農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村社會治理變遷與多中心民主協(xié)作治理制度的創(chuàng)新20世紀80年代初以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為內(nèi)容的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。催生了我國鄉(xiāng)村社會治理模式的變遷。村民自治制度代替了人民公社體制。國家放松了對農(nóng)村社會的全面直接控制。村民委員會的直選。促使了農(nóng)村社會治理開始發(fā)生了從“官治”向“官民共治”和最終走向“民治”的多中心治理模式的轉(zhuǎn)型。在歷史上。我國鄉(xiāng)村社會治理曾面臨多次轉(zhuǎn)型。而當前農(nóng)村社會治理面臨的主要問題是。如何深化和細化村民自治制度。從而實現(xiàn)我國基層民主從“理念”層面向“現(xiàn)實”層面的回歸和落實。而民主參與的“廣泛性”與“有效性”之間矛盾的妥善解決。依然是解決這一問題的關(guān)鍵所在。為此。許多地方在創(chuàng)新農(nóng)村領(lǐng)導和管理體制方面進行了積極的探索。創(chuàng)造出不少好的經(jīng)驗和做法。浙江省溫嶺市的“民主懇談會”就是其中一種富有特色和代表性的做法溫嶺市的“民主懇談會”創(chuàng)始于1999年6月?！懊裰鲬┱劇钡膬?nèi)容已經(jīng)由先前的思想政治工作。深化為健全和完善“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的基本功能“民主懇談”這一制度創(chuàng)新治理模式也已經(jīng)在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村、社區(qū)、非公企業(yè)、市政府職能部門等全方位的推開。五年來。全市參加懇談的群眾已達50多萬次，提出的意見、要求和建議4萬余條。溫嶺“民主懇談”的成功經(jīng)驗已引起了專家學者、新聞媒體的高度關(guān)注。并榮獲了第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。2003年l1月。筆者懷著對“民主懇談會”模式成功經(jīng)驗的極大興趣。曾經(jīng)三次現(xiàn)場觀摩了懇談會的現(xiàn)場。并獲得了大量第一手的資料。本文試圖運用西方新近興起的治理理論。對溫嶺市村級“民主懇談會”作一深入剖析，以期能夠?qū)χ袊r(nóng)村治理轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新作出力所能及的探索。一、民主懇談會是“多中心治理模式”的成功制度實踐村級多中心治理以農(nóng)村社會公共服務(wù)的有效供給為目標導向。其要求權(quán)力來源的多樣性和參與主體的多元化。大家在平等對話和共同協(xié)商的基礎(chǔ)上達成共識。以致形成一個共同的目標。組織形成平等伙伴關(guān)系的治理網(wǎng)絡(luò)。從而能對鄉(xiāng)村公共事務(wù)進行有效的治理。以達至“善治”的狀態(tài)。當然。多中心治理模式本身還不能簡單地等同于。當前已在我國普遍推行的村民自治制度。村民自治制度只是為多中心治理模式的實踐提供了可行的制度運作平臺。民主從來都只是一種有效的工具和手段而村級治理中的民主和國家層面上的民主更有本質(zhì)的區(qū)別國家層面上的民主意味著多數(shù)通過的決議。能夠以強制的手段迫使少數(shù)人遵守和執(zhí)行：而村級治理中的民主只是社會層面上的民主。其權(quán)威也只限于社會層面。多數(shù)通過和形成的決議不能以強制性的手段迫使少數(shù)人遵守和執(zhí)行。任何有關(guān)村級公共事務(wù)的重大決策。都須村民們共同商議討論，得到村民的同意。才能保證決議的合法性和有效性。溫嶺“民主懇談會”的成功經(jīng)驗即是把村民自治制度和多中心治理模式進行了有機的結(jié)合。在一系列相關(guān)制度的配套作用下。使村民自治制度得到了深化和細化。(1)民主懇談會為村民提供了“溝通、協(xié)調(diào)和對話”的公共論壇溫嶺市創(chuàng)建的民主懇談會為村民搭建了這樣一個平臺。使得干部和群眾能夠面對面地進行溝通、對話與交流。公開相關(guān)信息。讓群眾參與討論、決策村級公共事務(wù)和公益事業(yè)。比如。在溫嶺市箬橫鎮(zhèn)東洋村。有一個井然有序、繁榮的鋼材市場。村民們都說：“市場能有現(xiàn)在這個景象。多虧了幾個月前的民主懇談會!兩年前。這個村原本想把市場向外承包招標。有些村民認為村干部搞的承包方案“不夠透明”。結(jié)果鬧了一場，導致招標“流產(chǎn)”。從此。市場管理找不到責任人。變成了無人把舵的“漏底船”。2004年年七月，在鎮(zhèn)里幫助下，村班子成員走訪村民。搜集了有關(guān)市場管理的多種建議。然后與黨員和村民代表一起，將其歸納為4個方案：租賃、攤位承包、整體出租和整體承包。交由民主懇談會商議。這一下來了200多村民。他們認真地討論開了：租賃吧，等于把法人代表換成外村人，不放心：按攤位承包吧，“螺螄殼里做道場”。太分散。整體出租吧，好像是賣給了人家。議來議去，還是整體承包穩(wěn)妥，村民每年可有幾萬元承包款人賬。旱澇保收。等大家討論有個眉目時，村里緊接著召開村民代表會議，結(jié)果都同意整體承包。村黨支部書記江中民憨笑著說：民主懇談會其實就是個“諸葛亮會”。必須把群眾當成“諸葛亮”。村上的事情怎么管。只有讓老百姓發(fā)表看法才管得好。(2)民主懇談會教育了村民群眾。使群眾具備了較良的民主素養(yǎng)。平等觀念深入人心參與式民主理論的主要代表人物麥克弗森在其著作中指出。公民只有不斷地、直接地參與國家和社會的管理，個人的自由與發(fā)展才能充分體現(xiàn)。在民主懇談會上。村民們在進行相互對話時，難免會在一些問題上產(chǎn)生明顯的分歧。但群眾卻依然表現(xiàn)了很好的尊重異見的涵養(yǎng)。頗有英國上議院“貴族”議員的遺風。站起來發(fā)言時。言必稱“感謝大家給我一個發(fā)言的機會”?！扒懊娴耐局v得都很精彩，下面我想發(fā)表一點個人的看法。說得不好請大家指正”。在民主懇談會上。干部和群眾之間完全是平等的伙伴關(guān)系。大家為了一個共同的公共事務(wù)治理的目標。而聚集在一起進行廣泛而深入地討論。有這樣一個案例。在溫嶺市石橋頭鎮(zhèn)小學搬遷建設(shè)選址的懇談會上?？偣灿?套方案提供給群眾討論。大家普遍對第3套方案比較擁護。結(jié)果最后的決議卻是靠近鎮(zhèn)政府所在地的第5套方案。臺下一片嘩然。群眾紛紛指袖離席。一個群眾直接走到臺前大聲質(zhì)問鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長：“還民主呢?民主你娘個頭呀?”臺上的鎮(zhèn)領(lǐng)導十分尷尬，一時問下不來臺。最后這個決議也只能作罷。溫嶺市的民主懇談會成為了群眾民主教育的學校。讓他們學會了平等和尊重。這正尤如廣為人知的美國早期英格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主。美國人民在較早時期開始的社會基層和地方政府中的民主治理活動。培育出了有利于美國民主制度成長的因素。托克維爾對美國人民通過結(jié)社直接管理或參與管理地方公共事業(yè)的做法贊譽有加。時至今日。這仍然是被認為是美國民主中最有活力同時也是最有價值的部分。(3)民主懇談會有效地化解了民主參與的“廣泛性”與“有效性”之間的矛盾。民主的價值和魅力正在于充許公民自主決定和個人利益密切相聯(lián)的公共事務(wù)。直接民主即公民能直接參與公共事務(wù)的決策曾經(jīng)在歷史上成為無數(shù)人夢寐以求的理想?？墒侨祟悮v史已經(jīng)不斷地證明了直接民主無法解決“民主與效率”之間的矛盾。不可能在較大范圍內(nèi)實施但不可置否的是。直接民主在鄉(xiāng)村治理中有廣泛的發(fā)展空間。鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，村民們彼此之間相互了解。能夠相互尊重各自的利益訴求。每個人都是自已利益的最佳知情者。村級公共事務(wù)是和村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。只有讓村民廣泛地參與到公共事務(wù)中來。才能保證村民的利益得到到尊重和維護。但我國長期以來的民主只是僅僅停留在法律層面和理念層面。與現(xiàn)實生活中人們的實際行為有較大距離。這容易導致傳統(tǒng)意義上的民主內(nèi)涵往往只側(cè)重于民主理念本身。強調(diào)事務(wù)處理的結(jié)果。而不關(guān)心事務(wù)處理的過程。在如此民主內(nèi)涵的指引下。人們一般特別關(guān)注選舉活動。一旦選出了代表或領(lǐng)導人后。民主的任務(wù)也就差不多宣告結(jié)束了。溫嶺市的“民主懇談會”實現(xiàn)了從理念上的民主、結(jié)果性民主逐漸向?qū)嵭悦裰?、過程性民主的轉(zhuǎn)變。民主的實施不僅僅停留在選舉這一環(huán)節(jié)。更多地還拓展到了民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)。民主參與的主體擴展到了全村的村民。任何對今天“懇談會”的議題感興趣的村民都可參與。到會場暢所欲言。充分表達個人的意見。民主懇談的議題及程序都以法律制度的形式進行規(guī)范。從而充分保證了決策的有效性。在溫嶺市的農(nóng)村。凡是涉及村級集體資產(chǎn)的增值、變更、租賃、出售和集體舉債。村民承包土地的調(diào)整、租賃、出讓、股份化、重大工程項目、公共項目的立項、建設(shè)以及村規(guī)民約、村民自治章程、村民代表議事制度、村級財務(wù)開支等村里重大事項。都必須召開民主懇談。由村民來民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“越來越多的農(nóng)民是通過這種民主實踐學會了如何維護自身權(quán)益。然后。他們就會反過來主動要求和推動這種民主實踐”橫鎮(zhèn)黨委宣傳委員陳美霞深有體會地說。該鎮(zhèn)某村村民就以“沒有開過民主懇談。我們不知道”為由。斷然對村里一項決策提出異議。而在松門鎮(zhèn)松建村。村里聘一個護林員、一個管抽水機的工人。村民代表都要求以無記名投票表決。二、民主懇談會的制度運行機制分析民主懇談的運行實際暗含著一套基本制度。歸納起來包括以下幾方面：民主懇談的議題、民主懇談的主持人及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級干部的角色、民主懇談的參與人、民主懇談內(nèi)容、民主懇談重要事項和決策制度、民主懇談掛牌銷號制度、民主懇談的實施監(jiān)督機制。正是這些基本制度使溫嶺市“民主懇談”能夠正常有序地運行且不斷得到創(chuàng)新并向前發(fā)展。民主懇談的議題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市區(qū)的街道一級議題既可由黨委、政府提出。也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表或群眾聯(lián)名提出：在村一級議題可由村黨支部或村委會提出。也可由村民代表或村聯(lián)名提出。在舉辦懇談會前。要先把決策事項的初步方案或意見向群眾公布。在“民主懇談”形式深化之后。市里對“民主懇談”的次數(shù)做了明確規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年不得少于四次。村里每年不得少于兩次。民主懇談的主持人及鎮(zhèn)干部和村干部的角色。在鎮(zhèn)民主聽證會中。他們的角色是主導會議進程。在肯定政策方案大體可行的前提下努力征求改進意見。最終的結(jié)果是強化政策方案的合理性和合法性。在村民主議事會中。他們的角色是支持會議討論。尋求最基本的共識并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)漸進式地推進。試圖確定具體的政策措施和集體行動。民主懇談參與人。具體依據(jù)議事的性質(zhì)而定。既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、政府部門的代表和村民代表或居民代表。同時也歡迎普通民眾或關(guān)心這一問題的人自由參加。在鎮(zhèn)一級的會議上，參與者大多是平時比較關(guān)注公益事業(yè)或某項政策方案對其切身利益關(guān)系較大的人員。參與者是代表一個家庭或幾個家庭。是在負有義務(wù)的基礎(chǔ)上受托參加會議的。民主懇談的內(nèi)容。主要是鎮(zhèn)民主聽證會和村級民主議事會內(nèi)容的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主聽證會集中于決策方案的邊緣性改進。一旦有人就討論的政策方案提出意見。與會干部可以當場評估和判斷。如果合理，馬上吸納進既定方案。其問所設(shè)定操作性前提是既定的政策方案。已經(jīng)經(jīng)過內(nèi)部的多次討論和征求有關(guān)當事方的意見。政策方案應(yīng)當已經(jīng)具有相當?shù)暮侠硇院秃戏ㄐ?。能夠滿足大多數(shù)人的利益和要求。村級民主議事會更像是一種決策方案的討論會。其目的認真、及時、公正地給予以處理。并將辦理結(jié)果轉(zhuǎn)告本人。由當事人簽署意見。是對具體的政策方案進行現(xiàn)場選擇。因而會議過程更像是集體決策，必要時還需動用投票程序民主懇談重要事項論證和決策制度。對于民主懇談會上農(nóng)民反映涉及到全局性、集體性、決策性的影響大的問題，鎮(zhèn)人大會將提出的重大事項。鎮(zhèn)重大工程的確定。其他途徑反映上來的涉及到鎮(zhèn)發(fā)展思路的重要建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織有關(guān)部門領(lǐng)導和專家進行專題評議與論證。然后通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大或村民代表會議形成決策。民主懇談掛牌銷號制度。農(nóng)民的意見?？赏ㄟ^所在行政代辦點、工作片服務(wù)窗口，便民服務(wù)中心，民主懇談會反映，亦可來電、來信、來訪等途徑反映。工作人員將反映的總是歸類。編號、登記、匯總整理后當日通過政府主要領(lǐng)導簽發(fā)意見。并予以掛牌。承辦人對手里的事項。必須當事人滿意的予以銷號。不滿意的重新辦理，直到滿意為止。民主懇談反饋監(jiān)督機制鎮(zhèn)決策的執(zhí)行和實施結(jié)果由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責監(jiān)督。而干部在開展民主懇談中的表現(xiàn)成為組織部門考核干部的一項重要內(nèi)容。村決策的實施過程與結(jié)果由村民參與管理和監(jiān)督。溫嶺市的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還建立了由鎮(zhèn)人大、紀委組織的便民綠色通道工程監(jiān)督領(lǐng)導小組。領(lǐng)導小組將定期不定期地開展檢查。檢查的主要內(nèi)容包括：各受理點的服務(wù)態(tài)度、辦理的情況、掛牌銷號情況。并設(shè)立舉報電話。廣泛接受群眾的監(jiān)督對在檢查中或群眾反映上來核實的服務(wù)態(tài)度不佳、處理不及時的單位和個人。監(jiān)督小組將及時找相關(guān)的負責人談話。對便民綠卡處理的情況，作為機關(guān)干部年度考核的主要依據(jù)。三、民主懇談會形成的社會內(nèi)在機制正如前文所言。溫嶺市的民主懇談會是當前農(nóng)村治理從“官治”單中心治理模式向“民治”多中心治理模式轉(zhuǎn)型的一例制度創(chuàng)新。所謂官治是指村干部主要以國家代理人的角色管理農(nóng)村事務(wù)，其工作內(nèi)容主要是完成上級政府布置的各項任務(wù)，領(lǐng)導方式以行政命令和強制方式為主。所謂民治是指村干部發(fā)生身份或角色轉(zhuǎn)換，主要以村莊當家人和村民利益保護人角色管理農(nóng)村事務(wù)，興辦公益事業(yè)和公共服務(wù)成為日常工作的主要任務(wù)，領(lǐng)導方式以協(xié)商決策和民主同意為主。它實際上是一種村級民主協(xié)作治理。同時鼓勵上級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付和支付干部報酬等方式保證村級組織完成政府任務(wù)。那么，民主懇談會形成的社會內(nèi)在機制是什么呢?(一)發(fā)達的個私民營經(jīng)濟，使溫嶺人擁有較強的自主、平等和自由意識。為民主懇談會的形成打下了深厚的社會基礎(chǔ)。溫嶺地處浙東沿海地區(qū)中部，北鄰寧波。西連溫州。三面涉海。得天獨厚的自然地理區(qū)位優(yōu)勢。使溫嶺人走在了改革開放發(fā)展的前列。據(jù)2oo4年國家統(tǒng)計局測評。溫嶺市社會經(jīng)濟綜合發(fā)展指數(shù)居全國2000多個縣