農(nóng)村研究論文-農(nóng)村“稅政分離”與鄉(xiāng)村治理的變革在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，各地在歸并和減免農(nóng)村稅費(fèi)的同時(shí)也在積極進(jìn)行農(nóng)稅征管體制的改革。雖然各地的具體作法不盡相同，但是，建立獨(dú)立農(nóng)稅征收系統(tǒng)并實(shí)現(xiàn)征稅權(quán)與基層政府的行政管理權(quán)的分離是基本的原則和方向。本文以湖北麻城市農(nóng)稅征管體制改革及其實(shí)踐為例，分析此項(xiàng)改革的實(shí)踐成效及其影響。同時(shí)，也試圖指出當(dāng)前農(nóng)稅征管體制改革面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)，希望引起人們的關(guān)注和討論。一、改革前的農(nóng)稅征收方式及其弊端湖北麻城市是老革命根據(jù)地，也是著名的“黃麻起義”的發(fā)生地。全市面積3747平方公里，總?cè)丝?16.3萬(wàn)，是湖北省黃岡市的第一大縣市。20世紀(jì)80年代改革以來(lái)，麻城社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，1986年撤縣設(shè)市，成為大別山地區(qū)唯一的縣級(jí)市，1992年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為對(duì)外開(kāi)放城市。早在1998年，麻城全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到32.6億元（不變價(jià)），財(cái)政收入達(dá)2.2億元。全市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力跨入全省山區(qū)五強(qiáng)縣（市）行列，綜合經(jīng)濟(jì)效益位居全省十強(qiáng)縣（市）行列。麻城有豐富的農(nóng)業(yè)資源，是湖北的農(nóng)業(yè)大市，也是國(guó)家和省定的商品糧（棉）生產(chǎn)基地縣（市）之一。2001年，農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅）加上屠宰稅占全部財(cái)政收入（2.6億）的20%以上，而財(cái)政部門(mén)征收的稅費(fèi)占全部財(cái)政收入的48%.面向農(nóng)村的稅費(fèi)是地方財(cái)政的主要來(lái)源。農(nóng)村稅費(fèi)的征收也一直是地方和基層政府的農(nóng)村工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。稅費(fèi)改革以前，稅費(fèi)征收體制及其方式有幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是“多頭征收”：農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”分別由財(cái)政、地稅和經(jīng)管等不同部門(mén)分別征收；二是“政府征稅”：雖然農(nóng)村稅費(fèi)由不同部門(mén)征收，但是，這些部門(mén)通常將農(nóng)村稅費(fèi)征收任務(wù)分派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)征收。為此，還實(shí)行一定形式的責(zé)任制，如將完成征收任務(wù)和財(cái)政上交與鄉(xiāng)村干部工資直接掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入也取決于稅費(fèi)收繳完成狀況。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村干部不得不將稅費(fèi)征收作為頭等大事，將主要的時(shí)間和精力投入稅費(fèi)征收工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)組織及鄉(xiāng)村干部事實(shí)上是稅費(fèi)征收的主體；三是“戶交村結(jié)”：雖然有關(guān)文件要求農(nóng)村稅費(fèi)征收要“戶交戶結(jié)”，征收到戶、結(jié)算到戶，但實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常是將任務(wù)分解到村，由村組再分解到戶，農(nóng)民和農(nóng)戶向村委會(huì)上繳，征收機(jī)關(guān)則只與村一級(jí)結(jié)算，稅票開(kāi)到村。事實(shí)上是由村代征代繳，間接征收。四是“突擊征收”，每年夏秋兩季，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組干部都展開(kāi)稅費(fèi)征繳行動(dòng)，集中時(shí)間和力量對(duì)稅費(fèi)進(jìn)行突擊征收；五是“行政強(qiáng)制”，一方面對(duì)抗拒不交的農(nóng)民“拔釘子”，對(duì)完不成上繳任務(wù)的干部克扣工資和資金，給予一定的處罰；另一方面對(duì)于完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組實(shí)行“硬結(jié)賬”，政府完不成任務(wù)可以從下?lián)芸钪锌鄢?，而有不少村組及干部則不得不先借款墊解上交。顯然，稅費(fèi)改革前農(nóng)村稅費(fèi)征收體制是一種“稅政不分”、“以政代稅”的體制，不僅政府的行政管理權(quán)與征稅權(quán)不分，而且農(nóng)村基層政府成為征稅的主體。在實(shí)踐中，一些鄉(xiāng)村干部百分之七八十的時(shí)間投入到完成稅費(fèi)任務(wù)之中，難以有效地進(jìn)行公共管理，也難以給農(nóng)民提供服務(wù)，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“種了別人的田、荒了自己的地”。上述體制也是一種“委托代征”的間接征稅體制。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為征稅部門(mén)的執(zhí)行者，村組也成為稅費(fèi)征收的代理者。由于稅費(fèi)征收機(jī)關(guān)與納稅者脫節(jié)，不可避免地出現(xiàn)征管“盲區(qū)”，難以了解每個(gè)農(nóng)戶的稅收任務(wù)及完成狀況，也不可能杜絕村民所反映的稅費(fèi)“分配不公”和“層層加碼”的問(wèn)題，出現(xiàn)隨意核定稅費(fèi)任務(wù)、轉(zhuǎn)稼負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)所謂的“有地?zé)o稅”、“有稅無(wú)地”和“平均攤派”等問(wèn)題：“戶交村結(jié)”及行政強(qiáng)制迫使村委會(huì)及村組干部借貸上交，這是形成村級(jí)債務(wù)的重要原因。據(jù)對(duì)麻城市熊家鋪的調(diào)查，全鄉(xiāng)22個(gè)行政村，截止1998年底，村級(jí)負(fù)債總額高達(dá)368萬(wàn)元，村平均16.8萬(wàn)元，最高的達(dá)40.2萬(wàn)元，村人平313.5元，最低也有幾千元，幾乎村村負(fù)債，資不抵債的村有3個(gè)，赤字金額達(dá)18.3萬(wàn)元，公積金（積累虧空）有赤字的村有19個(gè)，赤字金額214.7萬(wàn)元，村平11.3萬(wàn)元。究其原因，主要是“該收的收不上來(lái)，而支出不斷增大，村干部只有拆東墻補(bǔ)西墻。有的鄉(xiāng)、總支干部、村組干部靠高息借貸完成財(cái)貿(mào)任務(wù)，只管當(dāng)年過(guò)得去，不管后果。依托行政部門(mén)并靠行政手段征收稅費(fèi)也不可避免地出現(xiàn)行政強(qiáng)制，特別是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的情況下，不可避免引發(fā)干群矛盾，近些年鄉(xiāng)村干群之間的沖突也大都是由于稅費(fèi)征收引發(fā)的。因此，農(nóng)村稅費(fèi)征收體制的不順，征收行為不規(guī)范，不僅引發(fā)農(nóng)村諸多的矛盾，也是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要原因。二、農(nóng)稅征收體制的改革與創(chuàng)新2002年，麻城市進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“減輕、規(guī)范和穩(wěn)定”。稅費(fèi)改革不僅僅是稅費(fèi)的歸并和減免，或“費(fèi)改稅”的問(wèn)題，更重要的是需要制度的改革和創(chuàng)新以規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)及農(nóng)村稅費(fèi)的征收行為。也正因如此，中共中央、國(guó)務(wù)院在關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知就要求進(jìn)行一系列配套改革，其中，一個(gè)重要方面就是對(duì)農(nóng)稅“實(shí)行科學(xué)規(guī)范的分配制度和簡(jiǎn)便易行的征收方式。采取以農(nóng)業(yè)稅收為主的方式，把農(nóng)民負(fù)擔(dān)納入規(guī)范化、法制化的管理軌道。實(shí)行符合農(nóng)民意愿、能夠?yàn)檗r(nóng)民所接受的稅收征收辦法，便于基層操作和群眾監(jiān)督?！被诖耍诙愘M(fèi)改革過(guò)程中，麻城市在大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也大力推進(jìn)農(nóng)稅征管體制的改革和創(chuàng)新。此項(xiàng)改革主要包括如下幾個(gè)方面：首先，明確農(nóng)稅征收主體。根據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)稅征收管理實(shí)施辦法（試行），麻城市委、市政府印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)稅征管工作的實(shí)施意見(jiàn)，明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅及其附加由各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，只有農(nóng)稅干部才能履行農(nóng)業(yè)稅征收職能，行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)；農(nóng)稅征收過(guò)程中，必須是農(nóng)稅干部開(kāi)票和收稅。第三，重建農(nóng)稅征繳網(wǎng)絡(luò)。一是在全市20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦建立了農(nóng)業(yè)納稅大廳，實(shí)行微機(jī)管理，進(jìn)行常年征收；二是在全市718個(gè)村都建立了農(nóng)業(yè)稅收納稅點(diǎn)，在邊遠(yuǎn)山區(qū)、分散的自然灣、村、組，設(shè)立流動(dòng)納稅點(diǎn)。實(shí)行“定點(diǎn)征收、定時(shí)征收、定額征收”的三定征收方式，方便農(nóng)民交稅。鹽田河鎮(zhèn)山大人稀，農(nóng)稅人員每到一個(gè)自然灣，就豎起一個(gè)“農(nóng)稅流動(dòng)納稅點(diǎn)”的牌子，被人戲稱(chēng)為“農(nóng)稅大篷車(chē)”。從而形成了固定納稅點(diǎn)和流動(dòng)納稅點(diǎn)相結(jié)合遍及鄉(xiāng)村的征收網(wǎng)絡(luò)。其次，建立協(xié)稅護(hù)稅制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織不再直接征稅，鄉(xiāng)村干部也不再是征稅的主體，只是協(xié)稅護(hù)稅；2003年全市聘請(qǐng)了協(xié)稅護(hù)稅員2000多名，每個(gè)村2-3名。協(xié)稅員的主要職責(zé)是：做好稅收政策宣傳、掌握和提供涉稅資料、送達(dá)有關(guān)稅收文書(shū)、協(xié)調(diào)征納雙方關(guān)系和督促動(dòng)員納稅人履行義務(wù)等項(xiàng)工作，但是不得直接經(jīng)手票款，不能直接進(jìn)入農(nóng)戶收稅。第四，完善委托代征制度。麻城有著豐富的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)資源，針對(duì)麻城蠶繭、糧食等農(nóng)產(chǎn)品集中季節(jié)性上市的特點(diǎn)，與收購(gòu)部門(mén)建立委托代征制度，并根據(jù)委托代征的數(shù)額在農(nóng)業(yè)稅征收經(jīng)費(fèi)中給予一定的報(bào)酬，充分調(diào)動(dòng)代征部門(mén)的積極性?？傊r(nóng)村稅費(fèi)改革后，麻城初步建立了“以村組干部協(xié)稅護(hù)稅為基礎(chǔ)，以農(nóng)稅干部直接征收為主體，以三定征收為方向，以有關(guān)部門(mén)代扣代繳為補(bǔ)充的征管模式，初步形成了由農(nóng)稅干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部及有關(guān)部門(mén)人員組成的職責(zé)明確、各司其職、分工協(xié)作的征稅、協(xié)稅、護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。”從實(shí)踐來(lái)看，麻城改革收到了比較明顯的成效。從2003年上半年夏征的情況看，全市農(nóng)稅征收實(shí)現(xiàn)了“時(shí)間過(guò)半、完成任務(wù)過(guò)半”的“雙過(guò)半”目標(biāo)。盡管有4-5月份“非典”的干擾，但截止5月22日，全市農(nóng)稅入庫(kù)1450萬(wàn)元，占全年任務(wù)6926萬(wàn)元的21%；到6月底，稅收任務(wù)完成全年任務(wù)的70%以上。出現(xiàn)了多年少有的高效率地完成農(nóng)稅征收任務(wù)的局面。從我們的調(diào)查來(lái)看，農(nóng)稅任務(wù)的迅速完成無(wú)疑與全體農(nóng)稅干部們辛勤工作分不開(kāi)。不少農(nóng)稅干部上山下鄉(xiāng)、走村串巷地宣傳和催征，如歧亭財(cái)政所的馮進(jìn)賢經(jīng)過(guò)耐心地工作，使連續(xù)14年從未交稅的兩個(gè)村民組一次性結(jié)清欠款。在征收中，農(nóng)稅人員采取靈活多樣的征收辦法，如對(duì)于主動(dòng)一次性完成全年任務(wù)的納稅戶給一定的獎(jiǎng)勵(lì)等等。這些都對(duì)動(dòng)員和鼓勵(lì)農(nóng)民納稅起了積極作用。不過(guò)，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)稅征收效率的提高本身與農(nóng)村稅費(fèi)改革及征管體制的改革有直接的關(guān)聯(lián)。2002年，麻城進(jìn)行了比較徹底的稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕。稅費(fèi)改（革）后，全市農(nóng)民總負(fù)擔(dān)（兩稅兩附加）為6926萬(wàn)元，比改革前減少5437萬(wàn)元，下降43%；畝平負(fù)擔(dān)82.14元，比改革前減少61.6元，下降43.2%；人平負(fù)擔(dān)69.51元，減少45.27元，減負(fù)39%以上。在我們調(diào)查的有些農(nóng)戶甚至減少50%以上。稅費(fèi)減輕了，農(nóng)民上交的積極性及支付能力也增強(qiáng)了，不少多年未交稅費(fèi)的“釘子戶”和“困難戶”也主動(dòng)上交，出現(xiàn)了“多年來(lái)從未有過(guò)的農(nóng)民踴躍納稅的喜人局面”。稅費(fèi)改革不僅減輕了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，一系列配套改革也有效地制止了亂收費(fèi)、亂攤派的行為，規(guī)范了政府的行為和農(nóng)稅的征收方式，為農(nóng)村稅費(fèi)征繳提供了制度條件。尤其是改革大大強(qiáng)化了農(nóng)稅干部的責(zé)任，要求他們從簡(jiǎn)接的征管者向征收者轉(zhuǎn)變，努力完成征管任務(wù)。從麻城農(nóng)稅夏征中，我們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)稅征收體制及征收方式已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生一些變化。最為突出的表現(xiàn)之一是從鄉(xiāng)村干部征收為主向農(nóng)稅干部征收為主轉(zhuǎn)變；二是農(nóng)稅干部從間接代征向直接催征轉(zhuǎn)變；三是從向農(nóng)民收稅向農(nóng)民主動(dòng)納稅轉(zhuǎn)變；四是從農(nóng)稅的突擊征收向常年征收轉(zhuǎn)變。這些均表明改革在實(shí)踐中開(kāi)始發(fā)生作用。在農(nóng)稅干部的征收行為和征收方式發(fā)生變化的同時(shí)，農(nóng)民的納稅行為也開(kāi)始發(fā)生了變化，其結(jié)果是大大提高了征稅的效率。其實(shí)，農(nóng)稅征收體制及征收方式的轉(zhuǎn)變不只是具有效率上的意義，更重要的是有著重要的社會(huì)政治意義，尤其是麻城的改革旨在建立一種相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)稅征管系統(tǒng)，獨(dú)立行使征稅權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再直接征稅，從而實(shí)現(xiàn)“稅政分離”，這對(duì)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系及農(nóng)村基層治理方式有著深刻的影響和意義。三、農(nóng)村基層治理的轉(zhuǎn)型與變革在任何社會(huì)中，國(guó)家“征稅”和政府“收費(fèi)”在本質(zhì)上都是對(duì)社會(huì)資源的吸取，涉及到公民與國(guó)家的利益分配。在我國(guó)鄉(xiāng)村，尤其是像麻城這樣的農(nóng)業(yè)縣市，稅費(fèi)的主要來(lái)源及征收的對(duì)象主要是農(nóng)民群眾。稅費(fèi)關(guān)系也直接體現(xiàn)為國(guó)家、政府與農(nóng)民的關(guān)系。從稅費(fèi)改革以前的國(guó)家與農(nóng)民的稅費(fèi)關(guān)系來(lái)看，基本上可以用農(nóng)民的話來(lái)概括，這就是“交完國(guó)家的、留足集體的、剩下的是自己的”。農(nóng)民的收獲在國(guó)家、集體與農(nóng)民之間分配。這種分配的基礎(chǔ)是農(nóng)村現(xiàn)存的產(chǎn)權(quán)制度。一方面是國(guó)家基于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)即社會(huì)公共管理而獲取“稅收”，另一方面是鄉(xiāng)村集體組織基于土地產(chǎn)權(quán)的擁有而獲取的“費(fèi)收”，其實(shí)質(zhì)是“地租”。農(nóng)民在向國(guó)家交稅的同時(shí)也向村集體交“租”（費(fèi)）。在稅費(fèi)的征納方式上，農(nóng)民向國(guó)家繳納的稅也常常是通過(guò)村集體代收的。當(dāng)村集體收齊農(nóng)民上交的稅后，統(tǒng)一上交國(guó)家，村集體也因此成為納稅單位及國(guó)家與村民之間的中介。如果僅從農(nóng)民上交的角度看，可以說(shuō)農(nóng)民交給國(guó)家的稅不過(guò)是交給集體的租的一部分，或者說(shuō)是集體從所收的租之中提出一部分上交國(guó)家。由此，國(guó)家、集體與農(nóng)民的關(guān)系一方面表現(xiàn)為國(guó)家與農(nóng)民、國(guó)家與集體的稅賦關(guān)系，另一方面也表現(xiàn)為農(nóng)民與集體的租費(fèi)關(guān)系。由此結(jié)成國(guó)家、集體與農(nóng)民的“三元結(jié)構(gòu)”。在稅費(fèi)征繳的基礎(chǔ)上形成了國(guó)家、村（村委會(huì)和村集體）與農(nóng)民三者的利益和權(quán)力關(guān)系是鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治及權(quán)力關(guān)系，三者的互動(dòng)及權(quán)利交換也構(gòu)成了鄉(xiāng)村最基本的政治和權(quán)力結(jié)構(gòu)或稱(chēng)“治理結(jié)構(gòu)”。從集體產(chǎn)權(quán)的角度看，農(nóng)村稅費(fèi)改革前村委會(huì)代收代繳有其必然性和合理性。因?yàn)椋F(xiàn)行的村委會(huì)即是村民自治組織，又是村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。依據(jù)村民委員會(huì)組織法，“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，實(shí)際上是村集體土地的所有權(quán)的行使者。村民不過(guò)是集體土地的承包人，村民與村集體的關(guān)系不過(guò)是一種“租佃關(guān)系”。在此情形下，村集體作為所有者應(yīng)是納稅的主體，而村民則只需向村集體交納“租費(fèi)”。換句話說(shuō)，從農(nóng)民上交稅費(fèi)的角度看，農(nóng)民完全可以不與國(guó)家發(fā)生關(guān)系，只需要上繳集體，由集體上交國(guó)家，而國(guó)家征稅所面對(duì)的是集體而非個(gè)人。國(guó)家事實(shí)上無(wú)權(quán)、也沒(méi)有必要向農(nóng)民直接收取稅費(fèi)。也正因如此，國(guó)家通過(guò)村集體（村委會(huì)）征繳稅費(fèi)具有合理性。然而，我們看到，農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要措施就是歸并現(xiàn)行的稅費(fèi)，取消“三提五統(tǒng)”，僅收取“兩稅”、“兩附加”，另一方在征收方式上由過(guò)去由村委會(huì)代收代繳轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶?cái)稅干部直接征收。農(nóng)民的“兩稅”和“兩附加”事實(shí)上也不再由村集體來(lái)確定和分?jǐn)?，而是由?guó)家按承包的耕地面積及常年產(chǎn)量來(lái)計(jì)算。農(nóng)民的上交也不再上交村集體，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的政府直接收取。這一改革表明村集體和村委會(huì)已經(jīng)不再能直接向村民收取“承包費(fèi)”，其收入已經(jīng)不再是依產(chǎn)權(quán)獲得的收益（如原有的“三提”），而僅僅是從國(guó)家稅收中返回的“兩附加”。由此，村集體事實(shí)上喪失了依據(jù)集體產(chǎn)權(quán)向農(nóng)民獨(dú)立自主地收取“租費(fèi)”或占有生產(chǎn)剩余的權(quán)力和地位。換言之，村集體變成了國(guó)家稅收的分配、計(jì)量及協(xié)助征收的單位，而不再是擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的主體。按照一些村干部的說(shuō)法，“村被架空了”。這也表明，國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步下伸到鄉(xiāng)村社會(huì)并直接面對(duì)農(nóng)民，原來(lái)的國(guó)家、集體與農(nóng)