農村研究論文-我國農地轉用中的土地收益分配實證研究-基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調查分析一、導言我國的農地轉用主要通過農地征收實現(xiàn)，依靠土地征收權，政府在支付征地補償費或者由用地者先行墊付征地補償費后，強制性地取得集體農地并將之轉為國有土地，然后再按照建設用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應。在此過程中，農民獲得征地補償費，政府取得農地轉用過程中的土地增值收益，即實現(xiàn)了土地發(fā)展權歸公和土地增值歸公。一些學者(賈生華、張宏斌等，2003；劉燕萍，2002；任浩等，2003)對農地轉用中的這種土地收益分配關系進行了研究，但是，這些研究多是專門針對征地補償?shù)恼{查分析或個案調查，沒有分地區(qū)、分土地供應用途、分土地供應方式對征地補償和土地增值收益進行系統(tǒng)的實證分析。而系統(tǒng)地分析、比較我國農地轉用過程中的土地收益分配關系，對于完善土地政策體系、改革土地征收制度、規(guī)范地方政府行為都是必要的。為此我們在東、中、西部地區(qū)的部分城市進行了農地轉用項目的抽樣調查。這里我們利用江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都區(qū)的調查數(shù)據(jù)對我國農地轉用過程中的土地收益分配情況做一具體分析。需要說明的是，這次抽樣調查的項目都是在20012004年已經(jīng)完成農地轉用報批、土地征收和土地供應的項目用地，調查并沒有按照土地供應用途等進行分類抽樣而是完全隨機抽取樣本的。3地調查收集并整理后形成的有效樣本145個，其中江蘇省昆山市40個，安徽省桐城市50個，四川省成都市新都區(qū)55個。按照用地類型劃分，其中工業(yè)用地項目103個，占71.0，商業(yè)、商品住宅、辦公、商住綜合和旅游用地項目33個，占22.8，公益性用地項目9個，占6.2；按照用地供應方式劃分，協(xié)議出讓供地項目123個，占84.8，“招拍掛”出讓供地項目13個，占9.0，劃撥供地項目9個，占6.2。這3個調查地區(qū)都屬于建制市區(qū)。20012004年間，這些地區(qū)農地轉用數(shù)量表現(xiàn)出不同程度的快速增長趨勢，與此相一致，新增建設用地供應量持續(xù)快速增長。地處東部的昆山市農地轉用規(guī)模和新增建設用地供應量，明顯高出地處中西部的其他兩個調查地區(qū)。從新增建設用地供應用途來看，多數(shù)地區(qū)以工業(yè)用地、住宅用地和公益性用地為主，說明工商業(yè)投資、房地產(chǎn)投資和政府公共建設投資是帶動農地征收和各類建設用地需求增長的主要因素。從新增建設用地供應方式來看，各調查地區(qū)主要以協(xié)議和劃撥方式供應，2002年開始不同程度地對商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經(jīng)營性用地實行“招拍掛”出讓。本文在接下來的第二部分運用3個調查地區(qū)的建設項目用地抽樣調查數(shù)據(jù)，首先分析在農地征收中農民實際獲得的征地補償費情況；在第三部分具體分析政府在農地征收和土地供應過程中取得的土地增值收益及其分配使用情況；第四部分在實證分析的基礎上提出政策建議。二、農地轉用中的征地補償費在土地征收中必須對農民的土地財產(chǎn)給予公正的補償(justcompensation)是無須爭論的基本原則。對于公正的補償，最一般的理論解釋是按照公平的市場價格(fairmarketvalue)進行的補償，或者說按照被征收土地在公開市場上能夠實現(xiàn)的客觀價值進行的補償。問題是公開市場在我國應當指哪一類土地市場，對此人們的看法并不一致。比較普遍的觀點認為，公正補償就是按照農用地的市場價格即農用地內部流轉的市場價格進行的補償，而一些主張開放集體建設用地流轉市場和適度允許規(guī)劃許可轉用的集體農地直接入市的學者(黃小虎，2003；蔣省三、劉守英，2003；王小映，2003)實際上認為，公正的土地財產(chǎn)補償就是參照農地轉用市場價格進行的補償。實踐中，我國農用地內部流轉市場發(fā)育緩慢，受農業(yè)比較效益不高和土地用途管制嚴的約束，農用地內部市場價格過低，同時又不存在合法的農地轉用市場，因此很難按照農用地內部流轉市場價格和農地轉用市場價格來判斷征地補償費的高低，這里我們參照國家法定的征地補償標準和市場發(fā)生的土地供應價格進行比較分析。(一)征地補償費的構成和絕對水平我國土地管理法規(guī)定的征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費和青苗補償費3大部分。法律規(guī)定征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的610倍。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的46倍，但是，每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，同時規(guī)定，支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可以增加安置補助費，但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。在土地管理法規(guī)定的范圍內，3個調查地區(qū)都規(guī)定了當?shù)卣鞯匮a償費的具體執(zhí)行標準。2004年底以前，江蘇省昆山市執(zhí)行的耕地年產(chǎn)值標準為1.8元/平方米(1200元/畝)，執(zhí)行的耕地征地補償費標準為18元/平方米，安置補助費標準為0.51萬元/人(按照農村人口人均耕地面積計算，約合10.0元/平方米左右)，青苗補償費標準為0.9元/平方米，合計耕地的補償費標準一般為28.9元/平方米。安徽省桐城市規(guī)定水田的土地補償費標準為8.1元/平方米，安置補助費標準為20.2元/平方米，青苗補償費標準為0.75元/平方米，合計29.0元/平方米；旱地的土地補償費標準為7.2元/平方米，安置補助費標準為18元/平方米，青苗補償費標準為0.6元/平方米，合計25.8元/平方米。四川省成都市新都區(qū)規(guī)定的耕地年產(chǎn)值標準為2.25元/平方米(1500元/畝)，規(guī)定一類耕地的土地補償費標準為18元/平方米，二類耕地為15.75元/平方米，三類耕地為13元/平方米，其他農地的土地補償費標準為6.759.0元/平方米；征收耕地的安置補助費標準為0.75萬元/人(按照農村人口人均耕地面積計算，約合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗補償費標準為1.8元/平方米，種植糧食的耕地的青苗補償費標準為1.69元/平方米；合計法定的耕地征地補償標準為31.036.0元/平方米。根據(jù)我們的抽樣調查，綜合各類用地計算，江蘇省昆山市的征地補償費平均水平為34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地補償費平均水平為26.3元/平方米，四川省成都市新都區(qū)的征地補償費平均水平為38.5元/平方米?？梢钥闯?，調查地區(qū)實際發(fā)生的征地補償費基本上都處于當?shù)氐胤揭?guī)定的征地補償標準的上限水平甚至超出了上限水平，但是，與國家土地管理法規(guī)定的前3年平均年產(chǎn)值30倍的最高限相比仍有一定的上調空間。雖然各調查地區(qū)在計算征地補償費時采用的土地年產(chǎn)值和倍數(shù)不完全相同，但是這種地區(qū)差別不是很大。不過，從抽樣樣本來看，在個別地區(qū)征地補償費因土地供應用途和供應方式不同而表現(xiàn)出一定的差異，存在“同地不同價”的問題。在征地補償費構成上，除昆山市外，其他兩地的安置補償費都高于土地補償費?？傮w平均而言，安置補償費所占份額(51.1)超過了土地補償費的份額(43.2)；安置補助費和土地補償費作為征地補償費的最主要構成部分，二者占到了征地補償費總額的94以上(見表1)。表1征地補償費的構成情況單位：元/平方米、地區(qū)土地補償費安置補助費青苗和其他補償費征地補償費數(shù)額占比數(shù)額占比數(shù)額占比數(shù)額占比昆山18.052.515.444.90.92.634.3100桐城7.327.816.060.83.011.426.3100新都17.545.519.350.11.74.438.5100平均14.343.216.951.11.95.733.1100(二)征地補償費的相對水平由于不同地區(qū)的土地供應價格不同，因此征地補償費占土地供應價格的比例在不同地區(qū)之間存在較大差異。按照抽樣樣本計算，昆山市平均土地供應價格為216.4元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的15.9；桐城市平均土地供應價格為168.9元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的15.6；新都區(qū)平均土地供應價格為135.2元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的28.5。很顯然，由于東、中部地區(qū)各類用地的平均土地供應價格較高，征地補償費占土地供應價格比例要高出西部地區(qū)。而嚴格意義上的土地財產(chǎn)補償，即土地補償費，在昆山、桐城、新都3地分別只占到平均土地供應價格的8.3、4.3和12.9。按照土地征收后的不同供應用途分析，在公益性用地中，征地補償費占土地供應價格的比例相對較高，一般在50左右；在工業(yè)用地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在2030之間；在商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地中，征地補償費占土地供應價格的比例在625之間。由公益性用地到工業(yè)用地再到商業(yè)、住宅等經(jīng)營性用地，隨著土地供應價格的提高，征地補償費占土地供應價格的比例逐步降低(見表2)。表2征地補償費占土地供應價格比例(分土地供應用途)單位：元/平方米、江蘇省昆山市安徽省桐城市四川省成都市新都區(qū)土地供應用途征地補土地供占比征地補土地供占比征地補土地供占比償費應價格償費應價格償費應價格經(jīng)營性用地36.1546.46.626.2287.99.137.5153.124.5工業(yè)用地34.2167.020.526.491.528.938.3133.328.7公益性用地32.865.849.825.679.932.057.799.358.1總體樣本平均34.3216.415.926.3168.915.638.5135.228.5按照土地征收后的不同供應方式分析，在以劃撥方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例相對較高，一般在50左右；在以協(xié)議方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在2030；在“招拍掛”方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在420。很顯然，由劃撥到協(xié)議出讓再到“招拍掛”出讓，征地補償費占土地供應價格的比例逐步降低。從抽樣樣本來看，在“招拍掛”方式出讓的土地中，由于各調查地區(qū)具體采取的招標、拍賣和掛牌方式的組合策略不同等原因，土地供應價格的平均水平和征地補償費占比也就不同。比如，新都區(qū)以掛牌方式為主，加上土地需求沒有東中部地區(qū)旺盛，所以“招拍掛”出讓土地的平均供應價格不是很高，征地補償費占比則較高；昆山市以招標方式為主，而桐城市以拍賣和掛牌方式為主，這樣桐城市“招拍掛”出讓土地的平均供應價格要高出昆山市，征地補償費占比則相反(見表3)。表3征地補償費占土地供應價格比例(分土地供應方式)單位：元/平方米、江蘇省昆山市安徽省桐城市四川省成都市新都區(qū)土地供應方式土地供土地供土地供補償費應價格占比補償費應價格占比補償費應價格占比招拍掛37.3543.86.931.9669.84.833.6177.119協(xié)議34167.620.325.6117.421.838.4134.328.6劃撥32.365.849.125.679.93257.799.358.1總體樣本平均34.3216.415.926.3168.915.638.5135.228.5三、農地轉用中的土地增值收益農用地轉為建設用地使用，土地價格一般會發(fā)生上漲，即發(fā)生土地增值。對于這種土地增值，我國土地經(jīng)濟學家周誠(2002)從理論上將其分解為由宗地內業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值，并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地自然增值，主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。國外一些學者(Epstein,RichardA.,1985；Anders-on,J.E,1993；G.C.V-anKooten,1993)分析了在存在農地轉用市場和規(guī)劃管制的情形下農地價格和市地價格的差異，認為土地利用規(guī)劃管制會使一些土地業(yè)主獲得意外所得而使另一些土地業(yè)主蒙受意外損失，因而主張運用稅收等手段對意外所得進行調節(jié)以促進社會公平。這些分析增進了人們對土地增值成因的理解，有助于完善土地政策體系，然而，在現(xiàn)實中人們很難對土地增值按照其成因進行具體分解。這里我們根據(jù)政府取得土地增值收益的具體環(huán)節(jié)和土地增值的實現(xiàn)形式，將我國農地征收過程中的土地增值收益分作兩部分來加以分析。一部分是在土地征收即土地取得環(huán)節(jié)政府以稅費的形式取得的土地增值收益，我們