農(nóng)村研究論文-我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究觀點綜述農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題是涉及農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的重大問題。近些年來，我國學者從不同的角度對此問題進行了研究。本文對這些觀點綜述如下。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷改革開放以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度發(fā)生了相應變化。張軍、何寒熙(1996)認為，農(nóng)村制度的變遷在為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高速增長提供了很強激勵的同時，也引致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷，即由國家財政承擔、動員并組織群眾以勞代資的供給模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c私人共同承擔的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，且私人參與的程度與經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民受教育程度和地方政府參與程度呈正相關(guān)關(guān)系。葉興慶(1997)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度是在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)責任制后的制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足、農(nóng)村發(fā)展又迫切需要公共產(chǎn)品時應運而生的。盡管成本分攤方式與人民公社時期有所不同，但是就資金的籌措和使用看，實際上是人民公社制度的延續(xù)，屬于制度外供給。林萬龍(2001)認為，家庭承包制實施后，在部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)發(fā)生農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的誘致性變遷，變遷的基本特征是公共產(chǎn)品供給主體不再限于政府，而是民間供給主體，主要由他們承擔變遷成本，并享有變遷收益。二、現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足。在這個問題上，主要有以下幾種觀點：1.公共產(chǎn)品供給的財政體制不合理。賈曉俊(2006)認為，由于事權(quán)劃分脫離于財權(quán)劃分，在財權(quán)呈現(xiàn)上收態(tài)勢的同時，事權(quán)卻呈現(xiàn)下放態(tài)勢，基層政府承擔了與其財力極不相稱的事權(quán)，這種不對稱成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的體制性誘因?？荑F軍、任曉東(2006)認為，政府間財權(quán)事權(quán)的非均衡性導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏。2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財力有限。熊巍(2002)認為，由于我國分稅制具有的制度缺陷，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入極其有限，而且省級以下的轉(zhuǎn)移支付缺少監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很少。另一方面，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，而多年來國家對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投人數(shù)額始終偏低，我國財政支農(nóng)支出徘徊不前。何菊芳(2005)、崔學軍(2006)認為，免征農(nóng)業(yè)稅使縣鄉(xiāng)財政經(jīng)費不足，從而對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來巨大沖擊。3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺失。葉興慶(1997)認為，現(xiàn)行的財政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出范圍非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)并沒有納人公共收支范圍，因而鄉(xiāng)以下的大部分公共產(chǎn)品屬于制度外供給。于麗敏(2003)、寇鐵軍、任曉東(2006)認為，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展模式、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和其派生的制度安排導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺失。(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失調(diào)。葉興慶(1997)認為，公共產(chǎn)品供給決策程序不盡合理，無法反映鄉(xiāng)村基層內(nèi)部真實的需求。陶勇(2001)對此作了進一步闡述：現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的真正需求來決定，而是根據(jù)地方?jīng)Q策者的“政績”和“利益”的需要來決定。決策者熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，熱衷于新建公共項目，熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品。馮海波(2005)認為，由于農(nóng)民作為委托人不能對政府行為進行有效約束，形成了“供給主導型”農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機制，客觀上造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和需求的錯位。寇鐵軍等(2006)認為，農(nóng)民缺乏有效的需求表達機制，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品偏離需求。(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。張軍、何，寒熙(1996)和葉興慶(1997)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度中，資金的籌措和使用監(jiān)督成本高，公共資源被大量擠占挪用、揮霍浪費，導致公共資源使用效率低下。陶勇(2001)認為，由于信息不對稱、預算不完整和行政體制改革的滯后等問題的困擾，農(nóng)村公共資源使用過程往往缺乏有效的監(jiān)督機制，導致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給效率低下。熊巍(2002)認為，由于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自上而下的供給機制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力匱乏、農(nóng)民自身存在的文化特質(zhì)等原因，現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。(四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有失公平。葉興慶(1997)認為，制度外公共產(chǎn)品的成本基本上是在農(nóng)民中間平均分攤，這樣，收入水平越高的農(nóng)民，負擔率就越低，是一種具有累退效應的成本分攤機制。熊巍(2002)認為，不僅制度外農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本分攤不公平，制度內(nèi)同樣存在成本分攤不公平。農(nóng)業(yè)稅改革前是以田畝數(shù)和常年產(chǎn)量為計稅依據(jù)，全額按同一比例計算征收，具有累退性，顯然有失公平。熊巍(2002)認為，現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在兩大不公，一是城鄉(xiāng)不公，二是農(nóng)村各地區(qū)間的不公。吳理財(2006)認為，在進城務工農(nóng)民的需求除參照政府(和企業(yè))的公共產(chǎn)品供給外，他們還自覺或不自覺地將自己與城市居民進行比較，除公共產(chǎn)品供給不足問題外，還存在進城務工農(nóng)民的不平等待遇。三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)村發(fā)展的影響(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)民負擔的影響。葉興慶(1997)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給機制、自上而下的決策機制、成本分攤機制所引起的農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾，是造成農(nóng)民負擔的主要原因。陶勇(2001)認為，非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度和農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給加重了農(nóng)民負擔。蘇曉艷、范兆斌(2005)認為，農(nóng)民負擔的主要來源在于資金使用的隨意性及濫用性造成非生產(chǎn)公共產(chǎn)品供給的惡性膨脹。(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)民收入的影響。蘇曉艷等(2005)認為，目前制約農(nóng)民增收的一個重要原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的扭曲。農(nóng)村公共產(chǎn)品機制的內(nèi)在矛盾不僅使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的外部條件遭到嚴重破壞，而且提高了農(nóng)民的生產(chǎn)成本和交易成本，降低了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率。郭錦墉(2004)認為，欠發(fā)達地區(qū)因其自然、社會、經(jīng)濟、歷史等多種原因造成財力不足，決定欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足，制約了農(nóng)民收入的增加。劉兵(2004)認為，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品是解決農(nóng)民增收和縮小城鄉(xiāng)收入差距的有效途徑。(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的影響。于麗敏(2003)認為，隨著消費結(jié)構(gòu)的升級，農(nóng)民消費與公共產(chǎn)品供給之間的尖銳矛盾進一步拉大了城鄉(xiāng)之間消費水平的差距，公共產(chǎn)品供給嚴重不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展受阻。郭錦墉(2004)認為，通過諸如農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村潔凈飲用水設(shè)施、農(nóng)村基本醫(yī)療、基礎(chǔ)教育等公共產(chǎn)品供給所產(chǎn)生的收入效應、消費效應和就業(yè)效應對刺激農(nóng)村消費、擴大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟增長具有明顯的帶動作用。祃海霞、劉彬(2006)認為，長期以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度并不合理，導致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，不利于其持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀影響了農(nóng)村人力資本的積累，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足直接威脅到農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體存在的問題史玲(2005)認為，當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體存在的主要問題是：各級政府的公共責任劃分不清，供給主體錯位；農(nóng)村的基層民主建設(shè)薄弱，農(nóng)民的參與不夠。建議建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，農(nóng)村公共產(chǎn)品按其性質(zhì)劃分為政府供給、農(nóng)村社區(qū)供給、農(nóng)村私人供給和非盈利性民間組織供給四類。楊曉萍(2006)認為，政府作為唯一的供給主體存在種種局限性，而供給主體多元化是可能的。為了充分調(diào)動多元主體的積極性，可以實行一系列配套措施。如，加大政府投入力度、明晰各供給主體的權(quán)責、完善供給決策機制等。方建中、鄒紅(2006)認為，稅費改革后，財政壓力使以往單一主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。為擺脫困境，促進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，形成政府、私人和第三部門的協(xié)同機制，應是一種最優(yōu)選擇。多元主體充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵是政府要優(yōu)化自身的行為，還要優(yōu)化與民間主體的行為關(guān)系，努力完善政府與民間主體之間伙伴關(guān)系的實現(xiàn)形式，健全政府對民間主體的激勵與約束機制。五、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革的思路(一)改革和完善財政管理體制1.合理劃分政府間財權(quán)事權(quán)關(guān)系。何菊芳(2005)認為，財權(quán)劃分要充分考慮基層政府提供公共產(chǎn)品的財力需求，按事權(quán)定財權(quán)。劃分事權(quán)要按照受益范圍和支付能力原則，而且事權(quán)和責任的劃分要有利于公共產(chǎn)品的配置。王國敏(2006)認為，應當按照公共產(chǎn)品的類別和層次，科學合理地劃分各級政府提供公共產(chǎn)品職能。涉及整體性、全局性、長期性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要由中央政府提供，區(qū)域性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由省級政府提供，地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由地方政府提供，社區(qū)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同提供。2.構(gòu)建規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。何菊芳(2005)認為，各級財政應盡快建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品所需要的資金，要打破既得利益格局，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化，保障對不同地區(qū)的最低限度的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。孫開(2006)認為，針對我國各地間發(fā)展程度差距較大和中央財力有限等實際情況，現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類實施、分步實現(xiàn)的途徑。寇鐵軍等(2006)認為，在轉(zhuǎn)移支付目標選擇上，縱向平衡和均等化是最重要的兩個目標。3.改革稅制。何菊芳(2005)認為，取消農(nóng)業(yè)稅后，應當在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的原則下，設(shè)計適宜的新稅制方案，防止在新舊政策和制度轉(zhuǎn)換過程中，形成政府管理上的真空。賈曉俊(2006)認為，我國應在合理劃分各級政府間收入的基礎(chǔ)上，進一步完善地方稅體系建設(shè)，開征新的稅種。如，不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅等。另外，應賦予地方政府對地方稅種的部分稅收立法權(quán)和征收權(quán)，以保證地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的收入來源。(二)構(gòu)建“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。熊巍(2002)認為，應堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導向，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，改變重城市輕農(nóng)村的支出政策。李秉龍、張立承(2003)認為，改善貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況應選擇均衡化的發(fā)展路徑，第一階段實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)平衡，第二階段實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡，最終消除公共產(chǎn)品消費的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。(三)實行多種形式的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。陳晴等(2006)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，營造市場化運行機制，吸引工商企業(yè)和社會資本參與到新農(nóng)村建設(shè)中來。吳士健(2002)認為，農(nóng)村純公共產(chǎn)品應由政府提供；農(nóng)村準公共產(chǎn)品由政府和農(nóng)民混合提供；小范圍受益的低級公共產(chǎn)品，可以考慮將農(nóng)民組織起來，通過俱樂部的方式提供。(四)拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資渠道。于鳳榮(2004)認為，目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入完全由政府提供是不現(xiàn)實的。可開辟多種籌資渠道：對與本村村民利益直接相關(guān)和成本外溢的公共產(chǎn)品和服務，在村民的民主參與下通過融資或集資的辦法解決；對效益明顯外溢到鄰近管轄區(qū)域的公共產(chǎn)品和服務，應通過上級政府之間的轉(zhuǎn)移收入來解決資金問題；對能夠測定效益的公共產(chǎn)品和服務可通過使用者付費的辦法來籌資；對于效益和成本難以衡量的公共產(chǎn)品和服務，應由上級政府承擔資金，等到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，國家的各項稅收政策逐步健全后，可采取對當?shù)鼐用裾n稅的籌資辦法。何菊芳(2005)建議積極開拓市場籌資渠道。市場手段籌集資金主要有以下幾種形式：通過發(fā)行國債和專項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券籌集公共品生產(chǎn)和建設(shè)資金；出售冠名權(quán)或使用權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)的方式籌集資金；對企業(yè)實行地方所得稅減免或?qū)嵭猩侠U利潤的部分減讓。(五)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機制。葉興慶(1997)認為，首先要建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，使村或鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。其次，改革社區(qū)領(lǐng)導人的產(chǎn)生辦法。鄉(xiāng)村兩級領(lǐng)導人應真正由社區(qū)內(nèi)居民民主選舉產(chǎn)生。賈曉俊(2006)認為，應不斷提高農(nóng)民的民主意識和對公共事務的參與熱情，當各方面條件成熟時真正“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策程序才會建立。(六)進行相關(guān)的配套改革。吳士建(2002)認為，應加強對公共資源使用的監(jiān)督和檢查，堅決杜絕任何形式的權(quán)力腐敗行為，強化社會審計監(jiān)督作用，及時查處各項違規(guī)、違紀行為。李秉龍、張立承(2003)建議，淡化貧困區(qū)域界定的標準，有限的財政扶貧資金應盡可能降低扶貧幫困對象的層級，提高財政扶貧的效率，避免國家財政扶