農(nóng)村研究論文-城市化與失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障北京市朝陽區(qū)和豐臺(tái)區(qū)個(gè)案研究2004年36月，在北京市社科聯(lián)和北京市農(nóng)委政研室的安排下，我們先后到朝陽區(qū)和豐臺(tái)區(qū)進(jìn)行調(diào)查，在區(qū)里參加了有政府各有關(guān)部門參加的座談會(huì)。之后，又深入基層，到來廣營鄉(xiāng)和盧溝橋鄉(xiāng)進(jìn)行實(shí)地考察，與鄉(xiāng)、村干部和部分失地農(nóng)民進(jìn)行了座談。根據(jù)以上調(diào)查活動(dòng)中收集到的資料和數(shù)據(jù)，我們對(duì)北京市近郊區(qū)的農(nóng)民失地問題進(jìn)行了定性分析，討論了問題的現(xiàn)狀和原因，并且有針對(duì)性地提出了相應(yīng)的政策建議。一、研究目標(biāo)對(duì)農(nóng)民而言，土地的作用有二：其一，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料；其二，土地是農(nóng)民最基本的生活保障。從某種意義上說，土地對(duì)農(nóng)民的第二個(gè)作用是從第一個(gè)作用衍變而來的：自古以來，土地就是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。因?yàn)槿丝诓粩嘣鲩L(zhǎng)、城市化進(jìn)程加速等等因素的影響，北京市郊區(qū)的農(nóng)民人均土地占有量逐年減少，土地正在變成一種稀缺的資源。然而，只要農(nóng)民手中有土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其帶來的收入（主要是實(shí)物的，也可能是現(xiàn)金的）的可持續(xù)性也是顯而易見的。但是，當(dāng)人均占有土地減少到僅夠農(nóng)民糊口乃至更少時(shí)，我們就只能將其看成是一種對(duì)農(nóng)民的“保障手段”了。在中國的社會(huì)保障制度還很少或根本沒有惠及農(nóng)民這個(gè)中國最廣大的社會(huì)群體時(shí)，這種保障手段還具有“最后”或“唯一”的特性。因此，當(dāng)農(nóng)民的土地被征用時(shí)，失地農(nóng)民應(yīng)該獲得的補(bǔ)償必須考慮兩個(gè)方面：其一，考慮“最基本的生存手段”，這種說法是從土地是“最基本的生產(chǎn)資料”演繹而來的。除了幫助失地農(nóng)民去勞動(dòng)力市場(chǎng)上參與競(jìng)爭(zhēng)以外，也可以幫助他們通過其他的謀生途徑獲得“最基本的生存手段”。從這個(gè)意義上說，“可持續(xù)生計(jì)”也許是一個(gè)內(nèi)涵更深、外延更廣的有用的概念；其二，考慮“最基本的生活保障”，使失地農(nóng)民能夠獲得養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面的社會(huì)保險(xiǎn)，并且在失地農(nóng)民家庭陷入貧困時(shí)可以得到最低生活保障制度的保護(hù)。如果失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償不能滿足上述兩個(gè)“最基本”的需求，社會(huì)穩(wěn)定無疑是會(huì)受到強(qiáng)烈沖擊的。這是因?yàn)椋阂环矫?，?dāng)農(nóng)民喪失了他們對(duì)土地的使用權(quán)以后，絕大多數(shù)農(nóng)民便成為一個(gè)“沒有什么再可以失去”的特殊的社會(huì)階層；另一方面，絕大多數(shù)農(nóng)民仍然生活在一個(gè)傳統(tǒng)社區(qū)或曰“親緣社會(huì)”、“熟人社會(huì)”中，這便于他們采取共同行動(dòng)。因此，對(duì)農(nóng)民失地、失業(yè)問題我們切切不可掉以輕心。目前，對(duì)于因城市擴(kuò)張而造成的社會(huì)問題，中國社會(huì)和政府顯然有見物（耕地）不見人（失地農(nóng)民）的偏向，這樣制定出來的社會(huì)政策顯然也是不無偏頗的。根據(jù)我們的調(diào)查和分析，對(duì)于農(nóng)民的失地和失業(yè)問題，基本思路應(yīng)該是：土地?fù)Q保障（廣義的）。為什么要用土地?fù)Q保障？換什么保障？怎樣換保障？這就是我們這個(gè)課題試圖解決的問題，我們希望從我們的調(diào)研中提出一些有價(jià)值的政策建議。二、京郊農(nóng)民的失地問題與失地農(nóng)民很遺憾，在調(diào)查中，我們并不能獲得全面的反映這方面情況的數(shù)據(jù)和資料。因此，只能主要就調(diào)查點(diǎn)上（朝陽區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)和豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)）的調(diào)查資料以及其他來自各類媒體的二手資料對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行分析和研究。北京市近郊區(qū)農(nóng)民失地的情況北京市近郊區(qū)農(nóng)民的失地情況可以用“一瀉千里”一詞來形容，從上個(gè)世紀(jì)90年代至今，很多地區(qū)的農(nóng)民的土地占有量正迅速地向“零”逼近。目前他們所有的人均耕地僅僅只對(duì)農(nóng)民的“社會(huì)身份”起著象征性的作用。北京近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已處于“無地”的邊緣調(diào)查資料顯示：1990年，朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)在籍耕地面積尚有16930畝，人平可耕地面積達(dá)1畝左右；而到2003年底，該鄉(xiāng)實(shí)有耕地面積已經(jīng)減少到904畝，人均可耕地面積只有0.12畝。豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)農(nóng)民失地的情況更甚。據(jù)鄉(xiāng)干部反映，目前該鄉(xiāng)在籍耕地面積2135畝，實(shí)有耕地面積231畝。如果分?jǐn)偟皆撪l(xiāng)所轄村，每村平均耕地面積不到1畝，基本已經(jīng)到了無地可耕的地步。綠化隔離區(qū)建設(shè)是近年來失地速度明顯加快的主要原因據(jù)北京市政協(xié)張嘉興常委提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)字：2000年以前，北京市每年建設(shè)用地在10001500公頃；2000年以后，每年增加到5000公頃左右。據(jù)朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)提供的數(shù)字，自有征地以來，累計(jì)被國家征用土地12401畝，其中最近4年（2000年至本次調(diào)查時(shí)點(diǎn)）國家征用土地就達(dá)2629畝，超過該鄉(xiāng)被征用土地總量的五分之一。進(jìn)一步分析表明，近幾年朝陽區(qū)農(nóng)民失地速度之所以明顯加快，一個(gè)最主要的原因是北京市規(guī)劃實(shí)施的兩道綠化隔離帶建設(shè)。據(jù)有關(guān)方面介紹，以2000年啟動(dòng)的第一道綠化隔離帶建設(shè)為例，共涉及17個(gè)鄉(xiāng)27萬人，總面積114.46平方公里，其中規(guī)劃綠地面積68.6平方公里，分別占全市的46%和55%.經(jīng)過3年的建設(shè)，目前朝陽區(qū)已建成三個(gè)超1.5萬畝的大型綠色板塊。綠化隔離區(qū)內(nèi)相當(dāng)一部分農(nóng)民“隱性失地”按照城市規(guī)劃及相關(guān)政策規(guī)定，綠化隔離地區(qū)內(nèi)相當(dāng)一部分土地政府并沒有征用，仍然屬于“集體所有”。但是，這意味著：農(nóng)民只有象征性的土地使用權(quán)，而沒有實(shí)際支配權(quán)只能在“自己的”土地上按照政府的統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行綠化建設(shè)，而不能用于其他用途。在調(diào)查時(shí)，一位老農(nóng)發(fā)牢騷：“這塊地政府并沒有征用，仍然是你的，可是你什么也不能干，更談不上掙錢，只能看著它干著急。”綠化隔離區(qū)建設(shè)對(duì)農(nóng)民生活、生產(chǎn)影響較大綠化隔離區(qū)地處城鄉(xiāng)接合部，現(xiàn)行政策對(duì)區(qū)內(nèi)農(nóng)民的生活、生產(chǎn)影響較大。這種影響可能并非直接因?yàn)楦孛娣e的減少，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)收入在近郊區(qū)農(nóng)民的收入中已經(jīng)降到僅有34%.其影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的綠化隔離帶建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的影響頗大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2003年底，第一道綠化隔離地區(qū)累計(jì)關(guān)閉、搬遷、拆除各類企業(yè)3238家，其中2003年累計(jì)關(guān)閉、搬遷、拆除各類企業(yè)1066家。調(diào)查資料也顯示，三年來（20002003年），朝陽和豐臺(tái)兩區(qū)綠化隔離地區(qū)內(nèi)，因綠化拆遷各類鄉(xiāng)村企業(yè)分別達(dá)到2130家和434家。其二，自上個(gè)世紀(jì)80年代后期以來，向外來流動(dòng)人口出租房屋已經(jīng)成為近郊農(nóng)民獲取收入的主要手段。調(diào)查資料反映：朝陽區(qū)5萬余農(nóng)戶中，出租房屋數(shù)量高達(dá)21萬多間，平均每戶在4間以上。豐臺(tái)區(qū)永定河以東鄉(xiāng)鎮(zhèn)，90%的農(nóng)戶有房屋出租。在此次調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)民從出租房屋獲得的收入戶均23萬元，最少的也有1萬多元?！巴咂?jīng)濟(jì)”是近郊農(nóng)民達(dá)到“小康”水平的主要經(jīng)濟(jì)來源。目前給每個(gè)農(nóng)民50平米的“上樓”政策，顯然會(huì)使農(nóng)民喪失這部分收入。北京市近郊區(qū)失地農(nóng)民的情況北京市近郊區(qū)失地農(nóng)民的類型與特征從調(diào)查情況看，北京市建設(shè)征地主要涉及以下四類人員：一是“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”。農(nóng)轉(zhuǎn)工人員是指征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），且年齡在勞動(dòng)年齡階段（男1659周歲、女1649周歲）且身體健康的人員。其特點(diǎn)是：被征地農(nóng)民直接由政府指定單位（多為征地單位）負(fù)責(zé)接收安置而成為城鎮(zhèn)職工。二是“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”。農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員是指征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），雖然本身符合農(nóng)轉(zhuǎn)工條件，但自愿放棄政府給予的就業(yè)安置待遇，領(lǐng)取一次性安置補(bǔ)助費(fèi)并自主擇業(yè)的人員。其特點(diǎn)是：被征地農(nóng)民領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)后，政府和征地單位對(duì)他們不再負(fù)有安置就業(yè)的責(zé)任。三是“農(nóng)轉(zhuǎn)居人員”。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員是指征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口）的人員。其特點(diǎn)是：轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，離土不離鄉(xiāng)，勞動(dòng)年齡人口則由其原來所屬的鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安排工作。四是“超轉(zhuǎn)人員”。超轉(zhuǎn)人員是指征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），但年齡已經(jīng)超過勞動(dòng)年齡階段（男年滿60周歲、女年滿50周歲）以及經(jīng)檢查認(rèn)定完全喪失勞動(dòng)能力的人員。其特點(diǎn)是：轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，由民政部門統(tǒng)一管理，享受相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。北京市近郊區(qū)失地農(nóng)民的規(guī)模與結(jié)構(gòu)據(jù)媒體報(bào)道：自1993年以來，北京市失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)33萬；其中，上述第一類“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”和第二類“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”在10萬人左右；由民政部門管理的征地“超轉(zhuǎn)人員”共13097人（其中一般征地超轉(zhuǎn)人員12587人，孤寡病殘人員510人）；按以上數(shù)據(jù)推算，“農(nóng)轉(zhuǎn)居人員”也應(yīng)該在10萬左右。本次調(diào)查的資料也顯示：1993年以來，朝陽區(qū)失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)73000人。其中“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”45000人，目前有“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”20000人，“超轉(zhuǎn)人員”7700人；豐臺(tái)區(qū)失地農(nóng)民累計(jì)60000，其中“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”47820人，目前有“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”的9000人，“超轉(zhuǎn)人員”190余人。農(nóng)民失地問題今后的發(fā)展趨勢(shì)，據(jù)北京市政協(xié)經(jīng)科委、民建市委等部門組成的聯(lián)合調(diào)研課題組的估計(jì)，今后四五年間，北京還將有1213萬農(nóng)民失去土地。北京市解決失地農(nóng)民問題的相應(yīng)對(duì)策北京市解決失地農(nóng)民問題主要依據(jù)以下四項(xiàng)政策及若干相關(guān)配套措施。四項(xiàng)政策分別是：北京市建設(shè)征地農(nóng)轉(zhuǎn)工人員安置辦法（199316號(hào)），北京市人民政府批轉(zhuǎn)首都規(guī)劃委辦公室關(guān)于實(shí)施市區(qū)規(guī)劃綠化隔離地區(qū)綠化請(qǐng)示的通知（京政發(fā)19947號(hào)），北京市人民政府印發(fā)關(guān)于加快本市綠化隔離地區(qū)建設(shè)意見的通知（京政發(fā)200012號(hào)）和北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局關(guān)于提高征地超轉(zhuǎn)人員生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)請(qǐng)示的通知（京政辦發(fā)1995113號(hào)）。概括以上文件精神，針對(duì)失地農(nóng)民，北京市政府主要采取了以下四種安置方式：其一是“招工安置”。招工安置針對(duì)的是上述“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”。大體采取兩種安置方式：?jiǎn)挝话仓媒ㄔO(shè)征地單位自行安置或委托有安置能力的單位安置和轉(zhuǎn)工留用征地單位安置確有困難的，可委托被征地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村辦企業(yè)代為安置。農(nóng)轉(zhuǎn)工人員到接受單位后，一律按全民所有制職工辦理招工錄用手續(xù)，簽訂無固定期限的勞動(dòng)合同，享受單位的各項(xiàng)福利待遇。接收單位可得到政府給予農(nóng)轉(zhuǎn)工人員的安置補(bǔ)助費(fèi)。其二是“貨幣安置”。貨幣安置對(duì)象是上述“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”，他們?cè)谝淮涡匀~領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)（1993年規(guī)定的安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人3萬元人民幣）后，自主擇業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇。其三是“留地安置”。留地安置主要針對(duì)上述“農(nóng)轉(zhuǎn)居人員”。在不影響整體規(guī)劃的前提下，政府在征用范圍內(nèi)留出部分土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)使用，作為用地補(bǔ)償。具體措施有：市區(qū)兩級(jí)政府按照綠化面積補(bǔ)助苗木費(fèi)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)及補(bǔ)償?shù)厣辖ㄖ?、青苗等損失；安排一定比例的綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地（百畝以上綠化面積允許有35%的產(chǎn)業(yè)土地）和開發(fā)建設(shè)部分商品房（農(nóng)民自住房屋和上市出售的商品房的比例為10.5）。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的社會(huì)保障和勞動(dòng)年齡人口的就業(yè)由其所在鄉(xiāng)、村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安排。調(diào)查顯示：農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的戶籍雖然轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，但他們的社會(huì)保障仍然繼續(xù)沿用以前的保障形式，未納入城鎮(zhèn)管理體系。大體說來，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員現(xiàn)行的保障方式主要有兩類：一類是“正式的”，即由政府統(tǒng)一頒布政策法規(guī)并組織實(shí)施的，如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療或新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及農(nóng)村最低生活保障制度。另一類是“非正式的”，主要是村級(jí)集體福利。如給村民發(fā)放退休金，集體參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，減免村民上樓后的水電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)等費(fèi)用，獎(jiǎng)勵(lì)村民子女上學(xué)以及各種名目繁多的其他補(bǔ)助。從享受保障待遇的效果看，集體福利是農(nóng)轉(zhuǎn)居人員最主要也是最實(shí)惠的保障。資料表明，到2004年6月，豐臺(tái)區(qū)累計(jì)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為19549人，覆蓋率為36%