科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系我省在鞏固完善分稅制財政體制的基礎(chǔ)上，實行“省管縣”財政體制改革，較好地緩解了縣市財政的困難狀況，但從新體制運行的實際看，在一些具體事務(wù)上，省與市、市與縣、省與縣之間始終局限于財力分割和財權(quán)集散，未能根據(jù)市場經(jīng)濟的要求、公共財政的理論和事權(quán)與財權(quán)的劃分原則來解決政府間財力的分配與均衡問題，形成了地方財權(quán)不適應(yīng)事權(quán)、財政支出責(zé)任不明的被動局面。在收入總量上，中央和省有效地集中了“兩稅”的增量，縣（市）增量越來越少，地方財政對上級財政的依存度越來越大。在制度的建立上，包括計算方式、政策依據(jù)、支付類型、制度體系和預(yù)期目標等方面不規(guī)范、不系統(tǒng)，均缺少必要的法律依據(jù)，因此，執(zhí)行過程中隨意性大，難以形成規(guī)范的轉(zhuǎn)移支