政治其它相關(guān)論文-當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)及突破口選擇內(nèi)容提要當(dāng)前我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變已陷入到了“雙重困境”。關(guān)鍵在于中央與地方的“縱向權(quán)力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié)，致使一些深層次矛盾和問(wèn)題雖經(jīng)多次改革而得不到根本解決。因此，中國(guó)下一步應(yīng)當(dāng)依照憲法的規(guī)定，必須撤消職能定位模糊的“地區(qū)建制”，必須取消不符合法律規(guī)范的“地級(jí)市政府”，從“城鄉(xiāng)合治”走向市、縣分置（地級(jí)市一律改為縣級(jí)建制），建立和完善實(shí)行“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理新體制。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)始終跳不出行政機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)膨脹再精簡(jiǎn)再膨脹”惡性循環(huán)的怪圈，也未能實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本性突破，已經(jīng)陷入到了“雙重困境”。問(wèn)題的關(guān)鍵就在于，我國(guó)過(guò)去20多年的行政體制改革都是從橫向調(diào)整政府的部門(mén)設(shè)置，但卻沒(méi)有從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置，中央與地方的“縱向權(quán)力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié)，致使一些深層次矛盾和問(wèn)題雖經(jīng)多次改革而得不到根本解決。前不久，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作座談會(huì)上提出了，“具備條件的地方，可以推進(jìn)省直管縣的試點(diǎn)”1。這預(yù)示著中國(guó)政府改革將由減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開(kāi)始擴(kuò)展到了“減少層級(jí)”的行政體制改革。種種跡象表明，新一屆中央決策層已不僅僅局限于在原有行政體制上去考慮政府改革的問(wèn)題，而是更加關(guān)注從整個(gè)行政體制架構(gòu)上去尋求政府改革的新突破。一、當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)是“減少層級(jí)”改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)相繼于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年每隔5年進(jìn)行一次自上而下的政府機(jī)構(gòu)改革，2005年又開(kāi)始進(jìn)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制為主要內(nèi)容的“三配套”綜合改革試點(diǎn)工作。這種所謂的“漸進(jìn)式改革”，實(shí)質(zhì)是按先易后難的順序，撇開(kāi)了地、縣兩級(jí)這個(gè)“中間層”，而把好改的放在前面改，把不好改的放在后邊改，結(jié)果使我國(guó)行政體制改革的整體效果大大折扣。截止目前，國(guó)務(wù)院部門(mén)設(shè)置已由原來(lái)的100個(gè)減少到29個(gè)2（p8283），人員編制也由1997年的3.4萬(wàn)人減少到2001年的1.7萬(wàn)人3，省一級(jí)政府機(jī)構(gòu)由原來(lái)的55個(gè)減少到40個(gè)，人員編制也精簡(jiǎn)了7.4萬(wàn)人4（p284）。由此可見(jiàn)，我國(guó)在每一個(gè)改革階段也取得了一定的成果，但這與上世紀(jì)五六十年代相比，可謂“九牛一毛”。譬如，從1957年到1959年，全國(guó)共精簡(jiǎn)了30萬(wàn)名干部，其中有10萬(wàn)人回到工廠生產(chǎn)車(chē)間，有20萬(wàn)人下放到農(nóng)村基層工作5（p170）。從1960年到1961年，中央各部門(mén)共精簡(jiǎn)了8萬(wàn)名干部，在京干部人數(shù)也由24萬(wàn)人減少到16萬(wàn)人。從1962年到1964年，全國(guó)共精簡(jiǎn)了82萬(wàn)名干部（其中包括中央機(jī)關(guān)1萬(wàn)人，地方干部81萬(wàn)人），黨政機(jī)關(guān)干部人數(shù)也由268萬(wàn)人減少到186萬(wàn)人6（p9293）。從1957年到1964年的短短7年間，全國(guó)共精簡(jiǎn)了120萬(wàn)名干部，而最近20多年的國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革才精簡(jiǎn)9.1萬(wàn)名干部。更何況，這些人可享受“帶職分流、定向培訓(xùn)”的許多優(yōu)惠政策，結(jié)果使國(guó)家財(cái)政支出并沒(méi)有因此而減少，相反還多支出了20%3。相比之下，美國(guó)前總統(tǒng)克林頓自1993年發(fā)起的一場(chǎng)歷時(shí)8年的政府重塑計(jì)劃，共裁減了42萬(wàn)人，節(jié)約財(cái)政開(kāi)支達(dá)1360億美元，可謂“干脆利落”7。日本一向號(hào)稱(chēng)“小政府”，更是把“裁員、節(jié)支、高效”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作來(lái)抓，從1968年到1991年共進(jìn)行了8次裁員計(jì)劃，裁減了26.7萬(wàn)人。從1984年到1988年，日本又撤消了54個(gè)設(shè)在地方的中央分局，改組、整編了178個(gè)府、縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置；2001年1月，政府內(nèi)閣也由原來(lái)的1府22個(gè)省廳減少到1府12個(gè)省廳8(p38)。尤其值得關(guān)注的是，20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家地方行政體制改革方興未艾?！跋路艡?quán)力，擴(kuò)大公民參與地方行政管理，使地方行政管理更加貼近公民，貼近實(shí)際，是西方國(guó)家地方行政體制改革比較普遍的做法”4（p281）；“有的西方國(guó)家還將地方行政管理納入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，如果有的地方政府職能部門(mén)不能及時(shí)有效地為公民服務(wù)，而其他社會(huì)團(tuán)體、甚至私人企業(yè)能夠很好地提供這一服務(wù)，那么中央政府就將停止對(duì)地方政府這一職能部門(mén)的撥款，而將相應(yīng)的款項(xiàng)撥給能夠?yàn)楣裉峁┝己梅?wù)的社會(huì)團(tuán)體或私人企業(yè)”4（p282）。因此，西方國(guó)家地方政府規(guī)模的確定，主要取決于行政資源供給能力的強(qiáng)弱：即對(duì)那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后的地區(qū)，允許保留其適度擴(kuò)大或縮小政府規(guī)模的自主權(quán)，可制定一些特殊的“彈性政策”；對(duì)那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也不能因其擁有強(qiáng)大的財(cái)政供給能力，放任其擴(kuò)大政府的規(guī)模，而是要制定一些“強(qiáng)硬政策”予以遏制；各級(jí)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，也主要是通過(guò)培育和發(fā)展“第三部門(mén)”的途徑，使之成為國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾、市場(chǎng)與企業(yè)之間的橋梁和紐帶。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代西方國(guó)家地方政府一般都是設(shè)23級(jí)、甚至為1級(jí)。譬如，美國(guó)地方行政層級(jí)可視為3級(jí)，一級(jí)行政區(qū)是50個(gè)州和1個(gè)哥倫比亞特區(qū)，二級(jí)行政區(qū)是19200個(gè)市和3137個(gè)縣，三級(jí)行政區(qū)是19429個(gè)小市鎮(zhèn)、16504個(gè)鄉(xiāng)、35052個(gè)特別區(qū)和13506個(gè)學(xué)校區(qū)。但由于美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制和地方自治，政府間上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系并不像單一制國(guó)家那樣強(qiáng)。法國(guó)一級(jí)行政區(qū)劃分為22個(gè)大區(qū)，二級(jí)行政區(qū)為96個(gè)省，三級(jí)行政區(qū)為36760個(gè)市鎮(zhèn)。日本行政區(qū)劃則為2級(jí)制，一級(jí)行政區(qū)為1都、1道、2府、43個(gè)縣，二級(jí)行政區(qū)為市、町、村?？偟目磥?lái)，這些國(guó)家一級(jí)行政區(qū)規(guī)模較小、數(shù)量較多，管理層級(jí)較少4（p264）；一般都是中央政府規(guī)模較大、機(jī)構(gòu)較多、功能齊全，而地方政府規(guī)模相對(duì)較小、結(jié)構(gòu)也較為簡(jiǎn)單。以美國(guó)為例，州及州以下的地方政府是聯(lián)邦政府官員的6倍，但在中國(guó)這一比例高達(dá)12倍9（p352）。據(jù)了解，目前我國(guó)政府公務(wù)員總?cè)藬?shù)為636.9萬(wàn)人，中央一級(jí)約有3.5萬(wàn)人，僅占5%，省一級(jí)約有8萬(wàn)人，僅占13%，地、縣、鄉(xiāng)三級(jí)共有625.4萬(wàn)人，占到了82%。截止1995年底，全國(guó)事業(yè)單位職工總?cè)藬?shù)為2515.2萬(wàn)人，中央一級(jí)有240.8萬(wàn)人，僅占9.48%，省一級(jí)有244.9萬(wàn)人，僅占9.67%，地區(qū)一級(jí)有542.8萬(wàn)人，占21.43%，縣一級(jí)有740.2萬(wàn)人，占29.23%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有764.8萬(wàn)人，占30.2%，地、縣、鄉(xiāng)三級(jí)也占到了80.86%10（p121）。因此，當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)可考慮先在“中間層次突破”的大膽嘗試。二、當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的突破口是撤消“地級(jí)建制”我國(guó)早在上世紀(jì)80年代初就意識(shí)到了“精簡(jiǎn)膨脹”怪圈的存在并力求克服它，但時(shí)至今日這一問(wèn)題仍然在困擾著我們；黨的十三大第一次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念，之后成為歷次行政體制改革的又一主題，但十幾年來(lái)也沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的突破。問(wèn)題的根源就在于，我國(guó)過(guò)去很少考慮管理層級(jí)與行政效率的關(guān)系問(wèn)題，也忽視了政府規(guī)模與財(cái)政供給能力強(qiáng)弱的“剛性約束”，以至出現(xiàn)了“一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后的地區(qū)，政府機(jī)構(gòu)和行政人員依舊臃腫、龐大，導(dǎo)致政府財(cái)政異常困難、入不敷出，更不可能集中財(cái)力去辦那些必須由政府來(lái)辦的事情”9（p106）。換言之，“作為凌駕在社會(huì)之上的公共機(jī)構(gòu)，政府的各種行政支出只能從財(cái)政收入中支付，政府的規(guī)模在一般情況下，是不能超過(guò)財(cái)政供給能力的；如果在一個(gè)財(cái)政供給能力很低的地區(qū)仍然保留著龐大的政府規(guī)模，其結(jié)果只能是阻礙而不是有利于這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步”9（p353）。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，全國(guó)行政區(qū)劃共分為省、縣、鄉(xiāng)3級(jí)。但在實(shí)際運(yùn)行中，目前我國(guó)“地區(qū)”一級(jí)竟然搖身一變成了“實(shí)體型政府”，大多數(shù)省份也都實(shí)行了“市管縣”或“市管市（縣級(jí)）”體制。截止2004年底，全國(guó)共有333個(gè)地級(jí)行政單位，其中地級(jí)市283個(gè)，占85%，尚未“撤地設(shè)市”的僅有50個(gè)（包括17個(gè)地區(qū)、30個(gè)自治州、3個(gè)盟），只占15%11。這種繞開(kāi)憲法任意增加地方政府建制的違法行政行為，不僅造成了省、縣之間管理層級(jí)模糊的問(wèn)題，而且還有不少地級(jí)市出現(xiàn)了“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象。以一個(gè)中等地級(jí)市為例，僅市一級(jí)就擁有地廳級(jí)干部30多人，縣處級(jí)干部200多人，科級(jí)干部1000多人，全部財(cái)政供養(yǎng)人員一般都在10000人以上，每年光工資支出一項(xiàng)就需要財(cái)政撥款2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等開(kāi)支，市本級(jí)財(cái)政支出一年約需5億左右。初步匡算下來(lái)，全國(guó)333個(gè)地級(jí)行政單位財(cái)政供養(yǎng)人員估計(jì)在900萬(wàn)人左右，平均每年需要財(cái)政支出在13001500億元12?？梢哉f(shuō)，“地區(qū)”一級(jí)目前正在演變成為一架養(yǎng)尊處優(yōu)的“腐朽國(guó)家機(jī)器”。譬如，河南省信陽(yáng)市和駐馬店市，過(guò)去統(tǒng)屬于原信陽(yáng)地區(qū)管轄（包括羅山縣、息縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽(yáng)縣、確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽(yáng)縣、新蔡縣、信陽(yáng)市、駐馬店鎮(zhèn)等19個(gè)縣級(jí)行政單位），總面積達(dá)到3萬(wàn)平方千米，總?cè)丝诮咏?00萬(wàn)人。而當(dāng)時(shí)，全區(qū)干部總?cè)藬?shù)僅為65410人13（p322），地方財(cái)政收入為19950萬(wàn)元，地方財(cái)政支出為8000萬(wàn)元，基本做到了收支平衡、略有節(jié)余14(p10)。從1965年7月起，駐馬店從信陽(yáng)分離出去，成立了新的地區(qū)行政公署。直到信陽(yáng)“撤地設(shè)市”（1998年8月）和駐馬店“撤地設(shè)市”（2000年10月）前，這2個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大區(qū)長(zhǎng)期主要靠吃國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)日子，幾乎失去了“造血功能”，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了極大的負(fù)面影響。據(jù)信陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)資料顯示，1952年底，原信陽(yáng)地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員僅為26627人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)為1:174；而到1965年底，全區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員增加到44392人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)也提升到1:95。直到1995年底，原信陽(yáng)地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員已達(dá)到了10.8萬(wàn)人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)為1:4812（p322324）。最近七八年來(lái)，信陽(yáng)市財(cái)政供養(yǎng)人員由18萬(wàn)人猛增到25萬(wàn)人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)也由1:43提高到1:31；但同期的地方財(cái)政收入僅從8.4億元增長(zhǎng)到12.2億元，地方財(cái)政支出也由15.37億元增加到40億元，財(cái)政資金缺口達(dá)到了2.3倍。另?yè)?jù)調(diào)查，目前信陽(yáng)市鄉(xiāng)、村兩級(jí)負(fù)債總額高達(dá)15億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債在600萬(wàn)元左右，平均每個(gè)村負(fù)債在100萬(wàn)元左右。如該市的息縣近5年來(lái)共得到上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分別為6471萬(wàn)元、11622萬(wàn)元、14913萬(wàn)元、22321萬(wàn)元、28648萬(wàn)元，占到了全縣財(cái)政支出的比例分別為37.5%、60.4%、45.5%、65.4%、72.7%。駐馬店市的情況與信陽(yáng)市一樣，目前全市財(cái)政供養(yǎng)人員由1965年的2.1萬(wàn)人增加到24.5萬(wàn)人，地方財(cái)政收入僅為13.5億元，地方財(cái)政支出竟高達(dá)37億元，財(cái)政資金缺口也接近2倍?？梢?jiàn)，我國(guó)搞“撤地設(shè)市”和“縣改市”基本屬于一種“異向化改革”，由此造成了地方行政機(jī)構(gòu)臃腫、部門(mén)林立、職責(zé)交叉、人員膨脹、上下級(jí)隸屬關(guān)系復(fù)雜、行政成本高、行政效率低、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等等一系列的矛盾和問(wèn)題。實(shí)踐已經(jīng)證明了，一旦某個(gè)地區(qū)改成了“地級(jí)市政府”，馬上就會(huì)有“5套班子”隨之冒出來(lái)。這正像英國(guó)歷史學(xué)家諾思古德帕金森早在1957年就提出來(lái)的“帕金森定律”，即“官僚機(jī)構(gòu)具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的一般規(guī)律性”。綜上所述，當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)，決不能僅僅滿(mǎn)足于籠統(tǒng)地提出“轉(zhuǎn)變政府職能”這一原則性要求，因?yàn)樵诂F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同層級(jí)的地方政府，其職能性質(zhì)和側(cè)重點(diǎn)是不一樣的。因此，下一步應(yīng)當(dāng)依照憲法的規(guī)定，必須撤消職能定位模糊的“地區(qū)建制”，必須取消不符合法律規(guī)范的“地級(jí)市政府”（一律改為縣級(jí)建制），逐步從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，建立和完善實(shí)行“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理新體制。只有這樣，才能從根本上解決我國(guó)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)配置高度集中與政府職能定位高度扭曲的問(wèn)題。參考文獻(xiàn)1張占斌.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與省直管縣：析中國(guó)政府層級(jí)改革兩思路N.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2005-08-04（01）.2吳佩綸.當(dāng)代中國(guó)政府概論M.北京：改革出版社，1993.3毛壽龍.中國(guó)政府體制改革的過(guò)去與未來(lái)Z.http/2005-10-07.4李貴鮮.公共行政概論M.北京：人民出版社，2002.5洪承華，郭秀芝.中華人民共和國(guó)政治體制大事記M.北京：春秋出版社，1987.6中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室.行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革問(wèn)答M.北京：中國(guó)人事出版社，1992.7中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.深化行政管理體制改革的理論與實(shí)踐J.中國(guó)行政管理，2003，（03）：47.8中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室.各國(guó)政府行政管理與改