農村研究論文-論村干部的角色轉換、管理與監(jiān)督隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實行，人民公社體制的解體和村民委員會自治法規(guī)的頒布和實施，我國村干部的地位和角色發(fā)生了重要變化。外部規(guī)則約束的放松和行為選擇空間的擴大，既為村干部創(chuàng)造性地開展工作準備了條件，也為他們的越軌行為提供了可能。近年不斷見諸新聞媒介的“村霸”現(xiàn)象就是后者的突出表現(xiàn)。本文試圖對這類現(xiàn)象作理論分析。一、改革以來村干部的特殊地位集體化時期，強有力的集中計劃管理體制使村干部成為國家行政管理體系的末梢，代表政府行使管理農村社區(qū)的職責。嚴密的行政管理體系、嚴格的政治紀律和中央采取的直接動員群眾參與政治運動的策略將村干部置于嚴密的行政管理體系之中，而使他們缺乏自主活動的空間。經濟體制改革以來，這種狀況發(fā)生了重要變化：一方面，家庭聯(lián)產承包責任制后，農民經營主體地位的獲得，使政府喪失了像集體化時期那樣嚴密管理農村的必要性和可能性，但政府又必須對農村(農民)實行定的引導和管理，包括推行一系列重大政策，這些都需要借助村干部的力量；另方面，中華人民共和國村民委員會組織法的頒布和實施，又使村干部成為被群眾選出來并代表他們利益的社區(qū)領袖。這樣，村干部既是政府政策的執(zhí)行者，又是群眾利益和期望的代表者。政府希望村干部有效地執(zhí)行政策，并將之作為一種責任而加于其身；群眾則期望村干部能代表他們的利益并向政府反映他們的呼聲。于是村干部既要代表政府，又要代表群眾，有人將其稱為“雙重代理”。這是一種與集體化時期有明顯差異的狀態(tài)?！半p重代理”形象地概括了村干部既是政府依靠的直接對象，又是社區(qū)利益代言人的特殊地位，點明了他們在政府與民眾之間的中介地位。但是這一歸納卻忽略了村干部也是一個有自己利益的群體，即他們不但是雙重代理人，而且是農民身份的“干部”，他們(及其家庭)也有自己的實際利益，甚至村干部還可能成為一個特殊的利益群體，而后者正是他們的主體性的表現(xiàn)，因此他們不是純粹的代理人。實際上，如果我們不否認作為社區(qū)領袖(社區(qū)精英)的村干部是理性的，即他們有自己的利益追求(這些利益包括經濟利益、政績承認、增強權威，社會尊敬等)，那么，就應該將村干部的代理行為同他們的利益追求結合起來考慮。這樣，村干部的代理行為實際上就是選擇性代理行為，而選擇的標準是行得通、放得下、過得去，是他們自身利益的不受損失。當然，我們在這里完全不排除有大量一心為國家、為群眾的村干部的存在，然而當我們面對渙散村班子甚至欺壓百姓稱霸一方的“村霸”現(xiàn)象時，我們必須承認某些村干部自我利益的存在。二、村干部代理行為空間的擴展及其效果從經濟學的角度來講，代理人的代理行為尋求的是收益。在市場供求關系比較清楚的情況下，代理費用是通過契約的形式來確定的，即委托人將一定收益讓渡給代理人。在市場供求關系不太明朗的情況下，代理費用就可能通過代理過程中的討價還價來確定。一般說來，代理過程中的不確定區(qū)域可能會給代理人提供一個獲取更大利益的空間。而在社會政治領域，代理活動常具有更大的模糊性，因此代理費用更難以估計。實際上，社會政治領域的代理行為的不確定，使代理人的道德顯得更為重要。因為在代理人有更大活動空間的情況下，他可以根據(jù)自己的需要確定如何向委托人索取代理費用。改革開放以來，村干部的代理活動空間明顯擴大了。這不但因為農村工作不像城市工作那樣規(guī)范，而且因為農村干部承擔的任務更加艱巨，完成任務的方式和過程更加多樣化。比如，在農村某些地區(qū)，計劃生育、落實種植計劃及收繳各種款項已遇到不少困難，而一些地方干部所熱衷的“達標活動”農民并不歡迎。然而由于近些年來不少農村普遍實行干部的目標責任制，并將各種任務作為硬性指標逐級分解到村，且指標完成情況直接與村干部個人利益掛鉤，這就使得村干部在雙重代理中不得不偏向于僅向上級負責。同時應該指出的是，有些地方的上級常常是只下達指標，不規(guī)定完成任務的手段(當然有時農村工作的復雜性也難以規(guī)定一致的工作方法)，這就給基層干部提供了“創(chuàng)造性地”完成任務的活動空間。另一方面，農村的社會組織體系變化之后，群眾意見的反映渠道也不十分順暢。加之農民利益表達費用過高，農民關于政策等方面的意見也主要由村干部向政府反映，而村干部如何去反映這些意見也由他們來選擇。這樣，在執(zhí)行政策的過程中，在缺乏明確的行為規(guī)范的情況下，村干部的自主活動空間擴大了，此外，某些地方的村干部極力拓展自主活動空間的現(xiàn)象也不可忽視：在本村事務的范圍內或在其管轄范圍內，包括“土政策”在內的村級規(guī)定不斷出臺，他們出于多種考慮而想“有所作為”，也使村干部獲得了自由地使用手中權力的新的空間。由此看來，村干部的自主活動空間既有賦予性的，也有自致性的。自主活動范圍的擴大為村干部的創(chuàng)造活動提供了條件，而這種“創(chuàng)造活動”既可能是積極的、有利于國家和農民的，也可能是有損于國家和農民利益的。前者如用活用足政策、創(chuàng)造性地推動物質文明和精神文明的協(xié)調發(fā)展，后者如欺上瞞下的弄虛作假和“村霸”行為等等。應該指出的是，后者并不是絕無僅有和偶然發(fā)生的，而是必須引起高度注意的現(xiàn)象，因為它阻礙了政府和農民的正常溝通和相互理解，甚至會釀成一些惡性事件。三、代理行為與有效監(jiān)督在自主活動空間擴展的情況下，我們可以發(fā)現(xiàn)村干部的兩種截然不同的“創(chuàng)造行為”。究其原因，除了外部環(huán)境之外，村干部的自身因素是形成兩種不同“創(chuàng)造行為”的重要原因，而其中村干部的素質也包括政策水平、工作能力、對個人利益的重視程度和道德水平。素質高的干部會積極地創(chuàng)造性地工作，素質差的則可能“亂來”。因此，提高村干部的素質對于農村建設是十分必要的。然而，提高村干部的素質并非短時間可以奏效。因此，為了減少村干部的越軌行為乃至惡性事件的發(fā)生，對村干部實行有效監(jiān)督是必要的。從雙重代理的角度看，對村干部的施政行為的監(jiān)督來自于縣鄉(xiāng)干部和農民群眾兩個方面，而這兩種監(jiān)督不論就其方式，還是就其力度而言都有不同。縣鄉(xiāng)干部對村干部的監(jiān)督多是事后監(jiān)督，即他們向村干部布置完任務后，檢查任務的完成情況，并視情況給予獎懲。這種監(jiān)督常常是有力的，因為檢查結果要與村干部的個人利益掛鉤。因此村干部一般不敢怠慢。農民群眾對村干部的監(jiān)督方式是看他們的意見被上級重視的程度，即他們的意見是否被反映上去并被考慮。一般說來這種監(jiān)督是軟性的，甚至群眾對村干部的中介行為難以衡量和評價。因為農民群眾很難了解鄉(xiāng)村干部之間的互動過程，甚至村干部也不一定將自己的行為公開化。于是監(jiān)督成為困難。為了改善農村工作，完善對村干部的監(jiān)督機制是必要的?？h鄉(xiāng)對村干部不但要實行結果監(jiān)督，而且要實施過程監(jiān)督，即不但要考核村干部任務完成得如何，而且要檢查他們是如何完成任務的。變結果監(jiān)督為全程監(jiān)督，以減少村干部的越軌行為。當然這要加強縣鄉(xiāng)干部對村干部的幫助與指導，特別要改變那種只問結果、不管過程或手段的“目標責任制”。在這方面還要充分注意的是調整那些不切實際、勞民傷財?shù)娜蝿?，制定切實可行的政策，以減少村干部在貫徹政策和任務過程中的難度。另一方面要完善農民群眾對村干部的監(jiān)督。在這方面，建立健全村級民主制度、使村干部的村務管理行為公開化是最重要的環(huán)節(jié)，在村內民主受阻的情況下，疏通農民群眾與縣鄉(xiāng)政府的直接信息渠道是必需的，但這須以減少農民的意見表達費用為條件，而這看似簡單的事情并不一定容易實現(xiàn)?？梢灶A見，當這種監(jiān)督切實有效的時候，村干部的越軌行為(包括那些在自己管轄范圍內的自以為是的“亂來”)就會受到定程度的遏制。應該承認，改革以來村干部的任務是相當艱巨和繁重的，其工作也