政治其它相關論文-從決策權力的分散與政治責任的集中看當前我國政治體制的主要矛盾內容提要隨著市場經濟體制的變革，我國的政治體制也發(fā)生了很大變化。從原來的權力與責任高度集中于中央。轉變?yōu)闆Q策權力相對分散到地方、政治責任仍高度集中于中央。這樣的體制使我國的經濟、社會和政治發(fā)展中出現(xiàn)了一系列嚴重的問題，需要我們采取措施予以解決。關鍵詞決策權力政治責任政治體制主要矛盾隨著市場經濟體制在我國的發(fā)展，我國的政治體制也發(fā)生了很大變化。最大的變化在于，原來的體制是權力與責任都高度集中于中央，現(xiàn)在是決策權力已經相對分散到地方，但是政治責任仍然高度集中于中央。這樣的體制正在產生一系列難以解決的問題，亟需采取相應的改革措施。一改革開放的過程極其復雜，其中一個重要特征是權力下放和決策權力分散化。可以這么說，1978年實行改革開放以來的將近30年，是我國持續(xù)進行權力下放的30年。這場權力下放運動包括兩個方面：一是國家的權力不斷下放給社會，國家逐漸減少對公民的吃、穿、住、行、用、職業(yè)、思想、道德等事務的控制與干預；二是在黨委政府體系內，中央的權力不斷下放給地方。1978年起實施農村聯(lián)產承包責任制，意味著農業(yè)的生產經營分配決策權已經下放給農戶，關于農村生活的眾多事務的決策權已經下放給農戶和村集體。1983年開始推行城市經濟體制改革，企業(yè)經營上實行承包制，實際上把工商業(yè)的有關生產、經營、分配的許多決策權由行政管理機關下放給企業(yè)。1992年國家確立市場經濟體制作為國家根本的經濟制度，則加速并徹底確立了權力下放的格局。市場經濟要求市場在資源配置中起基礎性的作用，是集中統(tǒng)一的計劃經濟體制的對立面。市場經濟要求的是分散決策，要求決策權力分散到地方、企業(yè)、個人。把原先集中在國家行政機關里的決策權力分散出去，這是在絕對意義上的國家權力下放。1978年以來，個體工商戶與私有企業(yè)、外商投資企業(yè)這些在生產、經營、分配決策上獨立自主的經濟體從無到有，從改革開放之初的國民經濟的補充，到20世紀90年代末開始成為國民經濟的重要組成部分，再到21世紀最初幾年達到國內生產總值的貢獻超過一半。原先就獨立決策的經濟體在數(shù)量和規(guī)模上的快速成長，也是相對意義上的國家權力下放的表現(xiàn)。有關生產、經營、分配的決策權下放給企業(yè)與個人，必然伴隨并推動有關雇傭、就業(yè)、消費、教育、醫(yī)療、居住等各項事務的決策權或快或慢地下放給企業(yè)與個人。20世紀90年代以來教育、醫(yī)療、住房的商業(yè)化與市場化是投資決策權力下放的結果，也是對消費、教育、就業(yè)、醫(yī)療、居住等決策權力下放給居民個人的回應，同時也加速了有關這些事務的決策權力向居民個人下放的趨勢。在中央與地方的財政收支問題上，20世紀80年代實行財政“分灶吃飯”，放棄了原有集中統(tǒng)一于中央的制度，啟動了中央對地方的權力下放運動。，但是這時候中央與地方的分權，還是一種政治性的分權，即如何分權是由中央與地方不斷地談判來實現(xiàn)的，是易變的。這種分權在性質上是中央委托地方、地方代理中央對經濟、社會、文化等各項事務進行管理。1994年起實施的分稅制改革，雖然在財政收入上比20世紀80年代向中央集中了一些，但是中央與地方的分權框架則由法律固定下來，其后雖然還有談判與調整，但次數(shù)明顯減少，而且都是小幅的變動，因為中央與地方分權的整個結構已經明確并穩(wěn)定下來。這時候的分權在性質上雖然還有中央與地方的委托一代理關系，但是已經有中央與地方各自管理各自的事務的成分?？梢哉f，1994年的分稅制改革鞏固了中央對地方的權力下放，并將這種權力下放制度化了。伴隨著財政收支向地方分權，行政審批權限也下放了。原先要到中央審批的投資項目現(xiàn)在地方就有權限審批。這就促使地方有很大的積極性發(fā)展地方道路、交通、城市建設，并在這些方面采取行動；這也促使地方有很大的積極性吸引、鼓勵、支持私有經濟包括外商投資企業(yè)在當?shù)氐膭?chuàng)辦、落戶與發(fā)展，并在這些方面采取了實際措施。發(fā)展什么、請誰開發(fā)、如何發(fā)展、什么時候開發(fā)、在何處開發(fā)、誰受益、各自受益多少、如何融資、成本如何分擔、不良后果是什么、如何進行補償?shù)?，一系列事務的決策都已經分散到各個地方。中央只提供政策指導，具體的決策與實施都在地方?？偟恼f來，在我國，決策權力正在分散給地方、企業(yè)、個人，整個過程雖然是漸進的，但也是明顯的、強勁的，并且已經持續(xù)了將近30年。從目前的趨勢看，決策權力分散化的局面還將進一步深化下去。二在我國，決策權力已經分散到地方、企業(yè)、個人，但是控制后果的政治責任卻高度集中于中央。這主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，各種分散的決策，特別是地方黨委、政府、各國有企業(yè)的決策依據(jù)在于中央確立的政策、戰(zhàn)略、目標以及原則；其次，對正在和已經作出的決策及決策的過程進行控制、規(guī)范、評價、監(jiān)督、懲罰、獎勵的權力全部集中在中央。第二條既是權力更是顯著的責任，因為控制、規(guī)范、評價、監(jiān)督、懲罰、獎勵不當、不力、不及時，使錯誤的決策不能得到糾正，其后果就會惡化，會損害政治體系的運轉，甚至使政治體系崩解。因此。這種權力實際上是重大的責任。當然，個人、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)的決策會被市場優(yōu)勝劣汰，監(jiān)督他們的責任實際上已經分散到市場了，這部分是相互沒有矛盾的。我們看到出現(xiàn)矛盾的是地方黨委政府與國有企業(yè)等掌握了公權力的決策，這個部分的責任是高度集中于中央的。從決策依據(jù)的角度看，各種決策，特別是地方黨委、政府、各國有企業(yè)的決策根據(jù)都是中央制定的政策、目標、要求。它們在經濟、社會、文化、教育、醫(yī)療、城市建設、道路、交通、環(huán)境保護等各方面的決策，是根據(jù)中央的要求和部署進行的。當然，中央的要求和部署不會很具體，地方黨委、政府、各國有企業(yè)有一定的自主權，可以根據(jù)具體的情況去落實，但是這種自主權的大小，也是由中央授予的。因此，中央集中了所有的政治責任。與其他國家作個簡單的比較，可以更清楚地看到我國責任集中的情況。其他國家，特別是西歐、北美國家，不論是單一制還是聯(lián)邦制國家，中央并不包攬一切，關于地方政治、經濟、社會發(fā)展的目標，由地方居民決定。決定的方式由居民投票決定，或居民選舉的代表決定，或官員提案咨詢當?shù)鼐用駴Q定，中央只負責監(jiān)督決定過程是否合法，而不負責地方當局的具體決定是什么。這樣，分散決策的依據(jù)不再是中央確定的目標，一旦決策產生的結果不如預期，責任也就不在中央，地方居民只能自己尋找補救或改變的措施，而不能因為地方的問題向中央提出抱怨、抗議，也就是說，中央無須承擔責任。而在我國，中央則承擔一切責任和最終責任。責任集中的更重要表現(xiàn)在于控制、督導、獎懲各個決策特別是地方黨委政府以及國有企業(yè)的決策的責任都集中在中央。首先，地方黨委、政府與國有企業(yè)的人事任免是自上而下進行的，其中的政治責任也就可以自下而上追溯到中央。決策者所作出的決策是否合適、是否達到效果，評價的主體是中央。獎勵好的決策，懲罰壞的決策，責任也在中央。最大的獎勵，對于掌握公權力的官員來說，就是繼續(xù)任職或職務提升。懲罰有兩種：一種是法律的懲罰，官員觸犯法律要負民事或刑事的責任；一種是政治的懲罰，就是免去官員的職務，剝奪官員的決策權力。就法律懲罰而言，我國實施了行政訴訟法，公民有了通過法律的手段懲罰決策錯誤的官員的途徑，可以說懲戒官員的責任一定程度上分散給了公民。但是，從實際情況來看，真正能夠把有違法犯罪嫌疑的官員送上法庭的仍然是中央，因為監(jiān)督官員行為的各種渠道不是開放的，只有黨的紀律檢查系統(tǒng)才有權力，而且只有上級的黨的紀律檢查系統(tǒng)才有作用，遇到稍微大一些的事件，往往需要黨的中央紀律檢查委員會才有能力把官員繩之以法，以此來看，政治責任集中于中央的狀況十分明顯。如果說，在法律懲戒方面，公民還可能有微弱的作為，那么在政治懲戒方面，公民則基本上無能為力。官員在一個任期屆滿后離任還是留任，或者在任職期間是否解除職務，只有上級黨委乃至中央才能作出決定。任何地方的居民都沒有手段和可能決定官員是否續(xù)任或是否解職。政治懲戒的權力，也是政治懲戒的責任，完全集中于中央。同樣，與其他國家作個比較，可以更清楚地看到我國政治責任完全集中于中央的狀況。比如在西歐與北美，中央(單一制國家)或聯(lián)邦(聯(lián)邦制國家)當然也承擔控制、監(jiān)督、獎勵、懲罰地方、企業(yè)、個人決策的責任，但是無論在法律懲戒還是政治獎勵或懲戒方面，責任都在很大程度上分散給了公民和法人，而非集中于中央或聯(lián)邦。就法律方面而言，由于這些國家里法院系統(tǒng)在人事、經費、專業(yè)等各個方面都獨立于行政系統(tǒng)，不會受到行政系統(tǒng)的干預。公民或法人對行政機關或掌握公權力的個體官員提起訴訟時，法院能夠公開、公正地處理，這樣就可以起到控制、監(jiān)督、懲罰公權力決策者的效果?？刂?、監(jiān)督、懲罰決策者的責任就在很大程度上由公民來分擔了。就政治獎勵或懲戒而言，定期、公開、有競爭的選舉使得地方居民能夠直接對擁有公權力的決策者給予政治上的獎勵或懲罰。如果決策者的決策與執(zhí)行符合居民的預期，居民就可以投票讓他們留任；如果他們的決策與執(zhí)行不符合居民的預期，人們就可以投票讓他們下臺。也就是說，地方居民已經負起了獎懲決策者的責任，中央無須承擔此項責任。此外，這些國家有公開的、自由的、多元的媒體，公民或法人可以借助這些媒體，評價各種決策者的決策與執(zhí)行的效果，創(chuàng)造一種監(jiān)督、鼓勵、懲罰掌握公權力的決策者的輿論，使官員的決策符合法律，符合人們的預期，這也減輕了中央的政治責任。三我國決策權力分散但政治責任集中，這樣的體制產生了嚴重的問題。當前我國經濟、社會、政治發(fā)展中出現(xiàn)的重大問題，比如權力濫用與腐敗及其引起的社會不滿乃至局部的群體沖突，基本上都根源于此。同時，還造成中央不堪重負，政治體制所保有的支持度受到侵蝕。決策權力分散而政治責任集中的體制必然引發(fā)大量的腐敗和權力濫用。因為決策權力已經分散給千千萬萬個決策者，但是控制、監(jiān)督、評價、懲罰、獎勵這些決策者的人只有黨組織，具體來說是黨的宣傳部門、組織部門和紀律檢查部門，黨的這幾個工作部門數(shù)量有限，其中的工作人員數(shù)量有限，不可能及時、有力、恰當?shù)乜刂?、評價、監(jiān)督、獎勵和懲罰幾百萬甚至上千萬掌握了大大小小權力的決策者。在這樣的條件下，權力濫用與腐敗是十分自然的結果，是不可避免的。權力濫用與腐敗的不可避免不僅由于集中的責任追究力量無法應付不計其數(shù)的分散決策，更在于在高度集中的責任體系里，追問責任者與被追問對象合二為一，無法超然、客觀、公正地進行評判、監(jiān)控與獎懲。如前所述，由于決策者進行決策的依據(jù)來自黨中央確定的目標和要求，將公權力分派給具體決策者進行決策的權力(責任)在各級黨委，所以黨的各種組織無法超然評價、監(jiān)控與獎懲大大小小的決策者，特別是難以進行監(jiān)控與懲罰，因為負面的監(jiān)控與懲罰，有可能發(fā)展為對決策依據(jù)的適當性的否定，發(fā)展為對任命的適當性的否定，就有可能發(fā)展為對自身的否定，所以是不可能的。當然，如果決策者違反法律的規(guī)定，發(fā)生了違法犯罪的行為，黨的組織是能夠把違法犯罪的決策者送上法庭的，因為對違法犯罪的人員的追究不會導致對決策依據(jù)以及決策者的任命的懷疑。但是，如果決策者沒有違法犯罪，而只是一般性的權力濫用以及由此導致的腐敗，就會難以監(jiān)控與懲處了。由于集中的政治責任沒有能力應對分散的決策權力，正確的決策不能得到及時、恰當?shù)墓膭钆c獎賞，好的實踐不能快速地得到傳播，阻礙了進步的速度。更可怕的是，錯誤的決策不能及時地得到有力的控制與懲罰，損害不斷積累擴大，小的問題演變成大的問題，大的問題演變成激烈的社會對抗與群體沖突。根據(jù)近年來的情況，已經可以看得比較清楚，由于一切問題只能留待能力有限的上級解決，地方上局部的小的決策錯誤不能得到及時有力的控制與糾正，受到危害的人群變得越來越多，利益受損害的群眾積累的不滿情緒越來越強，一些本來不大的事件會突然演變成為對政府的強烈沖擊。而且由于政治責任的高度集中，地方上的不滿會向上滾動，會使得中央不堪重負，使得整個政治體系不堪重負。因為監(jiān)控獎懲的責任在上級、在中央，所以感到利益受損的公民的訴求對象只能是上級乃至中央，一個村民的住宅被鄉(xiāng)政府拆除或者受到不公待遇，他只能不斷上訪，上訪到縣，上訪到市，上訪到省，最后上訪到中央，這是我國決策權力分散但政治責任高度集中的典型表現(xiàn)。中央指令地方要把上訪人士帶回地方并不能解決問題，因為只有中央才有可能監(jiān)控和改變地方的不當決策，所以上訪到中央的人士不會因為地方政府阻撓來訪而停下腳步，只能更堅定這些人關于當?shù)卣疅o法解決問題的見解。一旦地方的居民沒有手段促使地方決策者解決問題，對地方決策者的不滿會逐漸發(fā)展成為對掌握了控制，規(guī)范、評價、監(jiān)督、懲罰以及獎勵地方決策者的中央的不滿，造成中央不堪重負，造成整個政治體系不堪重負，這是要引起我們極端重視的問題。四決策權力分散與政治責任集中產生的這些嚴重問題應該如何解決呢?在決策權力分散化正在也必須不斷深化的條件下，解決的辦法應該是適當?shù)胤稚⒄呜熑?，以便跟決策權力的分散化相匹配。通過分散的組織、個人、機制去監(jiān)控與獎懲分散的決策，一方面可以大大加強對分散的決策的監(jiān)控與獎懲，另一方面可以大大減輕中央的責任負擔，維系整個政治體系所享有的支持度，保障經濟、社會、政治的穩(wěn)定健康發(fā)展。我國已經有一些分散政治責任的機制，通過進一步改革，可以發(fā)揮重要的作用。其中，地方人民代表大會與法院是分散政治責任的重要載體、平臺與機制。但足地方人民代表大會與法院在目前的狀態(tài)下并不能起到分散政治責任的效果，因為人民代表的產生仍然是自上而下確定的，法院也作為地方政府的組成部分而難有超然的立場。雖然在法律上，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表由地方居民直接選舉產生，但是因為候選人由上級黨委掌握，所以實際上政治責任也就集