政治其它相關(guān)論文-政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景摘要本文立足我國(guó)各地政府20多年來(lái)的實(shí)踐，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中的公民參與進(jìn)行系統(tǒng)回顧、評(píng)價(jià)與展望。第一部分通過(guò)相關(guān)理論的討論，為政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與構(gòu)建了一個(gè)概念體系和分析框架。第二和第三部分通過(guò)歷史回顧和比較，描述分析我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與理想模式和重點(diǎn)努力方向。關(guān)鍵詞績(jī)效評(píng)估；公民參與；政治參與公共組織績(jī)效評(píng)估是新公共管理的重要組成部分之一。政府部門(mén)實(shí)施績(jī)效評(píng)估的努力由來(lái)已久，1但“結(jié)果導(dǎo)向”和“外部責(zé)任”原則，無(wú)疑是當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估區(qū)別于傳統(tǒng)實(shí)踐的主要特征。結(jié)果導(dǎo)向意味著評(píng)估側(cè)重點(diǎn)從投入、過(guò)程、產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變，從繁文縟節(jié)和遵守規(guī)則向公民所期望的結(jié)果的轉(zhuǎn)變。2外部責(zé)任原則強(qiáng)調(diào)，績(jī)效評(píng)估不能像傳統(tǒng)實(shí)踐那樣局限于層級(jí)控制和內(nèi)部管理的改進(jìn)，而應(yīng)著眼于向公民展示績(jī)效水平并為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。用績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化問(wèn)責(zé)被視為政府責(zé)任機(jī)制的根本性變革，因?yàn)樗蚬娬故玖怂麄儚慕患{的稅金中能夠得到什么。3結(jié)果導(dǎo)向和外部責(zé)任可以歸結(jié)為政府績(jī)效評(píng)估中的“公民為本”，要實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估聚焦于“公民期望的結(jié)果”并使之成為推進(jìn)責(zé)任政府的有效機(jī)制，公民在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的廣泛參與至關(guān)重要。本文立足我國(guó)20多年來(lái)的實(shí)踐，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中的公民參與做一回顧、評(píng)價(jià)與展望。第一部分討論相關(guān)理論，旨在為政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與構(gòu)建一個(gè)適當(dāng)?shù)母拍铙w系和分析框架。第二和第三部分分別以“政府主導(dǎo)與公民無(wú)參與階段”、“公民有限參與階段”為題，通過(guò)歷史回顧和比較，描述政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的著力點(diǎn)。理論、概念體系與分析框架雖然政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與受到普遍重視，4但迄今為止，國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)中對(duì)此尚缺乏系統(tǒng)的理論研究。其原因也許是，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)估中的公民參與屬于一個(gè)基本解決因而不需要深入探究的問(wèn)題。但對(duì)我國(guó)而言，績(jī)效評(píng)估還處于初級(jí)階段，由于政治體制和環(huán)境等特點(diǎn)，公民參與尚在發(fā)展變化過(guò)程中。因此，要描述分析我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中公民參與的發(fā)展歷程，首先有必要借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果，構(gòu)建一個(gè)績(jī)效評(píng)估中公民參與的概念體系和分析框架。公民政治參與具有多樣化的形式和層次。在比較不同國(guó)家公民參與發(fā)展水平和制度演進(jìn)的基礎(chǔ)上，SherrArstein提出了“公民參與階梯論”，把公民參與的發(fā)展歷程分為八種具體形式、三個(gè)階段：第一階段屬于“公民無(wú)參與”，對(duì)應(yīng)形式分別是“政府操縱”和“宣傳教育”；第二階段為“象征性參與”，具體形式包括“給予信息”、“政策咨詢”和“組織形成”，公民在一定程度上具有進(jìn)入公共政策過(guò)程和參與機(jī)會(huì)，但為保護(hù)其決策權(quán)力，政府會(huì)改變參與團(tuán)體的權(quán)力分配來(lái)決定參與過(guò)程，公民參與的自主性程度不高；第三階段為“完全型參與”，公民享有合法的實(shí)體性權(quán)力與程序權(quán)力，參與公共政策的制定和執(zhí)行，對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行自主式的管理，其具體形式包括“合作伙伴關(guān)系”、“授予權(quán)力”、“公民自主控制”。5與此類似，本杰明巴伯(BenjaminBarber)在強(qiáng)勢(shì)民主一書(shū)中，劃分了公民政治參與的12種方式。6MarkAbramson等人把公民政治參與的角色分為“政府信息的消費(fèi)者”、“政府服務(wù)的客戶”、“政府決策的參與者”三種類型。7馬克霍哲等人則立足信息時(shí)代的大背景，探討超越投票箱的“數(shù)字化”公民參與潛力，認(rèn)為公民參與正在從傳統(tǒng)的“靜態(tài)信息傳播”發(fā)展到政府/公民之間廣泛互動(dòng)的“動(dòng)態(tài)模式”。8與范圍廣泛的公民政治參與相比，政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與限于特定的舞臺(tái)，由此決定了參與的獨(dú)特范圍、方式以及相關(guān)主體之間的獨(dú)特關(guān)系。從公民和政府的關(guān)系看，政府及其組成部門(mén)是績(jī)效評(píng)估的客體，公民則是績(jī)效評(píng)估的主體。實(shí)踐中，公民的主體身份主要通過(guò)兩種形式來(lái)體現(xiàn)：一是公民團(tuán)體或第三部門(mén)自發(fā)啟動(dòng)、自主實(shí)施，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)；二是公民參與由政府部門(mén)發(fā)起并組織實(shí)施的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，參與方式從低層次的“信息接受”、“被動(dòng)信息供給”(如顧客滿意度調(diào)查中填寫(xiě)問(wèn)卷、接受訪談等)等到高層次的“決策分享”(如共同選擇要評(píng)估的部門(mén)或項(xiàng)目、共同確定評(píng)估的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)等)。據(jù)此可以把政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與劃分為兩種基本形式：公民獨(dú)立實(shí)施的政府績(jī)效評(píng)估；政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入。政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過(guò)程，公民在政府績(jī)效評(píng)估中的介入涉及不同的環(huán)節(jié)，由此決定了參與的范圍或廣度。馬克霍哲概括了良好的評(píng)估和績(jī)效改善體系包括的七個(gè)步驟，將公民參與融入每一步驟并描述了參與的方式和具體內(nèi)容。9依據(jù)這一成果，可以把政府績(jī)效評(píng)估中公民介入的范圍概括如下：表1評(píng)估與績(jī)效改進(jìn)步驟與公民介入的方式和內(nèi)容評(píng)估本身并不是目的，充分利用相關(guān)信息提高組織績(jī)效和公共服務(wù)質(zhì)量才是績(jī)效評(píng)估的最終目的。不論獨(dú)立評(píng)估政府績(jī)效還是介入政府的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，只有當(dāng)公民意愿和評(píng)價(jià)產(chǎn)生了相應(yīng)的影響或切實(shí)發(fā)揮了作用時(shí)，公民在績(jī)效評(píng)估中的主體地位才能夠真正確立。在這里，政府部門(mén)對(duì)公民評(píng)估的“回應(yīng)”至關(guān)重要，主客體之間的互動(dòng)和依存關(guān)系因此成為績(jī)效評(píng)估中公民參與的核心特征。換言之，作為“完全型政治參與”形式的公民“自主控制”和“自主治理”，在分析績(jī)效評(píng)估中的公民參與時(shí)并不適用。至于公民參與績(jī)效評(píng)估時(shí)發(fā)言權(quán)和影響力的大小，目前尚無(wú)科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉J(rèn)為，公民的發(fā)言權(quán)和影響力類似一個(gè)連續(xù)譜，處于從毫無(wú)影響到?jīng)Q定性影響兩極之間的某一位置。上述討論涉及到政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的三個(gè)重要方面：參與的基本形式，即“獨(dú)立自主實(shí)施”還是“介入政府發(fā)動(dòng)的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)”；參與的范圍或廣度，即績(jī)效評(píng)估諸環(huán)節(jié)中公民具體參與了哪些環(huán)節(jié)；參與產(chǎn)生的實(shí)際影響，這既包括公民在績(jī)效評(píng)估諸環(huán)節(jié)決策中的發(fā)言權(quán)大小，又包括公民的滿意度表達(dá)在多大程度上能推進(jìn)相關(guān)部門(mén)的工作改進(jìn)。綜合三個(gè)方面的考慮，可以把績(jī)效評(píng)估中的公民參與劃分為以下五個(gè)層次：1、公民無(wú)參與：政府啟動(dòng)并組織實(shí)施績(jī)效評(píng)估，目的限于控制和內(nèi)部管理，評(píng)估基本上屬于政府的內(nèi)部活動(dòng)且評(píng)估結(jié)果主要由內(nèi)部消費(fèi)，公民連“被動(dòng)信息供給者”的角色也無(wú)從發(fā)揮；2、無(wú)效參與：公民獨(dú)立對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，這本身反映了公民的參與熱情與積極性，但被評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估結(jié)果缺乏積極的回應(yīng)，公民評(píng)估活動(dòng)從自主實(shí)施開(kāi)始，以自我欣賞、自我消費(fèi)結(jié)束，沒(méi)有產(chǎn)生所期望的影響，其積極性也難以持久；3、有限參與：對(duì)公民獨(dú)立實(shí)施的政府績(jī)效評(píng)估而言，有限性主要表現(xiàn)為評(píng)價(jià)結(jié)果影響力的有限性；對(duì)政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入來(lái)說(shuō)，有限性既可以表現(xiàn)為公民僅參與了績(jī)效評(píng)估全過(guò)程的某些環(huán)節(jié)，又可以表現(xiàn)為公民參與績(jī)效評(píng)估諸環(huán)節(jié)的決策但發(fā)言權(quán)有限，還可以表現(xiàn)為公民滿意度表達(dá)對(duì)部門(mén)的影響力有限；4、高度參與：公民介入政府啟動(dòng)和實(shí)施的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，不僅參與范圍廣(參與了績(jī)效評(píng)估諸環(huán)節(jié)的決策選擇)，而且公民參與能產(chǎn)生顯著的影響力；5、主導(dǎo)型參與：公民發(fā)動(dòng)評(píng)估并在各環(huán)節(jié)的決策中擁有高度自主權(quán)，評(píng)估結(jié)果對(duì)政府決策、資源配置以及管理改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。從公民中心的視角來(lái)看，這無(wú)疑是政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的最高形態(tài)或模式，但國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中目前尚無(wú)范例。公民參與的層次劃分及其參考因素可圖示如下：本文隨后部分將參照以上概念體系和分析框架，對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的歷程進(jìn)行回顧和展望。討論集中于政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入這一基本形式，這一方面出于文章篇幅的限制，另一方面是因?yàn)椋m然近年來(lái)零點(diǎn)集團(tuán)等民間團(tuán)體開(kāi)展了對(duì)政府績(jī)效的獨(dú)立評(píng)估，10但評(píng)估模式及其效果還有待觀察。政府主導(dǎo)與公民無(wú)參與階段政府組織績(jī)效評(píng)估進(jìn)入我國(guó)是在改革開(kāi)放時(shí)期，筆者把其發(fā)展歷程分為三個(gè)階段。第一階段從20世紀(jì)80年代中期到90年代初期，績(jī)效評(píng)估在“目標(biāo)責(zé)任制”的旗幟下實(shí)施，并構(gòu)成目標(biāo)責(zé)任制的重要組成部分。第二階段從20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，持續(xù)大約10余年。這一時(shí)期績(jī)效評(píng)估的主要特征包括：目標(biāo)責(zé)任制依然是績(jī)效評(píng)估主要載體，但采取了自上而下系統(tǒng)推進(jìn)的方式；政府績(jī)效評(píng)估關(guān)注的焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著最高領(lǐng)導(dǎo)集體的更替，政府的施政理念發(fā)生了明顯變化，績(jī)效評(píng)估由此進(jìn)入了發(fā)展的第三階段，其特征是逐步擺脫過(guò)去的“GDP崇拜”，更關(guān)注民生和可持續(xù)發(fā)展，從而體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展觀”。11但從政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入角度看，我國(guó)的發(fā)展可以說(shuō)經(jīng)歷了兩個(gè)基本階段：20世紀(jì)80年代中期到本世紀(jì)初期，可以說(shuō)是“政府主導(dǎo)與公民無(wú)參與階段”；本世紀(jì)初期至今，則屬于政府績(jī)效評(píng)估中公民“有限參與”階段。需要說(shuō)明的是，上述階段劃分屬于一種發(fā)展趨勢(shì)的描述，不同階段并不存在一個(gè)清晰的時(shí)間界限。原因之一是，在中央政府沒(méi)有提出統(tǒng)一要求和制度規(guī)范的情況下，績(jī)效評(píng)估主要由地方政府啟動(dòng)和實(shí)施，而各地的做法千差萬(wàn)別。目標(biāo)責(zé)任制在我國(guó)始于20世紀(jì)80年代中期，是國(guó)際流行的“目標(biāo)管理”(MBO)技術(shù)的變通應(yīng)用。目標(biāo)管理包括組織目標(biāo)的確立、目標(biāo)的分解、目標(biāo)進(jìn)展?fàn)顩r的監(jiān)測(cè)反饋、目標(biāo)完成情況的考核評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)，組織績(jī)效評(píng)估無(wú)疑是其重要組成部分。這一時(shí)期的目標(biāo)責(zé)任制具有自愿性質(zhì)，中央沒(méi)有提出統(tǒng)一要求，也沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范和實(shí)施指南。1988年中國(guó)城市目標(biāo)管理研究會(huì)成立時(shí)，共有13個(gè)大中型城市參加，12表明目標(biāo)責(zé)任制的應(yīng)用比較普遍。雖然這一時(shí)期目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施情況缺乏完整紀(jì)錄和描述，但從少量簡(jiǎn)評(píng)性質(zhì)的文章看，13基本上屬于政府內(nèi)部管理方法和技術(shù)的變革，公民在其中沒(méi)有發(fā)揮作用，甚至對(duì)有關(guān)實(shí)施情況也缺乏系統(tǒng)了解。與80年代的實(shí)踐相比，90年代的目標(biāo)責(zé)任制具有兩個(gè)明顯特征：一是自上而下的系統(tǒng)推進(jìn)，二是關(guān)注焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。有學(xué)者把這一管理體制稱為“壓力性體制”，即“一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超、完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”。壓力性體制的運(yùn)行過(guò)程大致可分為四個(gè)階段。第一階段是指標(biāo)和任務(wù)的確定，通常由上級(jí)政府設(shè)定，各項(xiàng)指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度一般高于平均增長(zhǎng)率，并與競(jìng)爭(zhēng)者(鄰近地區(qū))拉開(kāi)距離。第二階段是指標(biāo)和任務(wù)的分解，簽訂崗位目標(biāo)責(zé)任制是其“制度化”方式，因其政治色彩較濃，又被稱為“政治承包制”。政治承包由地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)牽頭，層層簽訂責(zé)任書(shū)，一直到基層政府中的一般工作人員，而且每經(jīng)過(guò)一個(gè)層次，派發(fā)的目標(biāo)會(huì)被相應(yīng)地拔高，以確保指標(biāo)能夠完成。第三階段是指標(biāo)任務(wù)的完成，即責(zé)任承擔(dān)者千方百計(jì)完成自己的義務(wù)。第四階段是指標(biāo)和任務(wù)完成情況的評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)一般是建設(shè)項(xiàng)目的多少，引進(jìn)資金的數(shù)量以及各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度。成績(jī)突出者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，未完成目標(biāo)或成績(jī)不突出則實(shí)施處罰。獎(jiǎng)懲不僅涉及物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益，更重要的是官員的升遷、榮辱都與指標(biāo)的完成情況掛鉤，因此被形象地稱為“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”。14表2展示了1999年F省C縣對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成的考核指標(biāo)體系，從中對(duì)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的“壓力型體制”下的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容有一個(gè)初步印象。各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略和條件有很大的不同，由此帶來(lái)績(jī)效具體評(píng)價(jià)指標(biāo)方面的差異，但總體上看，這一時(shí)期政府績(jī)效評(píng)估的基本內(nèi)容框架大同小異。表21999年F省C縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系筆者曾這樣概括我國(guó)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的主要特征：首先是其