政治其它相關(guān)論文-“老板”與“二政府”角色藤纏十六大報(bào)告新說法解讀十六大報(bào)告提出，要建立由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資者職責(zé)、享受所有者權(quán)益，建立權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。但具體運(yùn)作的問題是：該機(jī)構(gòu)是直接作國企的國有股股東，還是在該機(jī)構(gòu)與國企之間設(shè)立若干數(shù)量的中間層公司來專門作國有股股東？所謂專門作國有股股東，意指只行使法定股東權(quán)利，不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。為什么會(huì)提出這樣的問題？第一，每級政府都要管理數(shù)量眾多的國企，像中央一級要管理的大型工交企業(yè)就有一兩百家，那么該機(jī)構(gòu)能否有足夠精力行使好這么多國企的大股東甚至惟一股東權(quán)利、履行相應(yīng)職責(zé)嗎？第二，該機(jī)構(gòu)畢竟是政府機(jī)構(gòu)，它直接行使大股東或惟一股東權(quán)利，是否會(huì)導(dǎo)致新的政企不分？第三，許多地方政府已設(shè)立了中間層公司，行使國有股權(quán)能，該做法被稱為“三個(gè)層次”，即政府的“國資委”及其辦事機(jī)構(gòu)（國資辦）是第一層次，中間層公司是第二層次，企業(yè)是第三層次?！叭齻€(gè)層次”模式似乎有特殊吸引力，因?yàn)橐恍┱詸C(jī)構(gòu)或行政性公司都希望成為中間層公司。國際上也有專門的中間層公司，像新加坡“淡馬錫”公司、意大利原IRI公司均屬此列。但是，我們在對國資管理體制調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地設(shè)立了中間層公司，但存在不容忽視的問題。我們須認(rèn)真對待這些問題，防止中間層次過多和“二政府”出現(xiàn)。地方已設(shè)中間層公司并有一定效果中間層公司有三種設(shè)立方式。一是將原有專業(yè)部門或行政性公司改造成中間層公司，如上海市30多家實(shí)行國資授權(quán)經(jīng)營的集團(tuán)公司、控股公司大都屬這種方式；二是完全新設(shè)中間層公司，如深圳市投資管理公司即屬這種方式；三是在生產(chǎn)經(jīng)營過程中自然形成、業(yè)已存在的集團(tuán)公司，經(jīng)改造和政府認(rèn)定為中間層公司，即賦予該中間層公司對集團(tuán)內(nèi)企業(yè)行使國有股權(quán)能，甚至將原本不屬于該集團(tuán)的其他企業(yè)劃歸該中間層公司管理，如深圳市建設(shè)控股公司就是這種方式。中間層公司不是政府部門，而是企業(yè)，是國有獨(dú)資企業(yè)。但中間層公司非一般企業(yè)（國有企業(yè)或國有控股企業(yè)），不從事一般企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)（業(yè)務(wù)運(yùn)營），而是代表政府（第一層次）對企業(yè)行使國資所有者權(quán)能，以國有股股東身份對企業(yè)控股并行使控股股東權(quán)利，實(shí)現(xiàn)國有股利益最大化。中間層公司基本上屬于純粹控股公司，不進(jìn)行業(yè)務(wù)運(yùn)營。需要特別指出，對于企業(yè)集團(tuán)在生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展過程中自然形成的控股公司，哪怕是純粹控股公司，只要政府沒有賦予它行使國有股權(quán)能，我們?nèi)匀话阉曌饕话闫髽I(yè)（第三層次）而非中間層公司。政府對中間層公司的管理體現(xiàn)在：首先，中間層公司領(lǐng)導(dǎo)人由政府任免，其薪酬由政府確定；其次，政府對公司領(lǐng)導(dǎo)人有業(yè)績要求（國資保值增值率）并考評其實(shí)際業(yè)績；再次，公司重大經(jīng)營計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)算要由政府審批。國資保值增值是中間層公司最主要責(zé)任，但并非惟一責(zé)任，政府與中間層公司間的責(zé)任界限并不很清楚。像對于職工的社會(huì)保障、社會(huì)穩(wěn)定等問題，政府一般會(huì)要求中間層公司承擔(dān)責(zé)任。因此，中間層公司往往會(huì)在各企業(yè)之間抽肥補(bǔ)瘦，包括將差企業(yè)合并到好企業(yè)，對企業(yè)財(cái)務(wù)邊界的清晰性起負(fù)面作用。與企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展相比，社會(huì)保障、社會(huì)穩(wěn)定是更短期的責(zé)任，與領(lǐng)導(dǎo)人的任期和任免相關(guān)，所以領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)以短期責(zé)任來損害企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展能力。中間層公司對國企可能無法行使完全的所有者權(quán)能。像所控股國企的領(lǐng)導(dǎo)人的任免權(quán)，可能并不在公司手里而在政府手里。一些地方比照行政職級來任免國企領(lǐng)導(dǎo)人，如果該國企具有較高的“比照職級”，領(lǐng)導(dǎo)人的任免將由政府決定；一些地方按資產(chǎn)規(guī)模和利潤額劃分企業(yè)等級，高等級企業(yè)由于具有較大的重要性，其領(lǐng)導(dǎo)人的任免權(quán)可能被政府上收。需要肯定，中間層公司對于重塑國企“老板”、解決所有者缺位問題有積極作用，并在一定程度上遏制了企業(yè)亂投資、亂擔(dān)保，以及一些內(nèi)部人控制和財(cái)產(chǎn)非法轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象，提高了國企財(cái)務(wù)安全性。有些中間層公司能夠做到“管資產(chǎn)”與“管人”相結(jié)合，即可以選擇、任免國企領(lǐng)導(dǎo)人，促進(jìn)了經(jīng)理人的市場化，并按照市場原則建立激勵(lì)制度。中間層“老板”角色和政府角色沖突國資運(yùn)營性公司是純粹控股公司，不直接進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營，而是行使控股股東權(quán)能。但實(shí)際上，中間層公司并不滿足于“資產(chǎn)運(yùn)營”，它要進(jìn)行“業(yè)務(wù)運(yùn)營”，因?yàn)椤皹I(yè)務(wù)運(yùn)營”在很大程度上能為其提供現(xiàn)金流入，而其他企業(yè)對向其提供現(xiàn)金流入（上繳現(xiàn)金紅利和管理費(fèi)）持廣泛抵觸態(tài)度。中間層公司業(yè)務(wù)可能與其所控股企業(yè)的業(yè)務(wù)重疊，限制并爭搶企業(yè)業(yè)務(wù)，強(qiáng)迫企業(yè)同其進(jìn)行交易以維持其業(yè)務(wù)等等。這實(shí)際上是中間層公司侵犯企業(yè)的商業(yè)機(jī)會(huì)。企業(yè)認(rèn)為，中間層公司并非“老板”，而是假借老板身份搶奪自己飯碗的公司。這是中間層公司第一個(gè)角色沖突。另一個(gè)角色沖突，是中間層公司行為和政府行為之間的沖突。首先，由于多數(shù)中間層公司由原來政府部門或行政性公司改造而來，其行為習(xí)慣帶著強(qiáng)烈的政府色彩。即使是新設(shè)立的中間層公司，其定位不是業(yè)務(wù)運(yùn)營，而是企業(yè)“老板”，是“管”企業(yè)的。所以中間層公司常用審批、批示等方法“管”企業(yè)，企業(yè)認(rèn)為這簡直就是政府行為。其次，政府常將中間層公司當(dāng)作向企業(yè)發(fā)號施令的“漏斗”，勿論精神文明建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生或社會(huì)穩(wěn)定問題，中間層公司都成了政府指令的傳聲筒。所以企業(yè)叫中間層公司為“二政府”。再次，中間層公司的確承擔(dān)了一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的職能。像中間層公司推動(dòng)企業(yè)改制和重組，必然涉及職工裁員、提前退休和社會(huì)保障等問題，這些事情本應(yīng)由政府建立社保體系來解決，但政府都推給了中間層公司。中間層公司就很難按經(jīng)濟(jì)規(guī)律或用經(jīng)濟(jì)手段辦事了。中間層公司沖擊企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度安排中間層公司業(yè)務(wù)即使局限于“資產(chǎn)運(yùn)營”，仍將受到企業(yè)抵觸，因?yàn)樗鼘ζ髽I(yè)進(jìn)行重組，將對企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度安排帶來沖擊。由于中間層公司多數(shù)按行業(yè)設(shè)立，在它下面有許多同行業(yè)的企業(yè)，中間層公司一般都希望對這些企業(yè)進(jìn)行重組，避免同一控股公司范圍內(nèi)的相互競爭，以形成規(guī)模優(yōu)勢和專業(yè)分工。中間層公司甚至將幾個(gè)企業(yè)的業(yè)務(wù)集中上市。此類重組顯然要將資產(chǎn)和業(yè)務(wù)甚至人員在企業(yè)之間劃撥來劃撥去，甚至還要關(guān)閉、合并一些企業(yè)。從“老板”角色說，它有權(quán)如此重組，但問題是，中間層公司并非真正“老板”，而企業(yè)是“被分享”的國企。改革開放以來，國企的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，事實(shí)上被國企經(jīng)理和職工分享，正是這種分享對國企績效提高和國資增值提供了激勵(lì)，經(jīng)理和職工可以強(qiáng)烈堅(jiān)持增值的國資至少有一部分屬于他們?！氨环窒怼笔?980年代以來國企產(chǎn)權(quán)制度安排的重要特征，無償劃撥就損害了“被分享”的產(chǎn)權(quán)制度安排，損害了一種權(quán)可依賴的激勵(lì)制度，這對于企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展極為不利。中間層公司管理控制與所控股企業(yè)公司治理沖突中間層公司是國企大股東甚至惟一股東，必然要對子公司進(jìn)行管理控制，以保證企業(yè)行為不偏離整個(gè)集團(tuán)的戰(zhàn)略目標(biāo)、不脫離控股公司的監(jiān)控?？毓晒究上拗破髽I(yè)間的相互競爭，它可能限制某一企業(yè)發(fā)展與另一企業(yè)同樣的業(yè)務(wù)從而否決相應(yīng)的投資項(xiàng)目，要求企業(yè)做某個(gè)符合集團(tuán)戰(zhàn)略但不利于該企業(yè)的項(xiàng)目投資；控股公司可要求企業(yè)在某一時(shí)期更注重利潤增長而不注重業(yè)務(wù)擴(kuò)張速度，并對企業(yè)提出利潤計(jì)劃；控股公司也可干預(yù)企業(yè)的具體事務(wù)，像對某一筆具體貸款擔(dān)保的否決。理論上，大股東可以影響企業(yè)的具體事務(wù)，因?yàn)槎聲?huì)與經(jīng)理層并無明確的權(quán)限分界。這些都屬于管理控制的范疇。實(shí)際上，中間層公司在增強(qiáng)國企財(cái)務(wù)安全性、促進(jìn)國資保值增值時(shí)就采取了一些審批、指令等方法，即企業(yè)的某些決策要由中間層公司審批，企業(yè)的業(yè)務(wù)計(jì)劃要由中間層公司下達(dá)指令。顯然，管理控制與公司治理產(chǎn)生了沖突。公司治理要求被控股國企保持相對獨(dú)立性和對大小股東公平對待，而管理控制則可能損害獨(dú)立性和公平性。盡管管理控制可以減少國企內(nèi)部人控制所帶來的問題，但由于中間層公司非真正“老板”，故其管理控制并不都是真正從集團(tuán)的戰(zhàn)略和利益出發(fā)，而是從中間層公司內(nèi)部人出發(fā)，由企業(yè)的內(nèi)部人控制演變?yōu)橹虚g層公司的內(nèi)部人控制。中間層公司的管理控制甚至帶著強(qiáng)烈的純粹的官僚主義色彩，像喜歡擴(kuò)張自身權(quán)力、辦事拖拉、相互推委責(zé)任等等。有些企業(yè)本來就是控股公司，再在上面加設(shè)中間層公司，造成層層委托代理。這樣，管理控制就造成了管理層次過多、管理成本過高。防止中間層次過多和“二政府”出現(xiàn)中間層公司面臨問題，原因可歸為兩類。一是作為國資所有權(quán)代表的“法統(tǒng)地位”受到“被分享”的國企產(chǎn)權(quán)制度安排挑戰(zhàn)?！胺ńy(tǒng)地位”不牢，使得中間層公司的管理控制失效，讓中間層公司產(chǎn)生一種不確定感從而扭曲中間層公司的行為。二是中間層公司與政府間的責(zé)任邊界不清楚。中間層公司既承擔(dān)了約束力很弱的國資保值增值的“老板”責(zé)任，又承擔(dān)了社會(huì)保障和社會(huì)穩(wěn)定等“非老板”的政府責(zé)任。因此，中間層公司的行為及效果就更加不像“老板”，而像政府部門或搶飯碗的競爭者，更加不注重財(cái)務(wù)責(zé)任和財(cái)務(wù)邊界的清晰。因此，我們應(yīng)對如何構(gòu)建新的國資管理體制有清醒的認(rèn)識。總之，應(yīng)最大程度避免中間層次過多和“二政府”的出現(xiàn)?！叭齻€(gè)層次”不應(yīng)作為惟一模式，不一定非得加設(shè)中間層公司來行使國有股股東權(quán)能。第一層次可直接行使國有股股東權(quán)能，特別是設(shè)立了“統(tǒng)一權(quán)責(zé)”的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)后，更可如此。當(dāng)然，所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)如果直接面對的企業(yè)數(shù)過多，必要