農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地所有權(quán)制度探討論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)農(nóng)民利益聯(lián)產(chǎn)承包責任制論文摘要：進入21世紀以來，隨著人口的膨脹和生產(chǎn)的無限擴展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權(quán)已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達到土地資源價值和效益最大化的實現(xiàn)。特別是農(nóng)村基本農(nóng)田的保護問題越來越突出，生產(chǎn)的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護農(nóng)民的利益，保住農(nóng)民的“飯碗”，實行耕地保護制度勢在必行。土地是“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，但是生產(chǎn)的無限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護演變成了一對矛盾體。我國的改革是從解決農(nóng)村土地所有權(quán)制度問題打開缺口的，但至今農(nóng)村土地所有權(quán)制度依然是形成諸多矛盾的焦點。為了解決我國農(nóng)村土地發(fā)展的問題，本文就農(nóng)村的土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個人建議進行初步探討。一、我國土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀我國的集體土地所有權(quán)是通過合作化運動和人民公社化運動，將農(nóng)民個人所有的土地轉(zhuǎn)為集體所有而產(chǎn)生的。1979年前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點都是為了實現(xiàn)其政治支持最大化和社會產(chǎn)出最大化，但是不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導致截然不同的生產(chǎn)效率。1950年土地改革后，我國開始發(fā)展互助組，后從1953年開始實行初級合作社制度，土地、牲畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料仍歸農(nóng)民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉(zhuǎn)為土地的農(nóng)民所有，實行了土地的私有私營，它與當時的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應，從而促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。1955夏季開始的農(nóng)村高級合作社運動，把社員私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟，使土地的私有私營轉(zhuǎn)為公有公營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程標志著私有土地向集體所有制轉(zhuǎn)變。在高級社里，土地集體所有，集體經(jīng)營。土地已不再作為一項私有的財產(chǎn)取得分紅。此后又經(jīng)歷了人民公社化運動，最終將土地私有制改造成為農(nóng)村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開始搞一大二公的人民公社，在極短的時間內(nèi)更徹底地否定了農(nóng)民家庭作為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位的地位，不僅剝奪了農(nóng)戶對土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，而且還嚴重侵犯了農(nóng)戶的收益權(quán)。“人民公社制度本身的效率低下和對農(nóng)民利益的損害，是制度內(nèi)涵規(guī)則的必然反饋?！?979年以后，我國對集體土地的使用制度進行了改革，由公有公營變成集體所有、個人承包經(jīng)營（使用），集體行使所有權(quán)、享有處分權(quán)，承包者享有占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)。家庭承包責任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的經(jīng)營特征和適應農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征的本質(zhì)內(nèi)在規(guī)定。這種部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營權(quán)回歸，揚棄了傳統(tǒng)的合作集體生產(chǎn)模式，在一定程度上迎合了經(jīng)濟主體的內(nèi)在要求，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的農(nóng)村土地股份合作制，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經(jīng)濟效益。實行集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營使用的土地制度。這種變革實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，擴大了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。然而近幾年來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產(chǎn)生了一系列問題，稀缺的土地資源作為農(nóng)民的負擔這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產(chǎn)生的弊端越來越明顯。二、現(xiàn)今我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的弊端首先，土地的集體所有權(quán)主體就不明確。盡管土地管理法規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。但是，誰是集體的真正代表？土地管理法中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級，而民法通則中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村二級，并且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等屬于行政機構(gòu)，村屬于自治組織，本身都不具有法人資格，因而不具有作為產(chǎn)權(quán)主體的獨立性。集體土地產(chǎn)權(quán)所有者的虛位，使土地所有權(quán)實際上由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村干部來代行使。農(nóng)民僅有土地的使用權(quán)和部分收益權(quán)，而所有的土地處置權(quán)和相當一部分收益權(quán)掌握在鄉(xiāng)和村干部手中，農(nóng)戶根本就無權(quán)干預。監(jiān)督制度的不完善，更使部分地區(qū)的土地所有權(quán)異化成為鄉(xiāng)官和村官所有制。政府官員直接干預農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)戶經(jīng)營，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中政企不分。不僅如此，對土地處置權(quán)的控制還滋生了鄉(xiāng)村干部的腐敗，以權(quán)謀私的行為在數(shù)量上和程度上都愈演愈烈。同時，各種不合理攤派的現(xiàn)象比較嚴重并有加劇之勢，雖經(jīng)中央三令五申卻收效甚微，這主要就是因為土地的處置權(quán)掌握在各級鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村官手中，農(nóng)民無力抗交，敢怒而不敢言。如土地管理法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)營組織、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理”。在這里，誰是土地所有權(quán)的主體？土地的集體所有在我國的涵義是勞動群眾集體所有，它是農(nóng)業(yè)合作化乃至人民公社制度下逐步確立起來的。如果勞動群眾集體是民法意義上的主體即權(quán)利主體，那么勞動群眾集體就應享有土地權(quán)利的法律資格。但事實上，土地管理法并未明確規(guī)定什么樣的勞動群眾集體就是土地所有權(quán)的主體，立法所規(guī)定的只是農(nóng)村基層組織對農(nóng)民集體所有土地的經(jīng)營和管理權(quán)。在集體所有的名義下，誰是土地的實際所有者是不明確的。不僅如此，就是集體作為土地的經(jīng)營管理權(quán)主體地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集體經(jīng)濟組織經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級組織，鄉(xiāng)、村、組等形式；現(xiàn)在鄉(xiāng)一級設(shè)有鄉(xiāng)政府，村一級設(shè)有作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的村民委員會，它們是不是集體經(jīng)濟組織？如果鄉(xiāng)政府定位成純政權(quán)機構(gòu)，它不直接對農(nóng)地權(quán)發(fā)揮作用，那么，村民委員顯然不能說不對農(nóng)地權(quán)發(fā)揮直接作用。因為村民委員會在農(nóng)地權(quán)上的功能是十分強大的，村民委員會常常作為基層政權(quán)在農(nóng)村的延伸而替代了集體經(jīng)濟組織的職能，法律并沒有對集體經(jīng)濟組織和村民委員會的職能作出明確的界定。所以，集體土地的經(jīng)營管理權(quán)主體也是一個模糊的抽象概念。正是這種農(nóng)地權(quán)主體的不明晰，導致了農(nóng)民將土地集體所有理解為國家所有。這一理解主要來源于現(xiàn)時農(nóng)地收益分配的矛盾，即稅收、地租和利潤關(guān)系的互相交錯：國家稅收中包括了包含在價格差價中的交換稅，它侵蝕了集體的地租和農(nóng)戶的利潤；集體作為土地權(quán)利主體應享有的地租卻以“費”的形式體現(xiàn)出來，如一度實施的“三提五統(tǒng)”。農(nóng)民不僅從分配上感到了土地的國家所有權(quán)的存在，而且在土地承包合同的統(tǒng)一版本中所規(guī)定的國家可以在任何需要的時候占用承包地的條文里強化了對土地國家所有的認識。當前我國農(nóng)村土地所有權(quán)是不完整的。就目前我國農(nóng)村土地所有權(quán)來說，它并不符合嚴格意義上的所有權(quán)的規(guī)定。從處分權(quán)能上來看，村集體的處分權(quán)受到了嚴格的限制。村集體無權(quán)直接轉(zhuǎn)讓其土地，農(nóng)村土地只有被國家征收后才能出讓和轉(zhuǎn)讓，也無法把土地作為抵押標的。由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地基本上不能通過市場進行交易，這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營，也不利于土地資源的優(yōu)化配置。國土資源部政策法規(guī)司司長王守智曾表示，目前中國還未建立起一套跟市場經(jīng)濟完全接軌的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)制度。因此我們必須先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)的性質(zhì)即在法律中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)。其次，中國農(nóng)村土地所有權(quán)與最終處置權(quán)分屬不同主體。憲法第9條與第10條、民法通則第74條第2款和農(nóng)業(yè)法第11條都明確規(guī)定，農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有。1998年修訂后的土地管理法根據(jù)歷史上形成的農(nóng)地占有情況，更是作了詳細規(guī)定，即集體土地所有權(quán)主體有三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民小組經(jīng)營管理所屬土地。盡管產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學和法學都認為所有權(quán)是由一組“權(quán)利束”構(gòu)成的，包括排他性使用權(quán)、收入的獨享權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)等，可是在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學看來，重要的不是資源的歸屬問題而是資源的利用效率，即如何使資源從低效率使用者流向高效率使用者，處分權(quán)是所有權(quán)中的核心權(quán)利。經(jīng)過20多年的不斷改革和完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有較多的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來沒有真正賦予農(nóng)民，國家對農(nóng)民擁有最終處分權(quán)。國家擁有農(nóng)地最終處分權(quán)不僅體現(xiàn)在國家成為農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的惟一合法壟斷者，還體現(xiàn)在國家憑借行政力量單方面介入集體所有權(quán)的行使，導致農(nóng)民土地集體所有權(quán)殘缺。最后，土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定。1998年修訂的土地管理法，雖然依照政策具體明確土地承包經(jīng)營期限為三十年，并把土地調(diào)整限制在村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的條件上，但是從法律地位上來看，土地承包權(quán)仍然是一項主要由政策而不是法律規(guī)定的土地權(quán)利，它歸根結(jié)底是基于承包合同產(chǎn)生的，而承包合同的處置權(quán)在很大程度上操縱在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村官手中，使得合同的內(nèi)容具有較大的隨意性，一些并非是這一權(quán)利的對等義務(wù)和農(nóng)業(yè)賦稅被當作對等條件捆綁在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可變更性，而承包者對此是無法控制的，農(nóng)戶的土地權(quán)利極易受到侵害，并且一旦發(fā)生侵權(quán)行為又難以通過法律程序予以解決。其結(jié)果造成承包者的長期預期不足，對預期凈收益的疑惑使之不能形成有效的投入和積累機制，因此承包者只能進行短期掠奪式經(jīng)營，并且不愿對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施做長期投資，從而導致土地肥力衰退、土質(zhì)下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化。三、對我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度發(fā)展的建議一、明確集體土地所有權(quán)的所屬范圍。國家成立專門的地權(quán)登記機構(gòu)，對每一塊土地都必須登記，明確所有權(quán)人，在此基礎(chǔ)上由政府頒發(fā)土地所有權(quán)證。所有權(quán)人可以是個人、或農(nóng)民集體、或地方政府、或企業(yè)、或國家代理人等；持有土地所有權(quán)證，依法行使土地處置權(quán)。假如農(nóng)民集體持有土地所有權(quán)證，政府征地就沒法操作了，農(nóng)民集體就可以持證并依據(jù)憲法告政府違法?，F(xiàn)實是政府違法征地強占農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，農(nóng)民集體沒有主體資格和產(chǎn)權(quán)證明告政府，以維護所有權(quán)人合法權(quán)益。地權(quán)登記，給土地所有者發(fā)地權(quán)證，是防止政府強占土地所有者地權(quán)的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。首先，把現(xiàn)有農(nóng)村集體所有的土地作如下區(qū)分：第一，把直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地確立為村小組范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有。第二，在村一級的集體層面上也應存在相應的土地，這些土地主要用于公益用途及發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟。土地的種類可以依照各村的具體情況和經(jīng)濟發(fā)展需要而定，原則上基本維持現(xiàn)在村集體組織占用的土地，并合理地預留一定面積供后續(xù)發(fā)展使用。第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，存在的土地包括：政府機關(guān)辦公用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用事業(yè)、公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。這樣，現(xiàn)有集體土地所有權(quán)的三個層次的客體都已經(jīng)區(qū)分開來。其次，要作好農(nóng)村土地登記工作，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)限范圍。集體土地主要包括兩類，一是農(nóng)地，二是建設(shè)用地。農(nóng)地包括耕地和其他用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的土地，以及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的配套設(shè)施用地，如水渠等。建設(shè)用地指已用于非農(nóng)業(yè)目的的土地，主要包括：宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地。集體土地還包括屬于集體所有的“四荒”土地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）。當前，農(nóng)村土地登記要做好兩方面工作，一是對土地所有權(quán)主體的登記，二是要在認真測量的基礎(chǔ)上，明確土地邊界。二、在現(xiàn)有法律框架內(nèi)和現(xiàn)實存在的基礎(chǔ)上改良土地制度，重點要落實憲法規(guī)定的“土地農(nóng)民集體所有制”，并完善土地農(nóng)民集體所有制，確保所有權(quán)和處置權(quán)的緊密聯(lián)系。主張政府要依據(jù)土地管理法、土地承包法、土地登記條例和土地登記法給村民集體頒發(fā)“集體土地所有權(quán)證”。在“土地農(nóng)民集體所有制”框架內(nèi)，依據(jù)村民委員會組織法充分實現(xiàn)農(nóng)民集體和農(nóng)民的土地權(quán)益所有成員平均分享承包收益和土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的地租增值及地權(quán)資本化收益。反對農(nóng)戶買賣、抵押和繼承土地所有權(quán)，對土地改革設(shè)有一條底線：即堅持憲法規(guī)定的“土地農(nóng)民集體所有制”不動搖。準許村民（成員）非平均占有土地承包權(quán)，但實行有償承包，農(nóng)戶或個人或小集體都可以承包經(jīng)營土地，甚至對村外招標發(fā)包土地也可，承包費就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公積金和管理費外，其余成員平均分配。村民（成員）離開村（社）集體時，從承包費（公積金）中拿錢給予一定的補償，土地收歸集體。同時主張農(nóng)民集體享有更大土地權(quán)利置換、出租、抵押（在國家土地銀行）和依法“農(nóng)轉(zhuǎn)非”（廢除征地制度）。要求政府扶持農(nóng)民建立村（社）合作金融（農(nóng)村金融內(nèi)置化），準許農(nóng)民以承包地、宅基地、自留地在農(nóng)民合作金融體系內(nèi)抵押，通過農(nóng)民合作金融體系實現(xiàn)土地承包權(quán)和林地承包權(quán)、宅基地、自留地轉(zhuǎn)讓。通過“增人增地、減人減地”維持農(nóng)民地權(quán)的公平性和平均性；通過“有償承包”維護土地所有者權(quán)益，同時促進“專業(yè)化、規(guī)?；狈N植和“勞動力最優(yōu)化配置”；通過“公積金”補償?shù)貦?quán)退出，為社員（村民）退出農(nóng)村（集體）提供便利；通過“公益金”和提留維持社區(qū)共同體和村民自治；通過合理利用集體建設(shè)用地壯大集體經(jīng)濟，讓農(nóng)民獲得更多的地租增值收益和土地資本化收益；通過鞏固雙層經(jīng)營體制，讓弱者得到集體的保護，讓強者以集體為后盾更大膽、更快速謀發(fā)展。只有堅持土地農(nóng)民集體所有制和集體經(jīng)濟，才能擴大農(nóng)民分享地租增值和土地資本化收益的權(quán)利?！八袡?quán)均分，增人增地、減人減地（規(guī)定35年調(diào)整一次），承包合同一定510年不變，動帳不動地（份額所有權(quán)在帳面上調(diào)整平衡，承包地和承包合同不變），多占地者補償少占地者”。這樣既體現(xiàn)了公平，又避免了土地的頻繁調(diào)整。農(nóng)民根據(jù)市場的變化，經(jīng)常改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，如水稻地改魚池或稻田養(yǎng)魚，棉花地改果樹蔬菜，或擴大復種指數(shù)等等。顯然，僅從擴大農(nóng)民分享更多農(nóng)用地租的角度去看，農(nóng)民的辦法有利于土地農(nóng)用最優(yōu)化配置，農(nóng)地地租最大化，也有利勞動力優(yōu)化配置（較好解決了地坑人現(xiàn)象），比學者“承包權(quán)永佃制、但加強土地農(nóng)用用途管制”制度設(shè)計的高明得多。三、強化農(nóng)村土地所有權(quán)管理制度。屬于在冊的基本農(nóng)田、林地、草地、水面等土地，不論是國有、或是集體所有、或是個人所有、還是地方政府所有，都必須遵守農(nóng)地農(nóng)用規(guī)劃，不得隨意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”（但農(nóng)民可以在農(nóng)地農(nóng)用上有更多的選擇，如稻田可以養(yǎng)魚或在魚池邊建豬舍養(yǎng)豬等等）。非國有土地農(nóng)用權(quán)，只許依法在農(nóng)民之間交易，集體所有的農(nóng)地權(quán)，村社內(nèi)部轉(zhuǎn)讓優(yōu)先；農(nóng)民集體之間可以交換或買賣農(nóng)地；非農(nóng)民不得購買農(nóng)地，更不許購買農(nóng)地擅自改變用途或