政治其它相關(guān)論文-政府培育社會資本以提高政府績效的路徑選擇摘要提高政府績效是政府的重要目標之一。社會資本作為一種具有巨大潛在功能的生產(chǎn)性社會資源，在政府績效的提高中扮演著重要角色。文章在對社會資本及政府績效的概念進行界定的基礎(chǔ)上，主要從四,f-面對政府培育社會資本的路徑進行了分析。關(guān)鍵詞社會資本；政府績效；第三部門一、相關(guān)概念的界定(一)社會資本很多學者對社會資本的概念進行過界定。真正將社會資本的概念引人政治學領(lǐng)域的是羅伯特D帕特南。帕特南認為，社會資本是指“社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率”。這是目前許多學者基本上認同的定義。(二)政府績效要界定政府績效，首先，有必要對績效(per-formance)和效率(efficiency)進行區(qū)別。總的來說，績效是效率(efficiency)和效益(result)的總和。效率指“投入”與“產(chǎn)出”之比，效益則包括經(jīng)濟效益和社會效益，是指工作的結(jié)果、價值。所謂政府績效，西方國家又稱“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”等，就是指政府在社會管理中的業(yè)績、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出來的管理能力。二、政府培育社會資本的必要性和可能性(一)必要性社會資本在政府績效的提高中扮演著重要角色，但是，社會資本能否能進行良好的自我發(fā)展，政府是否有必要對社會資本進行培育呢?科爾曼認為，“就有目的的行動而言，許多社會資本具有的公共物品特征是社會資本與其他形式資本最基本的差別。社會資本是影響個人行動能力以及生活質(zhì)量的重要資源。因此，人們盡力創(chuàng)立這種資本。但是，創(chuàng)立社會資本的行動往往為行動者之外的人帶來利益，因而，創(chuàng)立社會資本成為不符合行動者利益的行動”。所以，社會資本的公共物品的性質(zhì)使得市場中互動的私人行動者無法生產(chǎn)出足夠的社會資本，作為公共物品主要提供者的政府應該承擔起培育社會資本的責任。(二)可能性對于政府能否培育社會資本這一問題，帕特南認為，“建立社會資本并非易事，然而，它卻是民主運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素”，“明智的政策能夠鼓勵社會資本的形成，而且社會資本也會提高政府行為的效力”。福山認為：“國家不僅能夠做一些積極的事情來創(chuàng)造社會資本，而且也能夠通過阻止一些事情來減少社會資本儲備的消耗。”因此，政府不僅有必要培育社會資本，而且也可以培育社會資本。三、政府培育社會資本的路徑選擇(一)制度設(shè)計制度設(shè)計的相互作用的四個方面有助于社會資本的產(chǎn)生和發(fā)展。1與自愿組織的關(guān)系。制度設(shè)計可以從以下幾個方面影響自愿組織：(1)使自愿組織參加一類活動而不參加另一類活動；(2)偏向有特定內(nèi)部組織的自愿組織，同時忽略那些以其他方式組織的自愿組織；(3)決定其他資金和以信息為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡的獲得。因此，政府的制度設(shè)計可以為自愿組織的生存提供一個制度環(huán)境，使自愿組織發(fā)展壯大，或者衰弱，甚至消失。2公共參與的機會。通過公共參與機會的提供，制度設(shè)計可以影響公眾的價值取向以及在公共事務中的能力。參與政治制度是一個市民的特殊訓練，一個自由人政治教育實踐部分的一個方面。好的制度設(shè)計對公民精神的培育非常關(guān)鍵。政府在社會資本的發(fā)展中扮演著非常重要的角色，因為，至少從理論上講，政府是人民最容易接觸也是接觸得最多的制度，負責提供大量公共物品，并且有能力組織起大量的參與者。制度設(shè)計通過其所提供的參與機會的范圍和質(zhì)量可以對社會資本產(chǎn)生影響。3制度設(shè)計在決定市民和社團對集體政策決定的影響方面起著關(guān)鍵作用。自愿組織可能會從政府獲得經(jīng)濟支持，但是制度設(shè)計不一定允許它們接近政策制定。個體的市民可能會“參與”了政策的制定，但是他們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)他們對結(jié)果的影響非常有限。在市民看來，參與中最大的問題是政府對他們的建議缺少回應性。當政治制度缺少回應性時，社會資本只能算是一種潛在的資源。甚至即使在社會資本的水平比較高的地方，制度設(shè)計可能使正式的民主過程從社會資本中得不到任何益處。因此，對于民主和治理來說，社會資本是現(xiàn)實的資源還是潛在的資源，主要取決于制度設(shè)計。4民主領(lǐng)導和社會包容。制度的開放性和回應性本身不能使社會資本成為民主治理的現(xiàn)實資源。公共參與是民主的必要非充分條件。確保利益集團和個體的市民參與政治過程的制度安排并不能保證產(chǎn)生民主的政策。因為利益集團之間的沖突是不可避免的，而且它們之間的力量并不平衡。民主領(lǐng)導有利于公共活動的動員，也有利于形成集體的觀點。社會資本和民主之間的關(guān)系取決于政府制度協(xié)調(diào)利益集團之間關(guān)系的能力。但是政治領(lǐng)導自身并不能實現(xiàn)政治平等，在進行制度設(shè)計時，對不同的人群、不同的環(huán)境應采取不同的參與方法，以避免某些人群被排除在政治參與之外。因此，制度設(shè)計不僅影響“有多少公共參與存在”；還影響參與機會在不同社會集團之間的分配。(二)執(zhí)行法律、政策的政府制度的公正在民主國家，政府對公民不僅要關(guān)心和尊重，而且要給予平等的關(guān)心和尊重。這意味著，除法律面前人人平等外，公共部門的工作人員必須遵守公正、客觀的原則。世界價值調(diào)查的結(jié)果顯示，作為社會資本重要組成部分的“普遍的信任”和腐敗之間的關(guān)聯(lián)性很強。研究表明，許多反腐敗組織的測量結(jié)果證明，社會信任和社會資本比較高的斯堪的納維亞國家的腐敗水平普遍比較低?？梢杂萌齻€步驟對人們對負責法律和政策實行的政府制度的信任與“普遍的信任”的關(guān)系進行分析：(1)如果人們都知道官員是腐敗的，那么個體A就會推斷，對公共利益負有責任的人是不可信任的，從而“絕大多數(shù)人”都不可信任；(2)個體A認為其他人不可信任是因為，在他看來，其他人都直接或間接地參與了政府制度的腐??；(3)為了在這樣的環(huán)境下生存，個體A會發(fā)現(xiàn)，他被迫參與政府制度的腐敗，盡管這可能有違他的道德本意。在經(jīng)過上面的分析之后，可以看到，人們先是對執(zhí)行政府公共政策的政府制度產(chǎn)生信任，然后產(chǎn)生對“大多數(shù)人”的信任，在此基礎(chǔ)上才產(chǎn)生了“普遍的信任”?！按蠖鄶?shù)人”為了自己的特殊利益，采取賄賂、威脅以及其他方法損害政府制度的公正，那么對“大多數(shù)人”的信任也就變得沒有意義。以上的分析表明，不腐敗的政府制度有助于“普遍信任”的形成，從而導致社會資本的產(chǎn)生。但是，不腐敗的政府制度有很多種，到底什么樣的不腐敗的政府制度可以創(chuàng)造社會資本呢?為了回答這個問題，BoRothstein對SOM(standsforSocie-ty，opinion，Media)調(diào)查的結(jié)果進行了分析。調(diào)查的一個重要結(jié)果是，人們對不同制度的信任有很大的差別。人們對執(zhí)行公共政策的制度的信任比較高，對政治選舉制度的信任則非常低?？傮w上看，“普遍的信任”和政黨政治制度之間沒有什么聯(lián)系。EricUslaner認為，對他人的信任更多的是受法律系統(tǒng)的影響；如果法律和價值是普遍性的話，它們有助于產(chǎn)生合作性的團體。因此，實行法律、政策的政府制度的普遍性、公正、廉潔有助于“普遍的信任”的產(chǎn)生，從而培育了社會資本。(三)通過分權(quán)。大力發(fā)展第三部門社會資本對現(xiàn)代經(jīng)濟的有效運行起著重要的作用，同時也是自由主義民主制度保持穩(wěn)定的必要條件，而第三部門則是凝聚社會資本的紐帶和社會資本發(fā)展的表征。帕特南認為，第三部門的成長促進了社會資本的形成與轉(zhuǎn)化，他的看法再次回應了托克維爾19世紀在北美對民主制度的觀察。充裕的社會資本儲備往往會產(chǎn)生聯(lián)系緊密的公民社會，而公民社會反過來也普遍被看作是現(xiàn)代自由主義民主制度的必要條件。因此政府非常有必要進行必要的分權(quán)，利用第三部門來培育社會資本。1第三部門與“信任”?！靶湃巍笔巧鐣Y本必不可少的構(gòu)成，福山不僅將信任看成是社會資本的組成部分或指標，而且還是其前提條件：“社會資本是一種從社會或社會的一部分中的普遍信任產(chǎn)生的能力?！迸撂啬险J為，信任是社會資本必不可少的組成部分。在意大利公共精神發(fā)達的地區(qū)，社會信任長期以來一直都是倫理道德的核心組成部分，它維持經(jīng)濟發(fā)展的動力，確保政府的績效。大多數(shù)社會資本形式都是“道德資源”。也就是說，這種資源的使用，能增加而不是減少自身的供給；如果不使用它，它就會消失殆盡。兩個人之間互相展示的信任越多，他們的互相信任也就越大。第三部門參與公益事業(yè)，可以分擔政府的責任，促進社會公平與穩(wěn)定，也促進了良好的政民關(guān)系的建立及公民對政府的“信任”。2第三部門與“規(guī)范”。在科爾曼看來，社會規(guī)范可以將行動的控制權(quán)從行動者手中轉(zhuǎn)移到其他人手中，這主要是因為行動具有“外部性”，也就是具有影響他人的后果?！耙?guī)范是被灌輸出來的，是由模式、社會化和懲罰來維系的。”這些增進社會信任的規(guī)范之所以能夠發(fā)展，是因為它們降低了交易成本，促進了合作?；セ菔且?guī)范中最重要的一種類型，普遍的互惠是一種具有高度生產(chǎn)性的社會資本，遵循了這一規(guī)范的共同體，可以更有效地約束投機，解決集體行動問題。當公民從第三部門的公益活動中受到美德教育并內(nèi)化為其自身的價值時，就會自覺地遵守各種社會規(guī)范，從而促進了“規(guī)范”社會資本存量的提升。3第三部門與“公民參與網(wǎng)絡”。帕特南認為，以信任為核心的社會資本主要有兩大來源：一是互利、互惠的規(guī)范；二是公民參與網(wǎng)絡。與某些學者的強勢社團會削弱政府的主張完全相反，他認為，由公民參與的橫向關(guān)系網(wǎng)絡所體現(xiàn)出來的社會資本會提高政府績效，促進經(jīng)濟發(fā)展，因而他主張“強社會，強經(jīng)濟；強社會，強國家”；他特別強調(diào)，“對于政治穩(wěn)定、政府效率甚至是經(jīng)濟進步，社會資本或許甚至比物質(zhì)和人力資本更為重要”?！皩τ诿裰髦贫鹊目冃碚f，至關(guān)重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動在那些制度績效高的地區(qū)，存在著許多社團組織”。第三部門正是透過基于互信和互惠的資金分配、服務傳遞、公民教育，促進了政府與公民的良好合作，加速了社會資本的形成和轉(zhuǎn)化。托克維爾早在一百多年前就寫道：“在那些統(tǒng)治著人類社會的法律中，有一項法律似乎比其它法律更加精確和清晰。如果人類準備保持文明化或準備變得文明化，那么聯(lián)合的藝術(shù)必須同增進地位平等以相同的比率增長和改進。”通過培育第三部門，提高公民的公益意識和參與意識，可以使社會資本得到很好的培育。(四)政府培育社會資本的其他途徑1對非正式制度的投資?？夏崴辜~頓提出了社會資本的三種模型，用以解釋社會資本與現(xiàn)代社會的關(guān)系：(1)深度信任的迪爾凱姆模型；(2)淺度信任的托克維爾模型；(3)現(xiàn)代社會中的抽象信任。“抽象”信任在人格化的“深度”信任、非人格化的“淺度”信任之上，它既不是建立在初級團體中內(nèi)聚性的日?；又?，也不是建立在次級團體較為有限而且稀疏的社會接觸上，而是建立在社會一般人的交往上。由于現(xiàn)代社會充滿復雜性、不確定性和流動性，使“深度”信任和“淺度”信任變得日益困難，而“抽象”信任使其變得容易處理。抽象信任主要可以通過兩個渠道進行培育：(1)教育。社會資本的獲得要求人們習慣于群體的道德規(guī)范，并具有忠誠、誠實和互信等美德。社會資本建立在普遍的社會道德而非個人美德的基礎(chǔ)上。教育不純粹是知識性教育，一定要有德性教育。教育可以使人們理解和運用信任、公正、平等、合作、互惠和博愛的抽象原則。教育的目的不僅僅在于培育人民的私德，更重要的是在于培育人民的公德，提高公民的政治素質(zhì)，教育是提高社會資本最明顯的途徑。教育制度不僅傳遞人力資本，并且還以社會規(guī)則和規(guī)范的方式傳輸社會資本。(2)媒體。媒體通過不斷重復宣傳積極的社會價值觀，包括經(jīng)營哲學、行為準則和人格追求等內(nèi)容，潛意識地培育人們的共同價值觀。通過媒體不斷重復共同的社會價值觀，使人們潛移默化，也可有助于創(chuàng)造“抽象”信任和社會團結(jié)。2法治的實現(xiàn)。法治是支持社會資本運作的正式制度系統(tǒng)。它與社會資本共同構(gòu)成復雜市場體系的維護者。在不發(fā)達的市場中，社會資本可以起到調(diào)解各種爭端的作用，而隨著市場范圍的擴大和交易的復雜化，建立陌生人之間的信任顯得更為必要時，法治就起到了維護社會資本的作用。法治對社會資本的維護作用表現(xiàn)在幾個方面：(1)通過在法律上確定新生的社會關(guān)系，為社會資本提供穩(wěn)定的制度背景和制度激勵。(2)社會資本中所包含的非正式規(guī)則雖然可以在沒有法治的情況下發(fā)揮作用，但其在大范圍內(nèi)發(fā)揮作用的效力往往不充分，而法治的建立可以為社會資本構(gòu)筑其充分發(fā)揮效力的最后一道防線。(3)社會信用可以依靠法治來培育、促進。如果沒有法治，個體、組織乃至國家建立自身信用的積極性就會降低。在一個完全沒有信用，或者信用度極低的社會里，必須要發(fā)揮法治的懲戒作用以促進社會信用的培育和成長。(4)一些不良社會資本，如人情關(guān)系網(wǎng)絡中表現(xiàn)出的腐敗鏈、地方黑社會勢力、團伙組織犯罪等都需要法治來懲處。(5)運用法律手段調(diào)節(jié)不同社會資本之間的沖突或矛盾，使社會資本總體水平得以提高。(6)在落實公民權(quán)利的基礎(chǔ)上，切實保護公民權(quán)利，努力培養(yǎng)公民意識和公民精神，推動公民社會的發(fā)育，從而促進對社會資本的培育。法治不僅要規(guī)范市場中經(jīng)營者的行為，而且也要規(guī)范政府的行為。經(jīng)營者守信用的前提是政府守信用。信用社會的建立需要政府以“無法律原則”建立“善法”，并通過其對自身的約束，以及對社會全體的公正實施來培育社會資本，從而促進信用社會的建立。3適度的管制。管制是政府對于市場參與者的監(jiān)督與規(guī)范，它通過追究和制裁違規(guī)行為來維護市場的公平競爭與良性秩序，并以此來確保消費者的利益，建立公眾對市場的信任。管制與社會資本之間存在著一種復雜關(guān)系。一方面，如果社會資本的存量為零，或者說市場上沒有信用，那么，即使管制的成本高昂也要管制，否則整個市場秩序混亂，交易無法達成；另一方面，如果通過政府的管制，市場信用逐漸建立并能夠自我維持，政府就不應當繼續(xù)管制，否則可能導致市場信用再次降低。這是因為：(1)賦予政府的管制職能越多，政府的自由裁量權(quán)越大，政府管制規(guī)則的可信度越低，市場主體越追求短期回報，社會信用度降低；(2)政府管制越多，經(jīng)營者越可能與政府形成同盟，政府被“俘獲”，經(jīng)營者獲得壟斷租金，而經(jīng)營者的壟斷性越強，信用度越低；(