財(cái)政研究論文-論公共財(cái)政運(yùn)行新機(jī)制的建立推行公共財(cái)政是進(jìn)一步健全和完善財(cái)政職能，從根本上減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、擺脫財(cái)政困境的治本之策，可以說(shuō)搞公共財(cái)政是舊式財(cái)政運(yùn)行機(jī)制同新型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制激烈碰擊后悟出的真諦。但是，由于諸多歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前地方財(cái)政在構(gòu)建公共財(cái)政新機(jī)制方面面臨著許多難以回避和逾越的矛盾和困難。一是保障基本支出需要的財(cái)力嚴(yán)重不足的矛盾。公共財(cái)政的一個(gè)最基本的要求就是要保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力需要。然而，現(xiàn)在地方財(cái)政特別是市（縣）以下財(cái)力嚴(yán)重匱乏，收不抵支，財(cái)政收支難以平衡，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力連教師工資都不夠。如此緊張的財(cái)力狀況，使地方財(cái)政成了名副其實(shí)的“吃飯財(cái)政”，沒(méi)有保障公共財(cái)政支出基本需求的財(cái)力。因而，難怪有人把“吃飯財(cái)政”當(dāng)成公共財(cái)政。其實(shí)世界上沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家是無(wú)建設(shè)性支出的財(cái)政，各種基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施歷來(lái)都是公共物品或服務(wù)的代表，都屬社會(huì)公共需要的范疇，它應(yīng)由政府出資興辦。二是可用財(cái)力的增長(zhǎng)難以滿(mǎn)足剛性支出需要的矛盾。一方面現(xiàn)行財(cái)政體制下，稅收任務(wù)由上級(jí)稅務(wù)部門(mén)按照“基數(shù)加增長(zhǎng)”的辦法下達(dá)，難免與實(shí)際稅源相脫節(jié)，地方財(cái)政無(wú)權(quán)追加或調(diào)整，不得不靠良好的人際關(guān)系或增提手續(xù)費(fèi)、撥款改善辦公條件等形式協(xié)調(diào)與稅務(wù)部門(mén)的關(guān)系，確保盡可能多的稅收；另一方面財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，上級(jí)部門(mén)超越事權(quán)，規(guī)定下級(jí)支出項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，如教育、農(nóng)業(yè)、科技、血防、計(jì)劃生育、文化宣傳、民兵訓(xùn)練等都有具體明確的硬性規(guī)定，有關(guān)部門(mén)和單位拿著上級(jí)的紅頭文件，要求當(dāng)?shù)刎?cái)政安排配套資金，有些文件還詳細(xì)規(guī)定了安排的比例或數(shù)額，沒(méi)有顧及地方財(cái)政的承受能力。另外，一些政策性增支因素不斷出臺(tái)，特別是調(diào)整工資、增發(fā)離退休人員生活費(fèi)、提高民政定補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、增加崗位津貼和警銜工資等，使得地方財(cái)政入不敷出。三是財(cái)政支出“越位”難退、“缺位”難補(bǔ)的矛盾。財(cái)政支出范圍一方面存在“越位”，職能相近的部門(mén)重復(fù)建立，一些有經(jīng)營(yíng)收入的事業(yè)單位和很少具備行政管理職能的部門(mén)乃至后勤服務(wù)部門(mén)也在財(cái)政供給之列，介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的開(kāi)支比重偏高；另一方面嚴(yán)重“缺位”，公共服務(wù)能力弱化，在公共交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等方面投入不足，不少地方的人員工資和公用經(jīng)費(fèi)不能打足，下崗職工和離退休人員的“兩個(gè)確?！睙o(wú)法實(shí)現(xiàn)，醫(yī)療保障沒(méi)有保證。由于“越位”退不了，致使“缺位”補(bǔ)不上，與公共財(cái)政的基本運(yùn)行機(jī)理相悖。四是財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際不符之間的矛盾。近幾年，盡管對(duì)財(cái)政供給標(biāo)準(zhǔn)做了多次調(diào)整，但仍有不少財(cái)政供給標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際不符，如住宿費(fèi)、出差費(fèi)等，標(biāo)準(zhǔn)偏低。如果提高標(biāo)準(zhǔn)，可用財(cái)力又無(wú)法滿(mǎn)足。而且在財(cái)政供給范圍沒(méi)有完全凈化之前，就實(shí)行統(tǒng)一的集中國(guó)庫(kù)支付制度，必然要增加支出，加大財(cái)政的壓力。五是財(cái)政自身管理機(jī)制不完善的矛盾。在預(yù)算管理上，預(yù)算編制不細(xì)，預(yù)算期財(cái)政收入的測(cè)算一直采用以增長(zhǎng)比例確定總量增長(zhǎng)的辦法，財(cái)政支出的安排長(zhǎng)期存在切大塊直至執(zhí)行中頻繁追加的問(wèn)題，即使有些地方實(shí)行了“零基預(yù)算”，卻不夠規(guī)范，缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性，漏洞較多，如同做數(shù)字游戲。在預(yù)算的完整性上，由于部門(mén)利益的驅(qū)使和管理措施不到位，預(yù)算外資金并未作為財(cái)政性資金實(shí)行嚴(yán)格意義上的收支統(tǒng)管，財(cái)政預(yù)算僅僅包括了預(yù)算內(nèi)收支，預(yù)算外收支分散于各部門(mén)和單位，成了財(cái)政難以掌握的“第二預(yù)算”。在財(cái)政監(jiān)督檢查上，當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督的范圍與深度、方式與方法還不適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的要求，財(cái)政監(jiān)督檢查還沒(méi)有滲透到財(cái)政性資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)，存在著真空。公共財(cái)政的建立勢(shì)在必然。那么，當(dāng)前在構(gòu)建公共財(cái)政新機(jī)制上遇到的矛盾和困難如何解決呢？筆者以為必須從四個(gè)方面加以改進(jìn)。（一）完善財(cái)政體制，合理分切“蛋糕”。首要的是正確劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)的正確劃分和規(guī)范實(shí)施是分級(jí)財(cái)政體制的前提條件。要在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按事權(quán)行使財(cái)權(quán)，克服“下級(jí)靠上級(jí)補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)平衡”的觀(guān)念，嚴(yán)禁互相“釣魚(yú)”等不規(guī)范行為。其次要合理分稅。地方稅種設(shè)置是否合理，一方面要看能否保證必要的地方稅收入，使地方稅收入與其所能承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)，另一方面要看地方稅基是否具有相對(duì)獨(dú)立性和穩(wěn)定性。因此，既要依據(jù)稅種性質(zhì)，將零星分散、稅基較窄的稅種劃歸地方，又要兼顧地方稅收規(guī)模，將少量收入穩(wěn)定、稅基豐厚的稅種納入地方稅范疇。再者是要盡快出臺(tái)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。用因素法核定各級(jí)財(cái)政支出水平和收入能力，并充分考慮各地的實(shí)際情況，減少人為因素，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。在財(cái)力緊張的狀況下，為實(shí)施有效調(diào)控，適當(dāng)集中增量財(cái)力是必要的，但從發(fā)展趨勢(shì)看，收入增長(zhǎng)的大頭不應(yīng)歸上級(jí)財(cái)政，以調(diào)動(dòng)各級(jí)財(cái)政的積極性，建立自求財(cái)政平衡的激勵(lì)機(jī)制。（二）建立規(guī)范的稅收體系，以保證能夠滿(mǎn)足公共需要的財(cái)政收入。如何組織與公共支出需求相應(yīng)的財(cái)政收入是當(dāng)前最棘手的問(wèn)題。從目前的情況看，一要清費(fèi)立稅，完善稅制。1994年改革后的新稅制已運(yùn)行好幾年了，其中的弊端已經(jīng)顯露，這就要做好新稅制的完善工作。重點(diǎn)是要研究解決增值稅轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大征收范圍、消費(fèi)稅改革以及出口退稅機(jī)制的改革等問(wèn)題。增值稅要由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變，課稅范圍逐步擴(kuò)大到勞務(wù)領(lǐng)域，使增值稅成為覆蓋貨物和勞務(wù)所有領(lǐng)域的一個(gè)稅種。消費(fèi)稅要適當(dāng)擴(kuò)大征收品目，對(duì)煙、酒等傳統(tǒng)征稅品目的政策和制度進(jìn)行完善和調(diào)整，在更廣泛范圍內(nèi)發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和籌集收入的作用。針對(duì)出口退稅上征稅與退稅相分離、退稅以實(shí)際退庫(kù)為主，發(fā)生很大現(xiàn)金流的情況，應(yīng)該在嚴(yán)厲打擊出口騙稅行為的同時(shí)，改革出口退稅機(jī)制，從制度上最大限度地防止騙稅現(xiàn)象的發(fā)生。為防止費(fèi)擠稅，侵蝕稅基，影響財(cái)政收入，應(yīng)清理不合理收費(fèi)，保留規(guī)費(fèi)等屬于工本性質(zhì)的收費(fèi)。規(guī)范由政府機(jī)關(guān)征收的政府性基金，對(duì)已經(jīng)實(shí)行多年、比較成熟合理的收費(fèi)和基金實(shí)行費(fèi)改稅。加強(qiáng)收費(fèi)票據(jù)管理，實(shí)行源頭控制，把所有預(yù)算內(nèi)外資金都納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理。二要改革稅收計(jì)劃管理模式和考核辦法。應(yīng)在建立稅源臺(tái)賬，對(duì)稅源充分測(cè)算的基礎(chǔ)上，制定合理的稅收計(jì)劃。對(duì)稅收計(jì)劃完成情況既要從數(shù)量上考核，又要從質(zhì)量上考核，看其是否嚴(yán)格依法征稅。如果沒(méi)有做到應(yīng)征盡征，即使數(shù)量上完成了稅收任務(wù)，也不能認(rèn)為完成情況好，從而在考核機(jī)制上扭轉(zhuǎn)過(guò)去不科學(xué)的做法。三是落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)管。建立健全收入征管責(zé)任制，明確各自的職責(zé)，并將責(zé)任明確到人。對(duì)稅收征收情況要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)有稅不收的，財(cái)政部門(mén)可以直接征收入庫(kù)，既不作為稅務(wù)部門(mén)的實(shí)際入庫(kù)數(shù)，還要追究有關(guān)單位和個(gè)人的行政和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。只有把該收的收入都收上來(lái)，才能為公共財(cái)政的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的財(cái)源基礎(chǔ)。（三）確立科學(xué)的支出體制，構(gòu)建公共支出框架。第一要科學(xué)界定公共財(cái)政支出的范圍。根據(jù)有所為、有所不為的原則，把一般性的競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域與財(cái)政脫鉤，全面推向市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)手段配置資源，騰出更多資金，提高對(duì)科學(xué)、教育、環(huán)保等方面的投入。第二要重新確定支出順序。堅(jiān)持先吃飯后建設(shè)的原則，根據(jù)有保有壓、保壓結(jié)合的要求，按照保工資發(fā)放、保機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保社會(huì)保障、保公共建設(shè)的順序編制預(yù)算，確保重點(diǎn)支出需要。當(dāng)前，特別是要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，合理定編、定員，保證人員工資的及時(shí)發(fā)放。繼續(xù)加快事業(yè)布局調(diào)整，打破區(qū)域和行業(yè)限制，改變布點(diǎn)過(guò)于分散和部門(mén)所有的封閉狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)資源的合理配置。第三要調(diào)整財(cái)政建設(shè)性資金投入。公共財(cái)政并不排斥建設(shè)性資金的投入，關(guān)鍵是要改變投入的方式和方法。財(cái)政要從過(guò)去直接對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、應(yīng)用性研究、一般性文藝團(tuán)體的投資和企業(yè)虧損補(bǔ)貼等當(dāng)中退出來(lái)，逐步轉(zhuǎn)向公共投資領(lǐng)域，也就是影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展，市場(chǎng)不能投資、不愿投資、不敢投資的領(lǐng)域，如興建水路、電、橋等基礎(chǔ)設(shè)施，投資興辦學(xué)校、醫(yī)院、基礎(chǔ)科研等事業(yè)，健全社會(huì)保障制度，增加社會(huì)保障支出等，為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)和投資環(huán)境。（四）改革財(cái)政基礎(chǔ)管理，進(jìn)一步提高理財(cái)水平。一是改革預(yù)算編制辦法。公共財(cái)政要求早編預(yù)算、細(xì)編預(yù)算，編制部門(mén)預(yù)算。因而，財(cái)政預(yù)算必須改變過(guò)去那種“預(yù)算一年，一年預(yù)算”的傳統(tǒng)做法，扭轉(zhuǎn)“重決算，輕預(yù)算”的狀況，把預(yù)算編制開(kāi)始時(shí)間提前到上一年，使預(yù)算編制時(shí)間起碼在9個(gè)月以上，保證有充足的編制時(shí)間。預(yù)算編制必須細(xì)化，要細(xì)化到具體部門(mén)、具體單位、具體項(xiàng)目。各預(yù)算單位必須同步編制部門(mén)預(yù)算，有預(yù)算外收入的，須編制包括預(yù)算內(nèi)收入的綜合預(yù)算，不得私設(shè)小金庫(kù)、賬外設(shè)賬、截留財(cái)政收入。預(yù)算一經(jīng)確定