農(nóng)村研究論文-“鄉(xiāng)公所+鄉(xiāng)協(xié)”模式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)政府改革，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院2004年10月30-31日在海口主辦了第50次中國(guó)改革國(guó)際論壇，此次論壇主題為“建設(shè)公共服務(wù)性政府政府轉(zhuǎn)型與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”。本文是作者論壇提交的論文，并已收錄入此次國(guó)際論壇會(huì)議論文集。文章由中國(guó)改革論壇網(wǎng)友情提供，轉(zhuǎn)載務(wù)須注明來(lái)源?！菊苦l(xiāng)鎮(zhèn)必須從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型組織轉(zhuǎn)變。官退民進(jìn)的“鄉(xiāng)公所+鄉(xiāng)協(xié)”模式是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)選擇。轉(zhuǎn)型后鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再作為我國(guó)基層政府，而是縣的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)協(xié)是農(nóng)民自己的組織，是農(nóng)民利益表達(dá)的有效機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型是在“縣政鄉(xiāng)派、鄉(xiāng)治村治”框架下進(jìn)行的。【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府公共服務(wù)型組織鄉(xiāng)公所鄉(xiāng)協(xié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)政權(quán)序列的最基礎(chǔ)部分。國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理好壞，在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)際作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、興辦農(nóng)村學(xué)校、振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、保證財(cái)政稅收、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定等方面功不可沒。然而，隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的演變，完整功能、隊(duì)伍龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在已經(jīng)是明顯的弊大于利，阻礙了農(nóng)村的進(jìn)步，進(jìn)而影響到國(guó)家的發(fā)展和穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須轉(zhuǎn)型。一、從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到公共服務(wù)型組織1、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府普遍是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的。政府直接管理、干涉農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，農(nóng)民種什么、不種什么由政府決定。政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理色彩較濃，服務(wù)色彩較弱。農(nóng)民缺乏農(nóng)村公共服務(wù)需求的有效表達(dá)機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的供給，對(duì)需求的動(dòng)態(tài)反應(yīng)性不強(qiáng)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府是在沒有準(zhǔn)確了解和掌握農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求狀況下治理鄉(xiāng)村的。因行政體制改革滯后，計(jì)劃體制色彩較濃，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給起決定作用的，往往不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的需求，而是來(lái)自上級(jí)政府部門的收費(fèi)和達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。對(duì)來(lái)自民間方面的供給積極性調(diào)動(dòng)不足。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是收費(fèi)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成。在實(shí)際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外資金收入和自籌資金收入經(jīng)常相互混淆，自籌資金收入十分混亂。一般地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金收入主要來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的上繳利潤(rùn)、管理費(fèi)和各種集資、罰沒款等，而這些資金的來(lái)源和管理又缺乏必要的制度約束，從而在一定程度上助長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收費(fèi)行為的隨意性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要來(lái)源就落到農(nóng)民的身上，農(nóng)民收入在繳費(fèi)之余所剩無(wú)幾，不足以維持農(nóng)民勞動(dòng)力再生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。在鄉(xiāng)村社會(huì)里，縣一級(jí)政府最關(guān)鍵，收稅費(fèi)的動(dòng)力在縣一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作是收稅。為了應(yīng)付直接面對(duì)千家萬(wàn)戶征稅收費(fèi)，它不得不臨時(shí)聘請(qǐng)一些工作人員、成立一些收費(fèi)性機(jī)構(gòu)，依靠這些非國(guó)家正式人員、非正式機(jī)構(gòu)征收稅費(fèi)。這些非正式人員、非正式機(jī)構(gòu)因未被列入編制，其工資和費(fèi)用基本上是從相應(yīng)的收費(fèi)項(xiàng)目中列支或按一定比例從上繳稅費(fèi)中提成；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行國(guó)家的政策（尤其是稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)性政策）時(shí)，他們往往從自身利益出發(fā)，即以自身財(cái)政收入增長(zhǎng)為目的，有條件地執(zhí)行國(guó)家的政策。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是大而全的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個(gè)“五臟俱全”的政權(quán)機(jī)構(gòu)，它的結(jié)構(gòu)和權(quán)力的分配基本上是比照上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)主要分兩塊，一是政府機(jī)關(guān)。主要有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公室、民政辦公室、司法辦公室、計(jì)劃生育辦公室、財(cái)政所、城鎮(zhèn)建設(shè)所（辦公室）、土地管理所（辦）、農(nóng)經(jīng)站（辦）、文教衛(wèi)生辦公室、教委（教育辦公室）、企業(yè)辦公室、統(tǒng)計(jì)站等；二是被稱為“二政府”的“七站八所”。即糧站、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、農(nóng)電站、水電站、林業(yè)站、獸醫(yī)站、文化廣播站、工商所、派出所、郵電所、交管所、國(guó)土所、財(cái)稅所、計(jì)劃生育服務(wù)所，另加文教辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所性質(zhì)是事業(yè)單位，但實(shí)際上行使行政職能。站所管理有縱有橫，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管的，有上劃的，還有受“上級(jí)”對(duì)口單位委托執(zhí)法的。這些部門掛牌后，人員編制嚴(yán)重失控機(jī)構(gòu)龐雜，人員超編，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持了一種政、經(jīng)、社全能的體制，并把權(quán)力的觸角延伸到基層社會(huì)。在農(nóng)村形成了上自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記下至“七站八所”和村干部（主要是村黨支部書記）的“金字塔”型權(quán)力結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是充滿矛盾的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府上聯(lián)“國(guó)家”，下接鄉(xiāng)村社會(huì)。代表“國(guó)家”治理鄉(xiāng)村社會(huì)，也代表基層民意。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是鄉(xiāng)村社會(huì)治理不濟(jì)的“替罪羊“，是對(duì)村民自治、村主任選舉和行使職權(quán)橫加干涉的罪魁禍?zhǔn)住｀l(xiāng)鎮(zhèn)的困境表現(xiàn)為權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱。權(quán)力小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨(dú)立的決策和行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任命主要取決于縣級(jí)黨政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)決策權(quán)力，卻要承擔(dān)行事與親民的責(zé)任；責(zé)任大，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府直接面對(duì)農(nóng)民，擔(dān)負(fù)著傳達(dá)和落實(shí)國(guó)家意志，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要職責(zé)；治理能力弱，就是缺乏完成承擔(dān)任務(wù)的手段和條件，特別是財(cái)政能力弱。無(wú)行政責(zé)任能力，卻隨意干預(yù)屬于農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和村民自治領(lǐng)域的事務(wù)。隨著90年代以來(lái)現(xiàn)代化的加速度建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承辦的上級(jí)政府的任務(wù)愈來(lái)愈多，與此同時(shí)，設(shè)置于鄉(xiāng)級(jí)的實(shí)力性機(jī)構(gòu)，如財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安等部門愈來(lái)愈多地實(shí)行垂直式領(lǐng)導(dǎo)，屬于縣的派出機(jī)構(gòu)，條塊分割，看得見的管不著，管得著的看不見。這一體制性變動(dòng)在進(jìn)一步加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任的同時(shí)，卻進(jìn)一步縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，特別是弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限是有限的，其主要領(lǐng)導(dǎo)方式是引導(dǎo)和指導(dǎo)，但基層領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣的是行政命令式命令，該管的不該管的都要管，盲目決策，強(qiáng)迫命令。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是越位、缺位和錯(cuò)位共存的政府。強(qiáng)制性提供公共物品，誘致性公共物品供給少，農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給不足，不能滿足農(nóng)戶需求。在縣和村夾縫中，越位、缺位、錯(cuò)位并存。地方政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在生產(chǎn)計(jì)劃安排上，存在強(qiáng)迫農(nóng)民種植某種作物的現(xiàn)象。政府的運(yùn)行費(fèi)用和農(nóng)村公共服務(wù)的供給成本，最終都需要通過(guò)農(nóng)戶這一微觀經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)，農(nóng)戶對(duì)此表示非常不滿意；公共物品供給與需求錯(cuò)位，缺乏規(guī)范的公共選擇機(jī)制，農(nóng)村公共服務(wù)大都是由各級(jí)政府及其職能部門自上而下決策進(jìn)行強(qiáng)制性供給的。農(nóng)戶真正需要的服務(wù)提供不足，而不需要政府提供的服務(wù)卻存在供給過(guò)剩。這樣，本來(lái)有限的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)得不到合理的利用。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府是自利的政府。在現(xiàn)行體制下，決策目標(biāo)偏向政績(jī)，而不是農(nóng)民真正的需求。片面追求GDP，搞政績(jī)工程，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡。2、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)涵。公共服務(wù)型政府是提供私人或者社會(huì)不愿意提供，或者沒有能力提供的公共產(chǎn)品的組織，公民把自己的部分權(quán)力讓渡給政府，通過(guò)納稅將政府養(yǎng)起來(lái)，政府必須幫助公民做一些公民做不了的事情；公共服務(wù)型政府視人民為顧客。需不需要服務(wù)、需要服務(wù)的多少由人民自己說(shuō)了算，服務(wù)的價(jià)格由可以討價(jià)還價(jià)，服務(wù)的質(zhì)量好壞、服務(wù)的效率高低要由人民來(lái)評(píng)定。如果不解決要不要你服務(wù)的問題，那么服務(wù)多少、服務(wù)方式和服務(wù)效益的問題將很難解決；公共服務(wù)型政府是權(quán)力重心和責(zé)任重心向下的政府，是尊重人權(quán)的政府，是有限政府，是有效政府，是人本政府。溫家寶總理在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話，鮮明地提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，指出公共服務(wù)，“就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件”。治理必須具備三個(gè)條件，一是特定的公共權(quán)力，即施政者為達(dá)到目的所具有的特殊權(quán)力；二是相應(yīng)的政治責(zé)任，即施政者為達(dá)到施政目的所必須承擔(dān)的事務(wù)和履行的義務(wù)；三是一定的治理能力，即達(dá)到施政目的所需要的手段和條件。然而，自國(guó)家政權(quán)下沉到縣以下以來(lái)，與國(guó)家政權(quán)體系的其他層級(jí)政府比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從來(lái)就不是一級(jí)完備的政府。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)型組織是歷史的必然選擇。公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求“官退民進(jìn)”；要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充分尊重農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；要求農(nóng)民自己說(shuō)話，建立農(nóng)民自己表達(dá)意見的機(jī)制；要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任重心向下；要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高服務(wù)的水平和質(zhì)量；要求農(nóng)民廣泛參與農(nóng)村管理，廣泛參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型組織轉(zhuǎn)變的客觀要求。農(nóng)民滿不滿意是鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的基點(diǎn)。在農(nóng)民看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織就是他們通常所指的“國(guó)家”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的行為在相當(dāng)大的程度上關(guān)乎國(guó)家的權(quán)威及其合法性基礎(chǔ)的建構(gòu)。然而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民缺乏溝通；鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚主義嚴(yán)重、貪污腐敗盛行；一些干部素質(zhì)低，橫行鄉(xiāng)里；超生罰款了事；個(gè)別地方因向農(nóng)民強(qiáng)行征稅，尤其是處罰不當(dāng)抓人打人，暴力征稅（收費(fèi)）等惡性事件都嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，造成少數(shù)地區(qū)政府與農(nóng)民關(guān)系緊張，人民群眾對(duì)基層政府的滿意度很低，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。見下表：改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改善干群緊張關(guān)系，維護(hù)人民利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是忠實(shí)地實(shí)踐“三個(gè)代表”、“立黨為公，執(zhí)政為民”的生動(dòng)體現(xiàn)。農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的外在動(dòng)力。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，鄉(xiāng)級(jí)政府面對(duì)千家萬(wàn)戶的農(nóng)業(yè)個(gè)體勞動(dòng)者，該管什么？不該管什么？經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何導(dǎo)向，政府職能如何轉(zhuǎn)變？怎樣實(shí)現(xiàn)有為行政，政府應(yīng)有哪些權(quán)力？應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任？長(zhǎng)期以來(lái)未能找到理想模式，并給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的工作帶來(lái)了極大的困惑；隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入全球化，中國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民無(wú)論主觀上是否愿意，客觀上卻無(wú)法避免地被逐步卷入全球競(jìng)爭(zhēng)的浪潮之中，面對(duì)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，廣大農(nóng)民迫切需要政府為他們的生存、發(fā)展、致富、奔小康給予引導(dǎo)、服務(wù)，把幫助解決一些實(shí)際問題。但目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有承擔(dān)這樣的職責(zé)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是實(shí)行自治的，沒有強(qiáng)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在我國(guó)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，替之以縣以及縣的排除機(jī)構(gòu)直接服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)，將有利于活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，有利于改善農(nóng)民的生活狀況。解決“三農(nóng)”問題要求破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性障礙。中央政府一直對(duì)“三農(nóng)”問題非常重視，“三農(nóng)”問題的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困境問題。中央解決三農(nóng)問題的有限政策資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷被吸納，解決三農(nóng)問題遇到了前所未有的體制和制度性障礙。在現(xiàn)有體制下，無(wú)法把體制內(nèi)的人消化掉，無(wú)法把權(quán)力還給農(nóng)民，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是良好的愿望。不可能增加農(nóng)民的收入，不可能徹底解決“三農(nóng)”問題。二、“鄉(xiāng)公所+農(nóng)會(huì)”模式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型模式比較。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，學(xué)術(shù)界主要有兩種模式：一是公權(quán)退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式。徐勇、胡星斗、鄧大才等學(xué)者持此種觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革應(yīng)該遵循轉(zhuǎn)型期以來(lái)中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展的基本邏輯，國(guó)家的行政權(quán)力要逐漸退出農(nóng)村的政治領(lǐng)域。其政策性主張是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國(guó)家基本行政職能下沉的同時(shí)，逐漸實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政權(quán)力體制性上移，最終在國(guó)家法律權(quán)威下建立授權(quán)性自治體制，即在村一級(jí)實(shí)行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行社區(qū)自治。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立“統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、非實(shí)權(quán)化”的縣委縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，實(shí)行村級(jí)自治，放活農(nóng)民?？h委縣政府駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處作為黨委、政府派出機(jī)構(gòu)，按授權(quán)行政，不具有重大決策的實(shí)權(quán)，只擁有少數(shù)的具體辦事權(quán)。鄉(xiāng)公所，其編制、人員、經(jīng)費(fèi)由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支持）由縣財(cái)政統(tǒng)一納入預(yù)算。鄧大才認(rèn)為改革縣鄉(xiāng)行政管理體制，撤鄉(xiāng)并村，推進(jìn)鄉(xiāng)村自治。要按照“實(shí)縣虛鄉(xiāng)”的設(shè)計(jì)原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，設(shè)立鄉(xiāng)公所，其編制、人員、經(jīng)費(fèi)由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支持）由縣財(cái)政統(tǒng)一納入預(yù)算。同時(shí)堅(jiān)決實(shí)行鄉(xiāng)村自治。在人民網(wǎng)2004年4月16日海外中文網(wǎng)上刊登的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革勢(shì)在必行與潘維先生商榷一文主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理委員會(huì)或鄉(xiāng)公所，有農(nóng)民自治管理，直接向想鄉(xiāng)民負(fù)責(zé)。二是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)模式。沈延生和吳理財(cái)?shù)摹班l(xiāng)治”較為典型。主張者認(rèn)為，應(yīng)該強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)作用，大力加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)各政權(quán)機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系同時(shí)，采取有力措施提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)并努力使其行為制度化，特別是縣級(jí)政權(quán)要簡(jiǎn)政放權(quán)，下放各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，以改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上條塊分割的狀況而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率。有研究者進(jìn)一步指出，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，還需要將社會(huì)體制的下線伸入到村，實(shí)行“鄉(xiāng)治、村政、社有”，也就是將村級(jí)組織的行政功能擴(kuò)大并制度化，在村一級(jí)建立行政化體制。筆者以為，徹底取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是在目前是不現(xiàn)實(shí)的。拋開鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由（區(qū)）縣政府直接來(lái)管理數(shù)百個(gè)實(shí)行自治的村委會(huì)，其治理效能是可以想象的?！班l(xiāng)派”模式可以部分替代原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能，但是，在民間的權(quán)力沒有得到應(yīng)有的重視的情況下，這樣的改革往往會(huì)反覆，鄉(xiāng)公所勢(shì)必成為區(qū)縣裁減人員的接收站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)早晚會(huì)重新膨脹起來(lái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的核心問題是要建立起適合農(nóng)民表達(dá)利益的機(jī)制、討價(jià)還價(jià)的機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，提升民眾“抗衡”政府的能力。同樣，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式歷史已經(jīng)證明是不成功的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問