人口問題論文-從蘇聯(lián)到俄羅斯：養(yǎng)老金制度改革之評(píng)述一、引言普京自2000年5月7日正式宣誓就任俄羅斯總統(tǒng)以來，俄羅斯復(fù)蘇勢(shì)頭良好，這主要得益于普京政府“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)+民主原則+俄羅斯現(xiàn)實(shí)”的改革道路，即在不斷向完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)的同時(shí)保持國家的有限干預(yù)，重視社會(huì)公平和社會(huì)保障。本文試圖以俄羅斯豐富的經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐中的社會(huì)保障制度的變遷為背景，考察社會(huì)保障制度中的關(guān)鍵一環(huán)養(yǎng)老金制度的歷史沿革及發(fā)展現(xiàn)狀，分析養(yǎng)老金制度的理論設(shè)計(jì)和改革得失，進(jìn)而就改革的方向給出作者的建議.之所以選擇養(yǎng)老金這個(gè)研究對(duì)象，理由有二：第一，目前全球養(yǎng)老問題面臨兩個(gè)趨勢(shì)：人口老齡化的壓力愈發(fā)沉重；養(yǎng)老成本明顯提高。在此背景下，最近四年來全球興起了一股養(yǎng)老金制度的改革風(fēng)潮，涉及亞太、拉美和歐洲的27個(gè)國家，因此研究養(yǎng)老金制度的改革具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和普遍意義。第二，俄羅斯的養(yǎng)老金改革是普京上臺(tái)以來大刀闊斧改革的重點(diǎn)。葉利欽政府時(shí)期為了保證金融寡頭的利息收入不惜施欠工人的工資和養(yǎng)老金，時(shí)任俄羅斯總理的普里馬科夫在1999年3月說，“人民不能靠每月234盧布(9.75美元)的(最低)養(yǎng)老金來生活”。普京執(zhí)政后積極打擊金融寡頭，20002002三年間將多年積欠的工資和養(yǎng)老金全部補(bǔ)發(fā)到位，同時(shí)大幅提高養(yǎng)老金。2004年的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，俄羅斯民眾把普京總統(tǒng)在解決拖欠工資和養(yǎng)老金問題上的有效做法評(píng)為其任期內(nèi)“最偉大的成就”。因此，深入剖析俄羅斯養(yǎng)老金制度的變遷并就未來改革方向做出探索是非常有意義的。二、前蘇聯(lián)養(yǎng)老金制度回顧蘇維埃政權(quán)在建立之初即1917年11月就發(fā)出通告，規(guī)定國家為勞動(dòng)者和為國家作出貢獻(xiàn)的戰(zhàn)爭殘疾者提供養(yǎng)老基金和殘廢撫恤費(fèi)。1956年實(shí)施的蘇聯(lián)退休法規(guī)定，從企業(yè)的稅金中形成退休養(yǎng)老基金，由國家對(duì)養(yǎng)老金負(fù)責(zé)，但此時(shí)養(yǎng)老金只在國有企業(yè)和國家機(jī)關(guān)的工作人員中實(shí)行。1965年蘇聯(lián)通過了集體農(nóng)莊莊員養(yǎng)老金和補(bǔ)助費(fèi)法，將享受養(yǎng)老金的范圍擴(kuò)大到集體農(nóng)莊莊員。20世紀(jì)70年代后，蘇聯(lián)在1977年頒布了經(jīng)補(bǔ)充后的新憲法，進(jìn)一步健全了工人、職員和集體農(nóng)莊莊員的社會(huì)保障制度，包括國家和集體農(nóng)莊向年老、殘廢和失去供養(yǎng)依靠的人提供贍養(yǎng)金，為他們提供全部或部分免費(fèi)的療養(yǎng)券和休養(yǎng)券。概括來說，前蘇聯(lián)的這種養(yǎng)老保障模式屬于典型的國家保險(xiǎn)型養(yǎng)老保障，其主要特點(diǎn)有如下四點(diǎn)（注：閻坤：國際養(yǎng)老保障模式及其對(duì)我國的啟示，財(cái)政研究，1998年第7期）：1.養(yǎng)老保障制度是由生產(chǎn)資料公有制作保證、并且是同高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的；2.養(yǎng)老保險(xiǎn)受按勞分配原則的影響，與工齡直接掛鉤；3.養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源于政府和企業(yè)兩個(gè)方面，勞動(dòng)者個(gè)人不負(fù)擔(dān)任何社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用；4.養(yǎng)老保險(xiǎn)只有基本養(yǎng)老金一個(gè)層次，且不進(jìn)行定期調(diào)整。盡管這種養(yǎng)老保障制度曾發(fā)揮過相當(dāng)重要的作用，但是20世紀(jì)80年代中期以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端日益明顯，蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)增長速度變慢，加上人口老齡化下退休人員增多，國家財(cái)政不堪重負(fù)，這使得原先的養(yǎng)老保障制度難以為繼。作者認(rèn)為從制度設(shè)計(jì)的角度來看，出現(xiàn)這樣的后果并不足奇，或者說早有隱患，原因是：第一，面對(duì)不斷增加的人口老齡化壓力，現(xiàn)收現(xiàn)付制存在根本的缺陷。日益龐大的老年人口的贍養(yǎng)使在職職工壓力加劇，但又沒有專門積累的儲(chǔ)備資金，所以很容易出現(xiàn)支付危機(jī)；第二，現(xiàn)收現(xiàn)付制的“代際轉(zhuǎn)移支付”特性割斷了養(yǎng)老金繳費(fèi)和給付之間的聯(lián)系，即繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和享受養(yǎng)老金的主體分屬兩代，這樣勢(shì)必會(huì)弱化企業(yè)繳費(fèi)的動(dòng)機(jī)，降低籌資率。1987年，蘇聯(lián)部長會(huì)議和全蘇工會(huì)中央理事會(huì)頒布關(guān)于實(shí)行工人、職員和集體農(nóng)莊莊員附加退休金自愿保險(xiǎn)的決議，規(guī)定采取個(gè)人和國家共同集資的辦法設(shè)立保險(xiǎn)基金，保險(xiǎn)基金一半來自個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，一半來自國家預(yù)算，在職人員自愿投保，按月繳納保險(xiǎn)費(fèi)（注：俄羅斯的社會(huì)保障制度，東歐中亞研究，2001年第1期資料）。但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下“國家統(tǒng)包”的方式長期以來形成了許多痼疾，人們對(duì)國家和企業(yè)存在極深的依附觀念，要想打破這些桎梏成本非常高昂，所以這種共同集資的方法沒有取得實(shí)效。從以上的回顧中可以發(fā)現(xiàn)，蘇聯(lián)在解體之前的養(yǎng)老金制度是典型的國家包攬式的現(xiàn)收現(xiàn)付制，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是企業(yè)保險(xiǎn)面非社會(huì)保險(xiǎn)。雖然前蘇聯(lián)在面臨這種制度缺陷帶來的弊病時(shí)也曾著手進(jìn)行改革，但當(dāng)時(shí)的宏微觀環(huán)境還沒有做好準(zhǔn)備，無法支持這種改革。三、葉利欽執(zhí)政時(shí)期養(yǎng)老金制度的變革及評(píng)價(jià)(第一、第二階段)蘇聯(lián)解體后，俄羅斯采用了“體克療法”和激進(jìn)的私有化措施.國家在私有化過程中把大部分企業(yè)轉(zhuǎn)讓給能以企業(yè)普通股賬面價(jià)值1.7倍的價(jià)格購買企業(yè)51股份的管理者和職員，這使得外來的投資者無法獲得控股權(quán)，政府失去了稅基，同時(shí)新建企業(yè)逃稅和拖欠稅款的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，這使得社會(huì)保障的資金來源幾近枯竭；另一方面劇烈的通貨膨脹使養(yǎng)老金的購買力大幅縮水。據(jù)統(tǒng)計(jì)，轉(zhuǎn)軌后的俄羅斯名義月平均養(yǎng)老金和月平均最低生活費(fèi)相差無幾。其實(shí)，俄羅斯早在1990年就制定了國家養(yǎng)老金法案，規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)同國家預(yù)算相脫鉤，由俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算外自治養(yǎng)老基金(PFR)進(jìn)行管理，且不得挪作他用。但是由于過分依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)侵占、挪用現(xiàn)象很嚴(yán)重，導(dǎo)致養(yǎng)老金的給付水平很低。1991年12月27日，俄政府頒布退休養(yǎng)老基金法，建立了獨(dú)立于國家預(yù)算的退休養(yǎng)老基金，實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人三方分擔(dān)的籌集方式，改變了過去單純依靠國家預(yù)算撥款的局面。該法規(guī)定：男性從60歲、女性從55歲開始享受養(yǎng)老金待遇；企業(yè)雇主按工資總額的31.6繳納費(fèi)用，工人和公司職員按本人工資的5繳納。后政府又對(duì)該法做了修訂，如延長養(yǎng)老金收入基數(shù)的計(jì)算期限、提高養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)等等。必須注意的是，這種改革方案是把國家包攬式的現(xiàn)收現(xiàn)付制變?yōu)槎喾焦餐?fù)擔(dān)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，其基本形式仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制。1992年葉利欽政府規(guī)定，每個(gè)時(shí)期對(duì)養(yǎng)老金確定一個(gè)最低生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，然后每3個(gè)月根據(jù)物價(jià)的變化情況進(jìn)行調(diào)整。這一規(guī)定的意義在于改變了沿用前蘇聯(lián)時(shí)期養(yǎng)老金為固定數(shù)額，不進(jìn)行定期調(diào)整的情況，首次實(shí)行了養(yǎng)老金指數(shù)化。但是，俄羅斯自1992年1月1日起實(shí)行價(jià)格自由化后，物價(jià)常常處于失控狀態(tài)(如1992年一年間價(jià)格指數(shù)就增長了22.6倍)，養(yǎng)老金指數(shù)化的調(diào)整遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上物價(jià)的變動(dòng)，因而無法很好地執(zhí)行下去。俄羅斯也曾考慮過學(xué)習(xí)智利的模式，即實(shí)行個(gè)人養(yǎng)老金賬戶和養(yǎng)老基金的私營化管理，但是當(dāng)時(shí)俄羅斯的市場(chǎng)機(jī)制還比較薄弱，私人管理養(yǎng)老基金也沒有相應(yīng)的監(jiān)管制度作為保證，這種激進(jìn)的方案遭到了國內(nèi)和國際組織(如世界銀行)的反對(duì)。由于資金匱乏，俄羅斯必須獲得資金援助才能進(jìn)行改革，所以俄羅斯答應(yīng)世界銀行考慮采取比較溫和的改革方案。1995年俄羅斯政府同意采納世界銀行的“三支柱”養(yǎng)老保障制度(WorldBank(1994)（注：WorldBank(1994)是世界銀行在馬德里召開的1994年年會(huì)上發(fā)表的，主要針對(duì)發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家公共養(yǎng)老保障制度下出現(xiàn)的巨額赤字問題；具體內(nèi)容及爭論請(qǐng)參看日高山憲之：全球性養(yǎng)老保障制度的最新爭論與改革動(dòng)向一文。）)改革思路，并著手制定本國新版本的養(yǎng)老保障制度。1997年俄羅斯公布了調(diào)整后的“三支柱”養(yǎng)老保障制度思路，這被很多學(xué)者認(rèn)為是俄羅斯養(yǎng)老保障制度改革的分水嶺。以此為界，作者把19911996年改革第一階段的特點(diǎn)總結(jié)為：前蘇聯(lián)解體后的初期，舊的養(yǎng)老金制度在很大程度上被繼承下來，但其存在的基礎(chǔ)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌劇烈的震蕩中受到極大破壞，俄羅斯政府也逐漸采取了一些改革措施，如預(yù)算外養(yǎng)老基金、多方共同分擔(dān)、養(yǎng)老金指數(shù)化等等，但是一方面國內(nèi)