新聞傳播學論文-傳播法制建設30年（下）關鍵詞：傳播法制三十年三、行政管理法制的體系化雖然媒介立法的工作屬于起步最早的領域之一，而真正具有法律性質(zhì)的規(guī)范一直要到90年代后期才逐一出臺，這就是各類媒介管理的行政法規(guī)：音像制品、電影、出版物、廣播電視，以及稍后的互聯(lián)網(wǎng)，涵蓋了所有的傳播媒介。（1）90年代后期：各類管理法規(guī)基本齊備這些管理法規(guī)是在整個國家法制建設和改革開放發(fā)展的背景推動下，在一二年內(nèi)迅速出臺的。國家提出“依法行政”，行政訴訟法、行政處罰法等基本法律陸續(xù)頒行，過去以規(guī)章和內(nèi)部文件管理的方式行不通了。媒介數(shù)量和種類的迅速擴充，以及媒介經(jīng)營的市場化，也需要有普遍適用的管理規(guī)范。媒介業(yè)還要進入國際舞臺，沒有法律自然是不行的。很清楚，亟須解決的任務是管理，所以采取了行政法規(guī)的形式。一個難題是如何解決公民權利和原有媒介體制的沖突，這在廣播電視、電影等方面問題尚不突出，出版管理條例就不能回避，不過終于找到了巧妙的辦法。第二十三條規(guī)定：“公民可以依照本條例的規(guī)定，在出版物上自由表達自己對國家事務、經(jīng)濟和文化事務、社會事務的見解和意愿，自由發(fā)表自己從事科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其它文化活動的成果。”那么出版物從何而來呢？第八條規(guī)定：“報紙、期刊、圖書、音像制品和電子出版物等應當由出版單位出版。”而設立出版單位的條件之一，按照第十條規(guī)定，就是必須有“符合國務院出版行政管理部門認定的主辦單位及其必要的上級主管機關”。這個以前三個“新聞法”文稿都沒有的“三段論”，概而言之，就是“公民有自由，媒介歸國家”，是我國迄今為止對于公民出版自由的最權威界定。按此規(guī)定，出版物（書、報、刊、音像制品等）必須由國家認可的機構所設立的出版單位出版，公民享有在這些出版物上自由表達的權利，公民不得自行設立出版單位，也不得自行印制出版物。這些行政法規(guī)，為世紀之交的媒介整頓提供了法律依據(jù)。在1996年，全國有報紙2202種，另有“內(nèi)部報紙”6400種；期刊8135種，另有“內(nèi)部期刊”10915種；電臺達到1210座，各類電視臺總計3124座，這樣龐大的數(shù)字，不僅造成資源浪費，而且存在失控的危險。1996年、1999年、2003年，國家對全國媒介進行三次大調(diào)整。撤銷了所有“內(nèi)部報刊”，撤銷了省級以下政府部門所辦報刊和絕大多數(shù)縣級黨報，少數(shù)可以保留的并入當?shù)攸h報報業(yè)集團；合并縣級電臺電視臺，合并無線電視臺和有線電視臺，撤銷專業(yè)臺。正是由于行政法規(guī)規(guī)定了媒介主辦單位要由行政機關認定，行政機關才具有進行這樣調(diào)整的權力。全國媒介大瘦身，主要成效是加強了黨對媒介的管控，在2005年，全國黨報報業(yè)集團所辦報紙種數(shù)占全國報紙53%，總印數(shù)占67.86%。行政法規(guī)還成功地解決了改革初期形成的“紅帽子”報刊問題。一個典型個案是1999年行政部門對中國經(jīng)營報精品購物指南產(chǎn)權的界定，這兩份報刊是80年代自籌資本創(chuàng)辦的，而由中國社會科學院作為主辦單位。十多年后已擁有巨額資產(chǎn)，它的產(chǎn)權歸于誰呢？行政部門在援引了出版管理條例規(guī)定后指出，報刊的主辦單位即是報刊的投資人。目前尚無可由個人、集體出資創(chuàng)辦或擁有報刊的規(guī)定，鑒于該報社的主辦單位是全民所有制單位，其形成的資產(chǎn)應為國有資產(chǎn)。報刊創(chuàng)辦時若有個人、集體自籌啟動資金的，不能認定為對該報刊的投資，應按債權債務關系處理，由主辦單位參照銀行同期貸款利率予以退還。這條同解決“紅帽子”企業(yè)截然不同的政策的意義在于杜絕任何體制外力量對報刊等媒介的染指。（2）世紀之交：“黨管媒體”體制全面確立中國入世，曾經(jīng)引發(fā)傳媒界對于開放的各種遐想。不過后來公布的法律文件證明，涉媒行業(yè)開放的范圍，就是限于入世談判中承諾的廣告、發(fā)行、印刷和電影院建設這幾項。仿佛是為了平息那些不切實際的遐想，在2001年下達、以主管機關發(fā)言人向新華社發(fā)表談話方式公布的一個著名文件提出，新聞出版廣播影視業(yè)，既是大眾傳媒，又是黨的思想宣傳陣地，無論什么情況下，黨和人民喉舌的性質(zhì)不能變，黨管媒體不能變，黨管干部不能變，正確的輿論導向不能變。這是“黨管媒體”的說法最初見之于正式文件。按照這個文件，“黨管媒體”體制最主要之點就是：黨必須始終掌握對重大事項的決策權，對資產(chǎn)配置的控制權，對宣傳業(yè)務的審核權，對主要領導干部的任免權。入世前后制定的有關媒介領域法規(guī)條文，包括對所謂“一法五條例”的修改，貫徹了這一精神。其中一個突出表現(xiàn)就是許可制的系統(tǒng)化，如出版管理條例規(guī)定有出版物的出版、印刷或復制、發(fā)行、進口；電影管理條例規(guī)定有國家對電影攝制、進口、出口、發(fā)行、放映和電影片公映；音像制品管理條例規(guī)定有音像制品的出版、制作、復制、進口、批發(fā)、零售、出租音像制品，等等。2003年行政許可法公布后，在某些領域大批撤銷許可之時，在媒介領域則有一批行政法規(guī)未曾設定的許可以國務院決定的方式得到確立，如新聞出版部門實施的行政許可共有40項，其中行政法規(guī)設定的22項，國務院“決定”設定的18項。廣電部門實施的行政許可共31項，其中行政法規(guī)設定的19項，國務院“決定”設定的12項。新聞記者證件核發(fā)和廣播電視節(jié)目主持人資格認定都成為行政許可的項目。世紀之交興起的互聯(lián)網(wǎng)，雖然在所有制方面只能實行多元化，但是國家迅即通過制定一批行政法規(guī)和部門規(guī)章建立了互聯(lián)網(wǎng)的管理制度，除行政法規(guī)電信條例互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法外，尚有信息產(chǎn)業(yè)部以及中宣部、國務院新聞辦、公安部、文化部、新聞出版總署、廣電總局、衛(wèi)生部、教育部等14個部門參加了對互聯(lián)網(wǎng)的管理，發(fā)布了約50件部門規(guī)章，據(jù)稱形成了世界上最為豐富、最為完備的互聯(lián)網(wǎng)法規(guī)管理系統(tǒng)?；ヂ?lián)網(wǎng)管理中對新聞的管理，典型地體現(xiàn)了新聞傳播必須限制在“黨管媒體”體制之內(nèi)的意圖。依照有關部門規(guī)章，只有新聞單位設立的網(wǎng)站，可以發(fā)布自行采編或制作的新聞（時政新聞及其評論）。非新聞單位設立的網(wǎng)站，不得登載自行采編的新聞信息，只可轉載、發(fā)送中央和省級直屬新聞單位發(fā)布的新聞。這樣就可以杜絕中央和省級媒體之外的“小道新聞”在網(wǎng)上流傳。（3）中共十六大以后：進一步完善十六大以后，在傳播領域，公民權利有進一步發(fā)展，如提出表達權、知情權、參與權、監(jiān)督權的概念，開放民營資本進入影視節(jié)目制作、重視互聯(lián)網(wǎng)上的民意表達、確立和擴展政府公開信息的義務等等；同時，黨管媒體也進一步得到強化。換言之，“公民有自由，媒體歸國家”的基本格局不變，而是“軟的更軟，硬的更硬”。媒體歸國家，首先是指媒體一律屬國家所有。2005年，國務院以具有行政法規(guī)效力的關于非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定規(guī)定了非公有資本不得投資設立和經(jīng)營的范圍，包括：通訊社、報刊社、出版社、廣播電臺（站）、電視臺（站），以及不得利用互聯(lián)網(wǎng)開展視聽節(jié)目服務以及新聞網(wǎng)站；不得經(jīng)營報刊版面、廣播電視頻率頻道和時段欄目等。媒體國有雖然一向如此，但以法律作出規(guī)定還是第一次。媒體歸國家還有一層意思是指，大眾媒體、特別是新聞媒體，必須隸屬于一定的國家機關（包括共產(chǎn)黨機關）之下。近年來還用“事業(yè)單位”的概念來表述媒體對國家機關的這種隸屬關系。2006年中共中央、國務院關于深化文化體制改革的若干意見提出，黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網(wǎng)站和時政類報刊，少數(shù)承擔政治性、公益性出版任務的出版單位實行事業(yè)體制。這是大眾媒體的核心部分，絕對不容外部力量插足。這種隸屬關系是“黨管媒體”的保證。我們還可以從媒體產(chǎn)業(yè)化和信息公開來說明這種“軟”“硬”消長。媒介產(chǎn)業(yè)化是十六大以后推行文化體制改革的一項重頭戲，其中的新舉措，包括將黨報、黨刊、電臺、電視臺等重要新聞媒體和重要出版社的可經(jīng)營部分轉制為企業(yè)，將此外的報刊社和出版社逐步轉制為企業(yè)，對影視節(jié)目（新聞節(jié)目除外）制作單位，出版物發(fā)行、印刷行業(yè)，實現(xiàn)投資主體多元化，對除新聞頻道之外的廣播電視頻道實行市場化操作等。具備條件的，可以組建上市公司，涉媒上市公司至今已經(jīng)超過10家并且將會更多。產(chǎn)業(yè)化開拓了媒介的獲利渠道，使一批媒介的經(jīng)濟實力有了很大增強。那么這些舉措及其產(chǎn)生的變化會不會沖擊現(xiàn)行媒介體制呢？答案是否定的。除了早已在法律和政策上對事業(yè)和企業(yè)作了切割外，即使改制為企業(yè)的媒體，前述四個不變同樣一個也不會變。2007年12月上海解放（日報）報業(yè)集團將其部分可經(jīng)營資產(chǎn)注入上市公司“新華傳媒”而成為后者第一大股東，在正式公告中把“中共上海市委宣傳部”列為解放集團、上海文廣集團（上海電臺、電視臺均在其中）等媒體集團的全額出資人，亦即產(chǎn)權所有人。前述主辦單位即投資人的原則在此再次得到體現(xiàn)?？梢娒浇楫a(chǎn)業(yè)化的結果，使得黨管媒體，除了政治手段、思想手段、紀律手段之外，還增加了一項資本運營手段。足以表明不同視角的人們對產(chǎn)業(yè)化的任何憂慮或者希望都是不切實際的。政府信息公開，也是近年法制建設的一大成果。行政法規(guī)政府信息公開條例在2008年5月1日正式實施，2007年突發(fā)事件應對法對于突發(fā)事件的公開也有規(guī)定，此法起草過程中刪除了對媒介擅自報道突發(fā)信息的處罰規(guī)定使媒介深受鼓舞。這些法律、法規(guī)的實施，明確了政府公開信息的義務，擴大了民眾對于重大事件的知情權，其積極意義是顯而易見的。而需要注意的是這些法律、法規(guī)的要旨還是在于加強政府對于信息公開工作的組織領導，重在提升行政效率。突發(fā)事件應對法規(guī)定處置突發(fā)事件的政府必須統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件的信息，其中“統(tǒng)一”置于首位；政府信息公開條例規(guī)定信息公開不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，建立信息發(fā)布溝通和批準機制，建立并健全政府信息發(fā)布保密審查機制等，都表明我國信息公開制度與西方信息自由制度有著根本的區(qū)別。最近5.13四川大地震信息，我國媒體以前所未有的速度、透明、開放向世界公開傳播，掌握了對此次事件的輿論主導權，贏得了普遍贊揚。而此次信息傳播，從總體上說，完全是在統(tǒng)一領導下進行的。新華社在網(wǎng)上發(fā)布地震信息是在震后18分鐘，這是以國家通訊社的身份受權向世界公告，不可謂不及時，而在這18分鐘內(nèi)，盡管國內(nèi)大多數(shù)媒體都已知悉此事，四川一些地方媒體還身受波及，但是沒有一家媒體搶先報道這條大新聞，而外國有些媒體則是在地震發(fā)生即時進行同步報道，足見我國媒體處于何等嚴格的組織紀律狀態(tài)之中。仔細研究震災報道的全過程，不難發(fā)現(xiàn)震災報道的成功，乃是在現(xiàn)行媒介體制框架內(nèi)所取得的重大進步，而不意味著對現(xiàn)行體制的任何“突破”。四、結語我在交往中，時常聽到認為中國至今還沒有“新聞法”、“媒介法”之類的說法和對制定此類法律的希望和期待。其實中國的媒介法已經(jīng)有了，本文的回顧表明，甚至可以說相當完備了。中國媒介法的要旨就是“公民有自由，媒介歸國家”，主要功能就是落實“黨管