財政研究論文-我國財政風險形成因素的研究內容摘要:朱镕基總理曾在政府工作報告中強調要注意防范財政風險。這對我國而言，是一個非常艱巨的課題。要做好財政風險的防范控制工作,首先要對它的形成因素進行深入的研究與探討。關鍵字:財政風險公共財政政府因素我們經(jīng)常聽說某某企業(yè)出現(xiàn)財務危機，也經(jīng)常聽說金融危機如何如何，但較少聽到有關財政危機的談論。其實，在我們生活的這個世界，財政危機幾乎每天都在發(fā)生。曾經(jīng)有美國橙縣因采用共享基金進行投資，致使利率陡升而引發(fā)的雪崩式財政危機；最近又有沸沸揚揚的加州財政危機,令加州教育面臨經(jīng)費被削減的危險。大家稍有留心，還會注意到所謂黎巴嫩的財政危機，聯(lián)合國沒錢的欠著有錢的賴著導致的經(jīng)費不足的財政危機，以及世界上普遍對于日本的債務已經(jīng)超出其財政承受能力從而將爆發(fā)嚴重的財政危機的預期。在我國,朱镕基總理也曾在政府工作報告中強調要注意防范財政風險。要很好的防范和控制財政風險首先應對財政風險的形成因素進行分析與研究。一.我國財政風險的現(xiàn)狀及產(chǎn)生的歷史背景我國的財政風險源于改革開放以來的財政困難，其突出表現(xiàn)就是財政收入增長速度緩慢，財政收入占GDP比重、中央財政收入占財政收入比重不斷下降，財政支出的壓力逐年加大，赤字規(guī)模不斷增加，財政資金的安排捉襟見肘，只好借助于大規(guī)模發(fā)行國債來緩解。當然，這種情況的產(chǎn)生有其特定的歷史背景:首先,在我國體制變遷或經(jīng)濟轉型過程中逐步顯現(xiàn)出來的政府性的經(jīng)濟風險在計劃經(jīng)濟下，國家體制政策的任務只在于保持經(jīng)濟發(fā)展的社會性質而不保證經(jīng)濟運行的效率，過程政策只注重經(jīng)濟的數(shù)量增長而不考慮經(jīng)濟的穩(wěn)定，二者都以直接的計劃手段為主，不存在風險問題。另外,各經(jīng)濟主體的目標與國家基本一致,財政只講強制性、無償性，無視有償性、收益回報性，因而也不存在財政風險。可是隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)育，財政逐漸演變?yōu)楣藏斦斦L險逐步顯現(xiàn)，諸如龐大的政府機構和人員過多造成的吃飯財政風險，國債依存度過高的債務風險以及連年收不抵支的財政赤字風險等等。而造成這些風險之源，又是長期以來在計劃財政體制下積累起來的，有些則是從計劃財政向公共財政轉變過程中必然相伴生的風險。其次,財政風險是其他領域各種風險的最終傳導者和轉嫁者一方面，財政風險最初可以表現(xiàn)在其他領域，以其他風險的形式表現(xiàn)出來，如金融風險、企業(yè)風險、國債風險等。前幾年由于受亞洲金融危機的影響，人們較多地關注于金融風險，但我國金融風險在很多方面并不是金融本身的問題，有的甚至就不是金融風險，而是我國經(jīng)濟中各種矛盾的集中表現(xiàn)。其根本原因在財政體制上，是財政風險在金融領域里的表現(xiàn)。另一方面，其他領域的各種風險最終會轉嫁到財政風險上，因而可以說財政風險是最深層次的宏觀經(jīng)濟風險。所以，從財政風險產(chǎn)生的根源來看，無論內生的還是外生的，一般不是財政運行引發(fā)的，而主要是經(jīng)濟運行、政策調整造成的，加上其普遍性和隱蔽性，更容易引發(fā)經(jīng)濟運行的不良連鎖反應。其三,在工業(yè)化和市場化同時推進的過程中，政府壓力增加財政作為政府調控社會經(jīng)濟發(fā)展的主要手段之一，必然會面臨支出規(guī)模大幅度增加的局面；近些年出現(xiàn)的解決國有企業(yè)困難、縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)收入差距、實施西部大開發(fā)和再就業(yè)工程等，都要求財政加大扶持力度，為此，財政支出相應急劇擴大。其四,傳統(tǒng)的財政收入機制被逐漸打破，有效的財政收入增長機制未能隨之建立為了調動微觀經(jīng)濟主體的積極性，財政不斷放權讓利，國民收入分配從由財政集中為主轉變?yōu)橄蚱髽I(yè)和個人傾斜，農副產(chǎn)品收購價格的提高、城鎮(zhèn)居民工資的增加、對企業(yè)各種形式的減稅讓利、與地方政府分灶吃飯等，使傳統(tǒng)的財政收入形成機制失去了其特有的經(jīng)濟基礎和制度條件；但新的有效的財政收入增長機制由于配套改革的滯后和對既得利益格局的維持而沒有順利地建立，主要表現(xiàn)為財政收入增長缺乏彈性而難以與經(jīng)濟增長同步、稅收結構與經(jīng)濟結構不協(xié)調等。在財政支出壓力越來越大，而有效的財政收入機制尚未建立情況下，我國既要促進經(jīng)濟的整體發(fā)展，又要促進經(jīng)濟結構的轉換；既要保證改革的勝利進行，又要保證社會秩序的穩(wěn)定，現(xiàn)實的兩難狀況導致的財政風險由此產(chǎn)生并日益突出。二.促成我國財政風險主要因素在市場轉型的社會主義改革過程中，一方面，投資體制、企業(yè)體制、金融體制正在越來越按市場運作的方式進行改革，另一方面，社會主義國家與制度一貫堅持的社會正義、社會公平、社會穩(wěn)定的準則又必須繼續(xù)貫徹，因此政府財政，尤其是中央政府財政會面臨越來越大的財政風險、不確定性與壓力。(一)政企關系不順導致財政風險增大1.政府作為所有者的身份與國有資產(chǎn)保全相矛盾。在傳統(tǒng)的體制下，國有企業(yè)的利稅上繳是政府財政收入的主要來源，政府對企業(yè)投資的支持，主要是通過直接撥款、國家銀行信貸，以及直接的補貼等方式進行的，而一旦國企轉制，政府對企業(yè)的投資就不再采取直接支持而是采取擔保或保險承諾的方式（比如，以政府出面引入外資）,這種政府承諾并不表現(xiàn)為經(jīng)常項目的現(xiàn)金開支，所以不計入政府預算列支但它卻是一種隱性的預算外開支或責任，最后會包含隱性的財政成本，在一定條件下會形成對財政的額外列支要求。此外,政府始終沒有徹底割舍與國有企業(yè)的資金軟預算約束關系，我國國有企業(yè)總的資產(chǎn)負債率居高不下，如果沒有政府支持，大批的國有企業(yè)將破產(chǎn)，即使有了政府支持，只要國有企業(yè)沒有根本好轉，財政仍然面臨極大的債務風險。2.政府與國有商業(yè)銀行的關系不順。國有銀行一方面體現(xiàn)政府的宏觀調控政策，另一方面又是特殊的國有企業(yè)。國有銀行吸收居民儲蓄，對居民有很強的負債約束，但對國有企業(yè)的貸款卻是軟約束，銀行不得不繼續(xù)彌補企業(yè)資金缺口，國有企業(yè)債務的無底洞，形成銀行大量不良資產(chǎn)，造成經(jīng)濟運行的風險。如果銀行堅守向儲戶付款，財政必須承擔替銀行還債的危險，如果不履行向儲戶付款的原則，無異于政治破產(chǎn)。政企關系不順也是市場經(jīng)濟不發(fā)達的表現(xiàn)，政府代替市場和企業(yè)決策，企業(yè)取代了政府的某些功能，這樣就會造成財政風險。(二)財政預算不合理致使財政風險產(chǎn)生1.我國目前的支出分為預算內支出、預算外支出及制度外支出。而對于預算內支出以外的支出政府的監(jiān)控不力,財政支出受到軟預算約束。2.按照國際慣例，凡是政府財力都應統(tǒng)一在財政預算中。我國財政收入主要包括預算收入和預算外收入，還有少量的國有房地產(chǎn)收人和社會保障資金，我國僅把預算內資金作為財政收入，而不把預算外、制度外資金作為財政資金計算，不能客觀地反映我國政府的收人情況，不利于投資理財。3.如果政府決策者追求預算平衡或者赤字目標，便可能喜歡支持那些在眼前不需要現(xiàn)金支出的預算外項目。比如說，對國有企業(yè)下崗職工的工資支出、對國家退休干部與國企職工的醫(yī)療、福利支出一再拖欠,從短期看，這些都不構成政府預算開支，但問題會越積越重。到頭來，會對政府財政平衡造成更大的壓力，因它們都會形成財政成本與財政風險。更為嚴重的是，人們以為，當各種金融、投資風險出現(xiàn)時，中央必定會出面營救，因為政府或者作過公開承諾，或者有隱性承諾，迫使公眾產(chǎn)生期待。但這本身又會使市場形成道德風險：以在中央政府財政為一方（委托人），以脆弱的銀行體制、低效的國有企業(yè)、地方政府為另一方（代理人），形成一種委托-代理關系，而政府又無法對銀行、國企與地方政府實行有約束力的契約關系，到頭來，一旦出現(xiàn)風險，所有的代理人都會將風險往中央政府轉移，這會遠遠越出中央政府的預算控制范圍。(三)我國各類隱性的和由于債務膨脹所積累的矛盾與問題引發(fā)財政風險20世紀90年代中期以后我國經(jīng)濟增長出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象，而貨幣政策實施效果不明顯使得擴大赤字水平及國債規(guī)模成為當時政策上的必然選擇。由于長期以來，我國財政體系內部積累了大量問題，爛帳壞帳一大堆,財政收支不平衡的矛盾十分突出，對國家財政產(chǎn)生支付壓力使得實際債務負擔率迅速提升，加上各類隱性矛盾交織，財政欠發(fā)的工資、糧食經(jīng)營虧損性掛帳、國有金融機構不良資產(chǎn)以及養(yǎng)老保險金欠帳等一并使財政風險隱藏危機。(四)財政風險是經(jīng)濟貧困的結果財政風險表面上是財政不能提供必要的財力，實質上是國家經(jīng)濟增長與發(fā)展不夠