財政研究論文-積極構(gòu)建農(nóng)民增收的長效財政機(jī)制摘要2004-2007年，在政策的推動下，農(nóng)民收入不斷增加。但如何保證農(nóng)民長期增收并縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)我國全民小康仍舊是一個艱巨的任務(wù)。本文從財政支農(nóng)的現(xiàn)狀入手，分析了農(nóng)民增收難的財政原因，指出只有實行長短結(jié)合的財政政策，積極構(gòu)建農(nóng)民增收的長效財政機(jī)制，才能從根本上解決農(nóng)民長期增收難的問題。關(guān)鍵詞農(nóng)民增收；稅收機(jī)制；財政支農(nóng)2004-2007年，中央一號文件均為“三農(nóng)”文件，中央對農(nóng)民增收問題持續(xù)關(guān)注。在具體措施上，2000年在安徽、江蘇等地進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點；2003年在全國推行農(nóng)村稅費改革；2004年實施農(nóng)民直補(bǔ)；2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅；2007年推行免費農(nóng)村義務(wù)教育和普及農(nóng)村醫(yī)療改革。多管齊下，共抓農(nóng)民增收。在政策和措施的有力推動下，農(nóng)民收入增長速度日益提高。但如何鞏固政策成果，保證農(nóng)民長期、穩(wěn)定增收，并從根本上消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)我國全民小康目標(biāo)，仍舊是一個值得探討的課題。一、財政支農(nóng)機(jī)制的現(xiàn)狀分析財政支農(nóng)機(jī)制一般包括收入機(jī)制、支出機(jī)制，具體體現(xiàn)為涉農(nóng)稅收政策、涉農(nóng)國債政策和各類涉農(nóng)財政支出政策。財政支農(nóng)政策在促進(jìn)農(nóng)民增收中既可以提供一種重要的農(nóng)業(yè)投入來源，特別是具有廣泛外部效應(yīng)的農(nóng)村公共物品，也可以通過發(fā)揮導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能和“發(fā)動器”功能，為農(nóng)民增收提供長期保障。1.2000年稅費改革以來財政支農(nóng)與農(nóng)民增收基本狀況分析。從總量上分析，目前，財政支農(nóng)的直接資金投入約有15大類，具體包括基本建設(shè)投資、科技三項費用、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助、農(nóng)村中小學(xué)教育支出等。從2000年至今，國家財政支農(nóng)支出情況如表1。從表1看，2000-2004年，財政支農(nóng)總量持續(xù)性增加。另據(jù)資料統(tǒng)計，2005年-2007年，中央財政支農(nóng)總量增長非常突出，其總量分別為2450億元、3397億元和3917億元(預(yù)算)。從結(jié)構(gòu)上分析，2004年以前，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出和支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)林部門的事業(yè)費支出兩項構(gòu)成財政支農(nóng)的90%以上，農(nóng)業(yè)科技等其余項目所占比重較小。從數(shù)量變化看，農(nóng)村基本建設(shè)支出逐年下降，事業(yè)費支出逐年增加，這表明國家對農(nóng)業(yè)投入支持主要集中在維持農(nóng)村基層政權(quán)運轉(zhuǎn)方面，而對農(nóng)村基本建設(shè)和科技投入等中長期促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的財政投入則明顯不足，這對農(nóng)民增收的長期穩(wěn)定不利。從農(nóng)民增收效果上分析，2000年以前，財政支農(nóng)與農(nóng)民增收之間缺乏明顯的相關(guān)關(guān)系。2000年以后，財政支農(nóng)增長與農(nóng)民增收表現(xiàn)出比較明顯的正相關(guān)，財政投入對農(nóng)民增收起到了較大的促進(jìn)作用。測算表明，農(nóng)民收入增長彈性系數(shù)(農(nóng)民收入增長率/財政收入增長率)由2000年的0.14增加到2003年的0.54，4年的平均彈性值是0.58。從2004年至今，中央財政支農(nóng)幅度不斷增加。據(jù)財政部統(tǒng)計顯示，2006年全國糧食直補(bǔ)資金達(dá)到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個糧食主產(chǎn)省(區(qū))為126.8億元，均占本省(區(qū))糧食風(fēng)險基金的50%以上。良種補(bǔ)貼資金40.7億元，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金6億元，2007年中央一號文件明確提出，各地用于種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的資金要達(dá)到糧食風(fēng)險基金的50%以上。政策性因素對農(nóng)民收入增長起到了重要作用。2.農(nóng)民長期穩(wěn)定增收難點逐步顯現(xiàn)。從2000年至今，減稅和補(bǔ)貼有力促進(jìn)了農(nóng)民增收，但這只是短期政策。從長期來看，這些還不是促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑。目前，農(nóng)民增收難點已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。從結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)民收入中的糧食收入、農(nóng)產(chǎn)品收入對農(nóng)民增收推動作用趨緩。2004年推行“三補(bǔ)貼”以來，糧食產(chǎn)量迅速增加，但糧食增產(chǎn)卻帶來糧價波動，引起糧價下降。同時，自2005年以來，全球糧食產(chǎn)量上升，使世界糧食市場價格呈現(xiàn)下降趨勢，對我國糧價也有影響，這使得糧食生產(chǎn)推動農(nóng)民增收作用趨緩。同時，農(nóng)產(chǎn)品因為糧價下降而帶給農(nóng)民收入增長作用正在減弱。農(nóng)民收入中的非農(nóng)收入主要是工資性收入。由于農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)偏低，財政培訓(xùn)機(jī)制尚不健全，農(nóng)民工資性收入難以得到大幅度增加。從財政體制上分析，城鄉(xiāng)二元體制尚未打破，地方財政重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的投資導(dǎo)向沒有得到根本改變。雖然中央財政至今對三農(nóng)投入在持續(xù)增加，但地方財政投入比重卻呈現(xiàn)下降趨勢。中央財政從1997-2003年的6年間“三農(nóng)”支出增長了2.8倍，平均年增長率達(dá)30%；而地方財政從1991-2003年總支出增長了6.5倍，支農(nóng)支出僅增長了3.5倍。而且，近幾年地方財政支農(nóng)投入高度依賴中央政府。據(jù)財政部提供的資料，目前在東部地區(qū)的農(nóng)業(yè)投入中，中央投入所占比例為20%-30%，在中部地區(qū)的比例為40%-60%，在西部地區(qū)的比例為50%-70%。從城鄉(xiāng)收入差距上分析，“十五”期間，由于政策措施的推動，農(nóng)民人均純收入增長速度出現(xiàn)回升，從2001年的4.2%上升到2006年的7.4%，農(nóng)民人均純收入從2001年的2366元提高到2006年的3587元，年均增長5.3%。2004年、2005年、2006年農(nóng)民收入雖然超過5%，分別達(dá)到6.8%、6.2%、7.4%，但低于城鎮(zhèn)居民當(dāng)年的可支配收入增長率，而且二者之間的差距有增大的趨勢。前不久，中國社會科學(xué)院發(fā)布了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書，其中提到：2005年，中國城鄉(xiāng)居民之間收入差距比率高達(dá)3.221，而到2030年，也即23年后，城鄉(xiāng)居民收入差距才會縮小。由以上分析可以得出結(jié)論：農(nóng)民總體收入上升，但城鄉(xiāng)差距仍然沒有明顯縮小；來自于短期政策(補(bǔ)貼、減免稅收等)的收入增長較快、比例較高，來自于長期政策(體制性收入)的收入比例較低；收入增長空間有限，難度加大。二、農(nóng)民長效增收難的財政原因農(nóng)民長效增收難的主要財政原因是缺乏系統(tǒng)、統(tǒng)一的涉農(nóng)稅收機(jī)制和財政支出機(jī)制，許多關(guān)系農(nóng)民長期收益的稅收優(yōu)惠政策很少，財政支出政策也沒有把農(nóng)民納入整個支出制度統(tǒng)籌考慮，使得農(nóng)民增收不穩(wěn)定。1.涉農(nóng)稅收政策缺乏長效機(jī)制。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，解決了農(nóng)民承擔(dān)的直接稅收負(fù)擔(dān)，例如：農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅等單獨向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收的稅種。但對于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的間接稅和“暗稅”負(fù)擔(dān)觸及很少，例如：農(nóng)民承擔(dān)的增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅以及增值稅的“進(jìn)項稅額”。據(jù)一些學(xué)者推算，2002年農(nóng)民作為消費者當(dāng)年負(fù)擔(dān)的流轉(zhuǎn)稅為3964.59億元。另外，農(nóng)民還負(fù)擔(dān)了大量的增值稅“進(jìn)項稅額”。因剪刀差減少農(nóng)民收入、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“暗稅”，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地資源被征用，因補(bǔ)償不足而造成農(nóng)村財富的轉(zhuǎn)移等，這些間接稅收負(fù)擔(dān)從根本上制約了農(nóng)民增收。(1)涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。到目前為止，為促進(jìn)農(nóng)民增收，國家已經(jīng)出臺的涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策約47項，涉及多個稅種?，F(xiàn)行涉農(nóng)稅收優(yōu)惠雖然達(dá)47項之多，涉及流轉(zhuǎn)稅、所得稅等多個稅種，對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、加工以及農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)與銷售也都有優(yōu)惠政策，但由于缺乏整體性的統(tǒng)籌考慮，一些政策也是先后出臺，缺乏政策之間的嚴(yán)密銜接和配套措施，并不能達(dá)到預(yù)期效果。首先，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的稅收優(yōu)惠政策效果差，通過農(nóng)資企業(yè)減免增值稅來間接補(bǔ)貼農(nóng)民的政策初衷難以實現(xiàn)。其次，農(nóng)民購進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的進(jìn)項稅額不能抵扣，導(dǎo)致農(nóng)民收入減少，部分農(nóng)業(yè)收益被農(nóng)資漲價抵消。最后，雖然2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，但地方財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，缺乏公共資金。國家目前尚缺乏完善的轉(zhuǎn)移支付制度，難以保證農(nóng)民稅負(fù)不再反彈。(2)涉農(nóng)重大問題缺乏稅收政策明確導(dǎo)向。第一，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化缺乏明確系統(tǒng)的稅收支持。目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，20世紀(jì)末期，全國農(nóng)村新型的農(nóng)民合作組織已經(jīng)建立了140多萬個，其中比較規(guī)范、形成規(guī)模的有14萬多個，絕大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級組建，帶動農(nóng)戶總計有1000多萬戶。我國現(xiàn)行的農(nóng)村合作組織是市場體制下建成的，延長了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。但由于國家缺乏明確的稅收鼓勵政策，發(fā)展速度和規(guī)模受到了制約。第二，對生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動缺乏稅收支持。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)