農(nóng)村研究論文-轉(zhuǎn)型時代的行政權(quán)嬗變基于“新農(nóng)村建設”的考察摘要：行政主體在新農(nóng)村建設中的地位和作用至關(guān)重要。要想充分發(fā)揮行政主體在新農(nóng)村建設中的作用，應堅持依法行政，摒棄違法行政；由倚重權(quán)力行政方式轉(zhuǎn)向側(cè)重非權(quán)力行政方式；由偏好干預行政轉(zhuǎn)向強調(diào)多元式給付行政。關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設；依法行政；非權(quán)力行政；給付行政中國的三農(nóng)問題已經(jīng)阻礙了國家的現(xiàn)代化進程，成為和諧社會建設中的不和諧音符。為解決三農(nóng)問題，中國政府作出了不懈努力。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（始于1978年），到農(nóng)村稅費改革（始于2003年），再到新農(nóng)村建設的推進（始于2006年），無不顯示出行政主體或行政權(quán)在解決三農(nóng)問題時的巨大作用。一定程度上可以說，行政主體或行政權(quán)的作用方式直接影響新農(nóng)村建設的進程。因此，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，考察行政權(quán)已經(jīng)發(fā)生的、正在進行的和即將展開的變化，展示行政權(quán)的變化軌跡，預測行政權(quán)從實然到應然的發(fā)展趨勢，有助于準確把握行政主體在新農(nóng)村建設中的地位和作用，最大限度地促進新農(nóng)村建設目標的實現(xiàn)。一、行政合法性檢討：由違法行政到依法行政行政權(quán)是否依法行使，主要受制于四種因素：立法的完善與否、司法的監(jiān)督效果、行政執(zhí)法主體的自身狀況以及行政相對方的實力。撇開司法監(jiān)督效果，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分野改變了其他三種因素的作用力。在農(nóng)村，違法行政遠比在城市經(jīng)常而普遍。首先，涉農(nóng)立法的缺陷與不足庇護了農(nóng)村違法行政現(xiàn)象。我國行政法起步較晚，盡管每年立法數(shù)量可觀法律修改頻繁，但現(xiàn)有立法仍無法應對轉(zhuǎn)型期中國社會之需。于是替代立法的行政規(guī)范性文件大量出現(xiàn)，而相對于高級別的行政規(guī)范性文件而言，縣、鄉(xiāng)政府的規(guī)范性文件的科學性和合法性大打折扣。即使高級別的規(guī)范性文件，也可能在涉及農(nóng)村的立法方面存在缺陷。這都為行政權(quán)在農(nóng)村的違法行使埋了伏筆、留了余地。如中華人民共和國人民警察法第二十一條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。該條中的立即、及時是不確定概念，各地公安機關(guān)根據(jù)授權(quán)進行了細化。如江西省公安廳2000年7月頒布的江西省公安110報警服務工作規(guī)范（試行）第十五條規(guī)定了處警人員的出警時限為市區(qū)5分鐘，城郊10分鐘內(nèi)，農(nóng)村以最快速度到達現(xiàn)場。此處最快速度給公安機關(guān)違法行政提供了合法的借口。其次，涉農(nóng)行政執(zhí)法主體及其公務人員的落后觀念及低下素質(zhì)決定了農(nóng)村行政違法現(xiàn)象多于城市。相對于城市而言，涉農(nóng)行政執(zhí)法主體及其公務人員的依法行政觀念薄弱，執(zhí)法人員素質(zhì)較低。涉農(nóng)行政執(zhí)法主體多是處于基層的縣級政府及其工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因遠離經(jīng)濟、政治、文化中心，這些行政機關(guān)很難招收到高素質(zhì)的工作人員，加上基層財政捉襟見肘，很多涉農(nóng)執(zhí)法主體轉(zhuǎn)而聘用社會閑散人員甚至地痞流氓協(xié)助執(zhí)法。這些人員缺乏依法行政的觀念和執(zhí)法人員應有的基本素質(zhì)，致使違法行政層出不窮。而基層執(zhí)法機關(guān)出于各種考慮（如創(chuàng)收、政績等）對其人員的違法現(xiàn)象多采取縱容甚或支持態(tài)度，這更使涉農(nóng)違法行政現(xiàn)象有增無減。第三，農(nóng)民擁有資本的局限性助長了農(nóng)村行政違法現(xiàn)象。按照布爾迪厄的觀點，資本是據(jù)以占有社會資源的一種積累的勞動，是一種銘寫在客體或主體結(jié)構(gòu)中的力量。它有三種基本形態(tài)：經(jīng)濟資本（財產(chǎn)）、社會資本（主要體現(xiàn)為社會關(guān)系網(wǎng)絡，尤其是社會頭銜）以及文化資本（尤其是教育資歷）。行政機關(guān)與相對人的角逐與博弈中，行政相對人擁有的資本對行政機關(guān)違法行政有著重要的制約作用。擁有的資本越多對違法行政的制約越強。顯而易見的事實，是農(nóng)民擁有的資本少于城市居民，其中包括文化資本匱乏導致的權(quán)利意識淡薄。因此，行政主體在面對農(nóng)民時更易違法行政。社會主義新農(nóng)村建設的啟動，促進了農(nóng)村的違法行政向依法行政轉(zhuǎn)變。隨著涉農(nóng)立法的逐步健全和完善，行政機關(guān)在處理涉農(nóng)問題時，將會有法可依，有良法可依。新農(nóng)村建設的首要目標是生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，歸根結(jié)底，就是增加農(nóng)民的經(jīng)濟收入或經(jīng)濟資本。而農(nóng)民經(jīng)濟資本的增加將促進其文化資本的增加，農(nóng)民受教育程度普遍提高，其權(quán)利意識自然增強。同時，農(nóng)民擁有的社會資本也將隨之增加。這些資本的增加將改善農(nóng)民在面對行政權(quán)時的不利地位，對違法行政起到反制作用。新農(nóng)村建設在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活富裕的同時，也促進鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，而這些變化將使基層政府機關(guān)吸引到高素質(zhì)的公務人員，將會改變基層執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念?？傊鐣髁x新農(nóng)村建設正在逐步減少甚至消除涉農(nóng)違法行政現(xiàn)象，同時促進行政權(quán)在農(nóng)村的依法行使。二、行政方式透視：由倚重權(quán)力行政到強調(diào)非權(quán)力行政公民的公共利益訴求構(gòu)成政府存在的正當性基礎。政府通過行政活動體現(xiàn)和處理涉及公益之事。這種行政活動的方式是多樣的。以行政活動是否依賴行政權(quán)或依賴程度為標準，行政活動方式可分為權(quán)力行政方式與非權(quán)力行政方式。前者如行政處罰、行政強制、行政命令、行政征收等，后者如行政指導、行政契約等。在不同時期，這兩種行政方式的地位和作用是不同的。在計劃經(jīng)濟、集權(quán)體制下，行政主體迷信權(quán)力，倚重強制，非權(quán)力行政不受重視；在市場經(jīng)濟、民主體制下，行政主體強調(diào)合作、參與，淡化權(quán)力色彩，提倡非權(quán)力行政方式。權(quán)力行政方式以行政相對人與行政主體之間缺乏信任、存在對抗為前提，強調(diào)相對人對行政主體命令的絕對服從，突出二者地位的不平等。該方式具有單方意志性、支配性、強制性、無償性。在高度集權(quán)體制下，權(quán)力行政方式被行政主體廣泛采用，是行政活動的主要方式。以我國農(nóng)村為例，在經(jīng)濟領(lǐng)域，高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，決定了財產(chǎn)的分配、流轉(zhuǎn)均靠行政命令完成。農(nóng)民種植何種作物由政府下達的公糧任務決定，農(nóng)民的生活必需品憑政府發(fā)放的票證如糧票、油票等領(lǐng)取，政府嚴格限制農(nóng)產(chǎn)品的自由買賣。在其他領(lǐng)域，如計劃生育在農(nóng)村幾乎完全是靠行政強制、行政處罰等方式推進的。隨著經(jīng)濟與政治體制改革的實施，行政主體的活動方式已經(jīng)發(fā)生了重大變化。過度依賴行政權(quán)力的行政模式已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟的需求和民主行政參與行政的發(fā)展。強調(diào)平等、參與、服務、合作、信任、溝通等的非行政方式逐漸受到青睞，并對傳統(tǒng)的倚重行政權(quán)力的行政模式產(chǎn)生了極大沖擊。我國學者也十分敏銳地發(fā)現(xiàn)了權(quán)力依賴型行政模式的弊端，并針對性地提出了諸多理論觀點。如楊解君教授提出用契約理念改造當代中國行政法，葉必豐教授指出，當代行政法的人文精神是政府與公眾之間的在狀態(tài)上的利益一致、在行為上的服務與合作、在觀念上的信任與溝通。羅豪才教授等正在研究的軟法亦是對公共治理領(lǐng)域偏好權(quán)力與強制的傳統(tǒng)治理方式的反思。這些理論觀點的出現(xiàn)有助于我國行政模式的快速轉(zhuǎn)型。但由于受由來已久的集權(quán)思想影響，行政主體的權(quán)力觀念已根深蒂固，短期內(nèi)難有較大改觀，特別是在法治邊緣化的農(nóng)村地區(qū)，更是如此。新農(nóng)村建設的實施，為傳統(tǒng)的權(quán)力行政模式的加速轉(zhuǎn)型提供了契機。2006年中央一號文件（即國務院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見）確定新農(nóng)村建設要遵循多予少取放活方針，其中放活即包含了行政模式由權(quán)力行政向非權(quán)力行政轉(zhuǎn)變的要求。該文件還指出，在推進新農(nóng)村建設工作中，要注重實效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強迫命令；要突出特色，不強求一律；要引導扶持，不包辦代替。這五要五不要中后三個均明確排斥權(quán)力行政方式，并明確指出應使用非權(quán)力行政方式?？傊?，新農(nóng)村建設應在政府引導、指導和幫助下，以農(nóng)民為主體、讓農(nóng)民自己判斷、自己決定、自己建設。政府是外因，不能越俎代皰，農(nóng)民是內(nèi)因，不能坐等觀望。政府必須最大限度地調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使其真正成為新農(nóng)村建設的主人公。這樣的目標是傳統(tǒng)的以命令服從為主要特征的權(quán)力行政方式斷難達到的。而非權(quán)力行政方式卻能擔此重任。因此，在新農(nóng)村建設過程中，行政主體應更多地使用非權(quán)力行政方式，以突出農(nóng)民的主人公地位，激發(fā)其建設家園的巨大熱情和無限潛能。三、行政內(nèi)容考察：由偏好干預行政到側(cè)重給付行政行政依其確立的權(quán)利義務關(guān)系內(nèi)容，可以分為干預行政與給付行政。所謂干預行政，又稱侵害行政，是指行政主體限制相對人的權(quán)利或為其設定義務的行政活動。干預行政以命令或禁止形式作出，以強制為后盾。如行政命令、行政處罰、行政強制、行政征收等。所謂給付行政是行政主體為相對人提供利益的行政活動。給付行政的內(nèi)容主要包括以下幾方面：第一，國民生活不可缺少的水電、煤氣等的供給事業(yè)，公共汽車、鐵路等的運輸事業(yè)，郵電通信事業(yè)的行政經(jīng)營；第二，社會保險或公共扶助等的社會保障行政；第三，補助金交付、融資、債務保證等的資金補助行政等。從干預行政與給付行政的演變脈絡可以窺視給付行政的產(chǎn)生背景及其在國家行政中的地位和功能。17、18世紀警察國家時代，行政的范圍幾乎無所不包，且不受法律拘束。19世紀自由資本主義國家時期，自由市民階層要求放松國家管制和監(jiān)督，將國家行政活動的范圍限制到為保護公共安全和秩序、消除危險（筆者注：此即干預行政的適用范圍）所必要的限度之內(nèi)，并且將行政在其他領(lǐng)域的活動也置于法律的約束之下。在個人、社會和經(jīng)濟領(lǐng)域，實行以自由競爭原則為基礎的自行調(diào)控機制（全面放任原則）。20世紀壟斷資本主義國家時代，自由放任的市場經(jīng)濟弊端凸顯，公民開始要求國家提供個人需要的社會安全，要求國家提供作為經(jīng)濟、社會和文化等條件的各種給付和設施（例如水、電和煤氣，交通管理，廢水和垃圾處理，衛(wèi)生保障，醫(yī)院和養(yǎng)老院，學校、高校和其他培訓設施，劇院、博物院和體育設施等等）。為保證社會公平、保持或者促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的繁榮，國家還必須對社會和經(jīng)濟進行全面的干預。排除危險仍然是國家的法定的和不可變更的任務，但該任務通過社會、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的供應、給付和補貼等任務而得到補充。給付行政逐漸成為行政主體關(guān)照民生、維持社會公平、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。新農(nóng)村建設戰(zhàn)略的提出背景契合了給付行政的產(chǎn)生背景。改革開放以來，我國城市面貌發(fā)生了巨大變化，但大部分地區(qū)農(nóng)村面貌變化相對較小，一些地方的農(nóng)村還不通公路、群眾看不起病、喝不上干凈水、農(nóng)民子女上不起學。究其原因，可歸于如下主要方面：農(nóng)民窮，城鄉(xiāng)收入差距越拉越大。從1984年城市居民和農(nóng)民的收入比1.841，到1994年2.861，再到2005年的3.221。更甚者，農(nóng)民不但感受到相對貧困，還陷入了絕對貧困的境地。1997年之后，農(nóng)民平均收入連續(xù)4年負增長。農(nóng)業(yè)面臨資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱和市場約束、體制障礙等嚴重問題，成為三次產(chǎn)業(yè)中效益最低的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村基礎設施落后，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入和農(nóng)民消費，如沒有穩(wěn)定的供電、電視信號、自來水系統(tǒng)限制了農(nóng)民對冰箱、彩電、洗衣機的消費，這將不利于擴大內(nèi)需，進而影響可持續(xù)發(fā)展。11新農(nóng)村建設戰(zhàn)略的提出，即在消解上述三農(nóng)問題與中國現(xiàn)代化進程之間的張力，促進社會可持續(xù)發(fā)展。而盡管上述問題并不構(gòu)成三農(nóng)問題的全部，但亦可發(fā)現(xiàn)，給付行政在解決這些主要問題時的不可或缺。2003年開始的農(nóng)村稅費改革，核心是減負，體現(xiàn)了少取精神。2004年，中央在一號文件中實行兩減免、三補貼的政策，使農(nóng)民從減免農(nóng)業(yè)稅、免征除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和種糧直接補貼、購買良種補貼、購買大型農(nóng)機具補貼中，直接受惠451億元。2005年的中央一號文件繼續(xù)加大兩減免、三補貼的力度，政策直接給予農(nóng)民的實惠比上年又增加2514億元。2006年一號文件重點體現(xiàn)多予政策：2006年在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅，糧食主產(chǎn)區(qū)要將種糧直接補貼的資金規(guī)模提高到糧食風險基金的50以上，西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段學生全部免除學雜費，對其中的貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費，2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策。從2007年起，中央和地方財政較大幅度提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助標準，到2008年在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，等等。上述諸多措施均是給付行政方式。從新農(nóng)村建設的要求看，僅有上述措施是不夠的。行政主體不應把給付行政內(nèi)容限定于提供補貼或資金上，而應采取多種給付行政方式。如對外出務工農(nóng)民提供職業(yè)培訓，對權(quán)利受侵害農(nóng)民提供法律援助12等?？傊?，行政主體應綜合利用多種給付行政方式，以關(guān)照民生、體諒民情、維護公平、促進和諧。四、結(jié)語城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在造就城市中心的同時，使廣大農(nóng)村逐步邊緣化。農(nóng)村邊緣化的表現(xiàn)是多方面的，法治邊緣化亦是重要方面。農(nóng)村法治發(fā)展的邊緣化狀況如不及時遏制，將嚴重阻礙中國的法治化進程，危及法治建設。而新農(nóng)村建設目標的提出為消除農(nóng)村法治邊緣化提供了契機。新農(nóng)村建設目標能否實現(xiàn)很大程度上取決于行政權(quán)行使狀況，而法治的核心內(nèi)容是依法行政，系行政權(quán)于法的韁繩之中。因此，行政權(quán)在農(nóng)村的行使狀況既關(guān)涉新農(nóng)村建設目標的實