農(nóng)村研究論文-中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給架構(gòu)建設(shè)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的良性發(fā)展，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益與新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。但是現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系已經(jīng)不能符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村居民基本生活保障的需要。本文首先通過對建國以來農(nóng)村公共產(chǎn)品體系的梳理與分析，從總量和結(jié)構(gòu)兩個維度分析了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特征性事實(shí)，其次從普遍性和特殊性兩個層面探究了目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的原因，最后，基于上述分析，分別提出從短期完善修正現(xiàn)有支農(nóng)政策、中期理順與開拓支農(nóng)途徑，長期實(shí)行農(nóng)村剩余勞動力合理轉(zhuǎn)移、財(cái)政支農(nóng)體系趨于完善等方法入手解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)中存在的需求大于供給、財(cái)政支農(nóng)體系混亂與財(cái)政支農(nóng)形式單調(diào)等問題的對策體系。關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；財(cái)政支農(nóng)；戶籍制度；公共選擇一、引言農(nóng)村公共產(chǎn)品，主要是指農(nóng)村社區(qū)內(nèi)與農(nóng)民生活、生產(chǎn)相關(guān)的用于滿足農(nóng)村公共需要，具有非競爭性與非排他性的社會產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品投入充足，將為農(nóng)村建設(shè)提供良好人居環(huán)境與完備的生活保障體系；相反，缺乏農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)，農(nóng)村的社會環(huán)境與農(nóng)民生活質(zhì)量始終不能有效提高，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，也不利于社會的和諧穩(wěn)定。2008年中央一號文件明確提出：切實(shí)加大“三農(nóng)”投入力度、引導(dǎo)要素資源合理配置，推動國民收入分配切實(shí)向“三農(nóng)”傾斜，大幅度增加對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村投入，扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。如何切實(shí)有效地加大向農(nóng)村建設(shè)投入，有效增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和生產(chǎn)水平與生活水平的共同提高成為研究農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)與農(nóng)村財(cái)政支出領(lǐng)域的熱點(diǎn)。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅供給總量短缺、總體質(zhì)量不高，而且供求結(jié)構(gòu)不合理，層次、優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低，總體功能、效率低，供求矛盾突出，而且，現(xiàn)代公共產(chǎn)品發(fā)展緩慢，尤其是城市型現(xiàn)代生活設(shè)施發(fā)展幾乎尚未起步。總體上看，目前我國城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品上的差距。學(xué)術(shù)界對于當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品方面存在的供給不足、經(jīng)濟(jì)體制不順與資金缺位的相關(guān)研究比較集中。尚長風(fēng)的文章中提出通過增加資金投入力度，通過行政管理制度變遷來改革現(xiàn)行農(nóng)村行政體系，理順農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的問題。劉更光等人也提出對于現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給從總量、結(jié)構(gòu)和責(zé)任主體上進(jìn)行評估，并據(jù)此提出了改革財(cái)政體制、完善公共選擇機(jī)制方面的對策。張軍與蔣琳琦的文章主要集中在對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的發(fā)展變遷及演化規(guī)律上展開論述，從影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度演化的制約因素入手，通過比較分析私人模式、民間合作模式和政府主導(dǎo)模式，研究了改革現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度成本，提出通過成本分?jǐn)傊贫葎?chuàng)新來為解決農(nóng)村公共產(chǎn)品體系失衡現(xiàn)狀提供理論指導(dǎo)。楊震林、吳毅在文中提出農(nóng)民通過某種形式的組織或協(xié)會形式，直接參與到公共產(chǎn)品提供的決策中去，從而有效表達(dá)自身對于公共產(chǎn)品的選擇和偏好。根據(jù)公共財(cái)政理論，純公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)。公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性導(dǎo)致公共產(chǎn)品收費(fèi)的困難，私人投資面臨成本大于收益問題，市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)資源在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的有效配置，因此需要政府介入以彌補(bǔ)市場失靈。至于非純公共產(chǎn)品的供給，原則上也需以政府供給為主導(dǎo)。但由于非純公共產(chǎn)品在收費(fèi)問題理論上可行，因此可以在一定程度上引入市場機(jī)制，引導(dǎo)私人投資。國家也可以在無法大規(guī)模直接向農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品的情況下，采用一定的行政手段促使農(nóng)村社區(qū)以自給自足方式來滿足本社區(qū)居民基本公共產(chǎn)品的需求，從而形成基本公共產(chǎn)品的國家主導(dǎo)型社區(qū)供給模式。另外必須看到，現(xiàn)有國內(nèi)文獻(xiàn)對于部分地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給差異的理論研究相對缺乏，對于富裕地區(qū)農(nóng)村的公共產(chǎn)品建設(shè)及公用設(shè)施投資優(yōu)于落后地區(qū)的內(nèi)在原因分析也相對較少，同時對于整個農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的構(gòu)建缺乏一個合理的梯度建設(shè)規(guī)劃，政策建議缺乏地區(qū)針對性。二、中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的變遷與問題來自歷史與現(xiàn)實(shí)的梳理新中國成立以來，我國在公共產(chǎn)品供給上長期實(shí)行兩套政策：城市公共產(chǎn)品基本是由國家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重則由農(nóng)民自籌資金或通過“集體勞動”來解決。雖然國家財(cái)政每年都通過“支持農(nóng)業(yè)支出”科目向農(nóng)業(yè)投入大量資金，但大都為政府涉農(nóng)部門的經(jīng)費(fèi)，最終落實(shí)到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民頭上的經(jīng)費(fèi)如小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)、抗旱費(fèi)等相對欠缺。在當(dāng)時的歷史背景下，以“支持”二字來界定農(nóng)業(yè)支出，本身就是“二元經(jīng)濟(jì)”制度安排下的產(chǎn)物。在這種安排下，工業(yè)屬全民所有，財(cái)政對其支出屬于“投資”，農(nóng)業(yè)屬集體所有，財(cái)政對其支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關(guān)系。若財(cái)政的城市公共產(chǎn)品支出屬于“投資”，而農(nóng)村公共產(chǎn)品支出屬于“支持”范疇的話，這種思路實(shí)際上存在著對同樣具有中國公民身份的農(nóng)民一種身份歧視，甚至有把農(nóng)民排斥在“國民”范疇之外的嫌疑。長期以來農(nóng)村公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重是由農(nóng)民自己承擔(dān)，盡管這種供給機(jī)制在不同的時期有不同的體制表現(xiàn)形式，但其基本格局、內(nèi)在機(jī)理并未發(fā)生多大的變化。具體來說，建國后至當(dāng)前時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系發(fā)展可以大致分四個階段：(一)人民公社時期建國后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家憑借其對農(nóng)產(chǎn)品買方市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料賣方市場的雙重壟斷，通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的方式，成功地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價(jià)值向工業(yè)部門的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)為國家的工業(yè)化、城市化積累了大量的資金。20世紀(jì)50年代以來，我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)歷了從“一大二公”、“政社合一”的前期人民公社制度到后來的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的后期人民公社體制的變遷。人民公社制度的最基本特征是政社合一，無論是生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)還是公社都既是一個政治實(shí)體，又是一個經(jīng)濟(jì)組織。公社區(qū)劃范圍內(nèi)對公共產(chǎn)品的需求問題主要通過公社內(nèi)部解決，公社為滿足公社區(qū)劃范圍內(nèi)對公共產(chǎn)品的需求，對所籌集的經(jīng)費(fèi)不進(jìn)入國家公共收支體系。人民公社制度的運(yùn)作由于國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入極為有限，制度內(nèi)通過稅收手段籌集的公共資源也非常有限，使得其主要依靠制度外供給保證。人民公社作為農(nóng)村基層政權(quán)組織和經(jīng)濟(jì)組織，擁有調(diào)動絕大部分農(nóng)村人力、物力和財(cái)力的權(quán)力。在公共產(chǎn)品供給制度上，有關(guān)公共產(chǎn)品供給的一切方面都由人民公社來負(fù)責(zé)，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)作為這一基層組織的下屬分支，可以負(fù)責(zé)在本隊(duì)范圍內(nèi)的公共設(shè)施和服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)主要依靠農(nóng)民在人民公社的統(tǒng)一安排下投工、投勞，人民公社(集體)給予農(nóng)民評工記分的方式完成，其實(shí)質(zhì)主要是由農(nóng)民自己提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。在當(dāng)時的時代背景下，勞動力對于資本的替代程度高到無與倫比的境地，公社配置勞動力資源用于公共產(chǎn)品生產(chǎn)方面具有極大潛力，農(nóng)民為集體提供公共產(chǎn)品建設(shè)付出的人力成本，以增加工分總量、降低工分值的方法進(jìn)行攤薄，工分成為當(dāng)時農(nóng)村生產(chǎn)中“取之不盡、用之不竭”的資源。(二)人民公社制度廢除后至1978年改革1983年人民公社制度徹底廢除，家庭責(zé)任制取代集體化制度的變遷只是部分地改變了經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，政治和法律制度環(huán)境卻從集體農(nóng)作時期延存了下來。家庭責(zé)任制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了高效率的激勵機(jī)制，但它只是在家庭承包的土地經(jīng)營和使用權(quán)上，引進(jìn)了民間投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)制，并未從實(shí)質(zhì)上觸及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制并提供有效的制度改進(jìn)。相反，家庭承包責(zé)任制雖然極大地促進(jìn)農(nóng)村私人產(chǎn)品的供給，但也削弱了集體的力量。從公共產(chǎn)品建設(shè)所需的勞動力成本來看，公社時期可以依靠增加工分總數(shù)、降低工分值等手段提供公共產(chǎn)品；而公社制度的廢除，使得農(nóng)民獲得了勞動支配權(quán)，鄉(xiāng)、村兩級動員勞動力資源的能力大大下降，造成了原本國家公共產(chǎn)品投入就已經(jīng)較少的前提下，農(nóng)村無法利用統(tǒng)一或強(qiáng)制安排下的集體勞動來保證必要的農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面出現(xiàn)較大萎縮。眾所周知，一個理性的、尋求自身利益最大化的農(nóng)民，假設(shè)不考慮意識形態(tài)問題，缺乏必要的強(qiáng)制時，是不會提供無償勞動的，而會選擇做一個“搭便車者”來享受公共產(chǎn)品帶來的好處，這種效應(yīng)的累積，造成了典型的個體理性下的集體非理性表現(xiàn)。從農(nóng)村建設(shè)來看，隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的解體，“公地悲劇”表現(xiàn)為原有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遭到相當(dāng)程度的破壞。政府對農(nóng)業(yè)的總投資持續(xù)下降，相應(yīng)地，對諸如基建、水利的投資額也在削減。因此可以看到，廢除公社制度的這段時期內(nèi)，公共產(chǎn)品供給體制中鄉(xiāng)一級范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)供給性質(zhì)還是和公社時期相同，屬于制度外供給體制，是公社制度的延續(xù)，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)并未有所改善。(三)改革開放后至1994年財(cái)政體制改革前農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制與人民公社時期沒有發(fā)生根本性的改變，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體依舊是農(nóng)民。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)變成了農(nóng)民的貨幣化支出，農(nóng)民成為農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體。農(nóng)民的收入水平大幅度提高，農(nóng)民的賦稅也水漲船高，越加越多。人民公社時期，農(nóng)民并不了解其承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)有多重，其負(fù)擔(dān)完全被“工分”形式所掩蓋，而隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行和改革開放后，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)其實(shí)落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化了，農(nóng)民清楚自己的負(fù)擔(dān)。由此可以看到，這幾十年來，農(nóng)民一直是農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的最主要投入方。而隨著農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的貨幣化，相應(yīng)的行政管制和法規(guī)建設(shè)卻相對滯后，造成了農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)的日益加重，這樣的惡性循環(huán)進(jìn)一步影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效投入。(四)后農(nóng)村稅費(fèi)改革時期(1994年至今)在外部競爭與內(nèi)部生產(chǎn)過剩雙重壓力作用下，原有體制環(huán)境下的農(nóng)業(yè)創(chuàng)收能力下降，農(nóng)村居民收入增長減緩、基層政權(quán)的財(cái)政困難，而其財(cái)政來源的枯竭并未引發(fā)政府精簡人員和機(jī)構(gòu)，反而催生了基層政府的各種亂收費(fèi)，使得決策層于1994年實(shí)施了財(cái)政體制改革，1998年起，開始在農(nóng)村開展稅費(fèi)改革試點(diǎn)。2000起，在全國范圍內(nèi)全面開展農(nóng)村財(cái)政支出改革、稅費(fèi)改革和構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政框架，至2005年，全國已經(jīng)全面取消農(nóng)業(yè)稅，改革在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村財(cái)政政策轉(zhuǎn)變，用于農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)支出部分逐步增加，增加重點(diǎn)主要集中在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等公共產(chǎn)品投入上，但是改革也暴露出一些問題，如：實(shí)際財(cái)力逐漸向省、市兩級政府集中。省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對稱直接影響到了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體更加單一，從原來的政府與農(nóng)民共同供給，向政府單一主體供給集中(尤以縣鄉(xiāng)兩級政府為主)，隨著稅費(fèi)改革，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長也陜，無法壓縮1513一。稅費(fèi)改革使得農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)明顯減少的同時，農(nóng)民對國家與地方承擔(dān)的暗稅卻呈剛性上升趨勢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)呈隱性化趨勢。稅費(fèi)改革觸及到農(nóng)村公共品供給體制機(jī)制的深層次問題，由于當(dāng)前許多配套改革措施的不到位，現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率管理和供給體制改革的滯后，在一定程度上加劇了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾?；仡櫧▏詠磙r(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制走過的歷程，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制始終存在著供給主體過于單一、主體責(zé)任過于集中化、管理體制高度分權(quán)化、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投資資金嚴(yán)重不足、農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)負(fù)擔(dān)過重的問題，系統(tǒng)性、全方位實(shí)施農(nóng)村公共產(chǎn)品制度創(chuàng)新勢在必行。三、現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的特征性事實(shí)分析基于總量和結(jié)構(gòu)二維視角的分析改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們收入水平的提高，農(nóng)村居民在私人產(chǎn)品得到一定程度的豐富和滿足后，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求也不斷增加。雖然經(jīng)過農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)民的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)較之前幾年大大下降，但是由于現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相對滯后，導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)際用于本不該由其自己支付的財(cái)政開支部分依然居高不下，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量的進(jìn)一步提高，長遠(yuǎn)來說可能會影響到社會的和諧與繁榮。通過對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的觀察，本文認(rèn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的問題主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)總量的缺乏1，農(nóng)村純公共產(chǎn)品(purepublicgoods)嚴(yán)重不足。農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入不足、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣不善已經(jīng)是困擾國家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期協(xié)調(diào)發(fā)展的主要問題。農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金的缺乏，鄉(xiāng)村兒童的基礎(chǔ)教育投入少，不僅僅影響到農(nóng)村的知識普及，也影響到農(nóng)民對科學(xué)技術(shù)的了解、能否跟上時代步伐等問題。當(dāng)前，我國政府對農(nóng)業(yè)科技的投資強(qiáng)度不到發(fā)達(dá)國家平均數(shù)的10，投資強(qiáng)度約為發(fā)達(dá)國家的6070。2，農(nóng)村非純公共產(chǎn)品(semipublicgoods)嚴(yán)重短缺。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在著農(nóng)業(yè)水利設(shè)施老化、大型灌溉設(shè)施短缺、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低、農(nóng)村公路建設(shè)落后、交通不便等問題。農(nóng)村生活設(shè)施建設(shè)也非常匱乏，迄今，全國約一半的行政村沒有通自來水，六成以上的農(nóng)戶還沒有用上衛(wèi)生的廁所，7000萬戶農(nóng)民住房需改善；6的行政村尚未通公路；2的村未通電；5的村未通電話；農(nóng)村非義務(wù)教育，尤其農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)制發(fā)展緩慢，根本無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的需要。現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障，層次低、范圍小、覆蓋面窄、社會化程度低，無法對全體農(nóng)村勞動者提供基本的生活保障。農(nóng)村醫(yī)療保障嚴(yán)重不足，醫(yī)療設(shè)施落后，醫(yī)療