行政管理論文-關(guān)于主題的形成當(dāng)代美國(guó)行政管理研究及特點(diǎn)行政管理作為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科自從19世紀(jì)末在美國(guó)產(chǎn)生以來(lái)，其研究主題幾經(jīng)易轍、變化不定，形成了不同的理論流派和分析框架，直至近30年才基本形成了一個(gè)比較穩(wěn)定的研究?jī)?nèi)核。行政管理研究主題的變化與回轉(zhuǎn)反復(fù)，一方面反映了現(xiàn)實(shí)生活中的政府行政管理實(shí)踐的演變過(guò)程，另一方面也反映了行政管理理論研究對(duì)行政管理客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化。同時(shí)，行政管理研究主題的比較穩(wěn)定內(nèi)核的形成也說(shuō)明行政管理理論對(duì)行政管理實(shí)踐的影響和指導(dǎo)作用明顯增強(qiáng)。因此，研究當(dāng)代美國(guó)行政管理理論主題的變化不僅具有理論意義，而且具有實(shí)踐意義。研究主題的演變背景與過(guò)程所謂當(dāng)代美國(guó)行政管理的研究主題是指二戰(zhàn)以后在美國(guó)行政管理研究中逐漸發(fā)展、強(qiáng)化起來(lái)的占主導(dǎo)地位的核心內(nèi)容和越來(lái)越受到普遍關(guān)注的問(wèn)題領(lǐng)域。它起源于30年代羅斯福的新政，成熟于60年代末70年代初的動(dòng)蕩時(shí)期。本世紀(jì)30年代發(fā)生在資本主義世界的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，動(dòng)搖了人們關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制具有自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，保證其在動(dòng)態(tài)平衡中運(yùn)行的功能，這一整個(gè)資本主義社會(huì)、政治、文化信念的基礎(chǔ)，迫使人們重新審察過(guò)去的理論、政策和更為一般的關(guān)于對(duì)資本主義社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的認(rèn)識(shí)與觀念問(wèn)題。應(yīng)付和反思這場(chǎng)幾乎使資本主義脫胎換骨的劫難的結(jié)果之一是使行政管理理論和研究主題，與其他社會(huì)科學(xué)理論一樣，發(fā)生了歷史性的變化。美國(guó)早期(大約從1887年到1933年)行政管理研究中占支配地位的觀點(diǎn)和所關(guān)注的主要問(wèn)題是:行政管理是區(qū)別于政治的獨(dú)立領(lǐng)域；它可以通過(guò)科學(xué)的研究來(lái)發(fā)現(xiàn)最好的管理方法和運(yùn)作方式；政治上中性的行政管理應(yīng)該主要關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)政府管理的經(jīng)濟(jì)性與高效率。因此，行政管理的主要任務(wù)是尋求某些永恒的管理原則。然而，羅斯福為擺脫30年代大危機(jī)所實(shí)行的以廣泛加強(qiáng)政府對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與控制和在政府中大量設(shè)立新的行政機(jī)構(gòu)為特征的新政，以及迫使政府作出更大的承諾與履行更多的責(zé)任的二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，極大地改變了行政管理的社會(huì)、政治背景，擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力和增強(qiáng)政府作用的要求占據(jù)了現(xiàn)實(shí)政治生活的中心。社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景的這些發(fā)展變化使行政管理這門(mén)學(xué)科在脫離初始軌道而沒(méi)有確定新的方向之前陷入了嚴(yán)重的混亂狀態(tài)，從而引發(fā)了行政學(xué)的危機(jī)。由于應(yīng)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)和反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，要求加強(qiáng)和改善政府行政管理能力，提高行政管理效率和效力的呼聲日益高漲。為了充實(shí)管理力量，政府聘請(qǐng)大量行政管理專家和受過(guò)正規(guī)行政管理訓(xùn)練的人員到政府部門(mén)工作。流向政府部門(mén)的研究人員經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)際工作，幾乎完全改變了過(guò)去關(guān)于什么是行政管理專業(yè)應(yīng)該學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容的觀點(diǎn)，感到過(guò)去所強(qiáng)調(diào)的觀點(diǎn)和內(nèi)容與實(shí)際工作的需要相差甚遠(yuǎn)，意識(shí)到有必要重新思考和確定行政管理的研究主題，并開(kāi)始特別強(qiáng)調(diào)與政策制定的政治過(guò)程有關(guān)的和在政策制定中發(fā)揮明顯作用的知識(shí)和背景的重要性。于是這些人一面呼吁改革教學(xué)內(nèi)容，一面開(kāi)始對(duì)早期的行政管理原則發(fā)起猛烈的攻擊。在對(duì)過(guò)去的關(guān)于行政管理的觀點(diǎn)和原則進(jìn)行尖銳批評(píng)的眾多學(xué)者中，最具影響的是赫伯特西蒙。西蒙在他的行政管理的諺語(yǔ)一文中把那些行政管理原則比喻為自相矛盾的成對(duì)諺語(yǔ)，對(duì)削弱強(qiáng)調(diào)管理原則的研究主題做出了突出貢獻(xiàn)，同時(shí)提出了決策行政理論這一研究主題。決策行政理論的提出為行政管理向當(dāng)代研究主題的邁進(jìn)跨出了一大步。以西蒙為代表的決策行政理論認(rèn)為，決策決定著行政效率，因?yàn)槿魏涡姓际紫刃枰獩Q策，決策貫穿在行政管理的始終。西蒙等人強(qiáng)調(diào)，一項(xiàng)政策決定作出后，負(fù)責(zé)將其付諸實(shí)施的行政官員同樣面臨著一系列包含決策成分的問(wèn)題，政策實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是不斷制訂更為詳細(xì)的政策的過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，“管理就是決策”。由于決策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是作為決策主體的人對(duì)作為對(duì)象的客觀事物經(jīng)過(guò)認(rèn)識(shí)、判斷和反應(yīng)而作出選擇的過(guò)程，是主觀見(jiàn)之于客觀，理論見(jiàn)之于實(shí)踐的過(guò)程，因此，決策過(guò)程不僅受方法和規(guī)則的制約，也受組織目標(biāo)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正尺度、認(rèn)識(shí)能力、價(jià)值取向以及歷史觀等的強(qiáng)烈影響。這樣，為了提高行政效率和擴(kuò)大行政能量，不僅要研究和改善行政組織的行政條件，而且要研究整個(gè)行政過(guò)程所涉及到的一切因素，包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律、心理、歷史、文化等等各個(gè)方面。決策行政理論之所以受到普遍關(guān)注，關(guān)鍵在于它更注重實(shí)際行政過(guò)程，具有強(qiáng)烈的可操作性，因而理論與現(xiàn)實(shí)更接近，可謂行政管理的“中程理論”。另一方面，它吸收了以前和這一時(shí)期出現(xiàn)的各種理論的精華，特別是與組織行為理論的廣泛結(jié)合，使決策行政理論成為當(dāng)時(shí)人類行政管理智慧的集成?？梢哉f(shuō)，決策行政理論的提出與發(fā)展，為行政管理研究主題向當(dāng)代的轉(zhuǎn)變不論從理論框架還是研究視角方面都作出了突出貢獻(xiàn)。當(dāng)代研究主題的形成盡管決策行政理論顯示出與眾不同的研究視角和理論觀點(diǎn)，揭示了行政管理研究的未來(lái)發(fā)展方向，但由于30年代大危機(jī)和二次世界大戰(zhàn)之后美國(guó)社會(huì)的急劇變遷，使行政管理作為一門(mén)學(xué)科受到了致命的挑戰(zhàn)，關(guān)于行政學(xué)屬性和研究主題的確定成為行政管理作為一個(gè)學(xué)科能否存在下去的生命枚關(guān)的問(wèn)題。因此，各種理論和各種觀點(diǎn)爭(zhēng)執(zhí)不休、互不相讓，決策行政理論一直未取得主導(dǎo)地位。直至60年代中期以后，在為日益惡化的美國(guó)社會(huì)問(wèn)題尋求答案的過(guò)程中，爭(zhēng)執(zhí)才逐漸平息，觀點(diǎn)日趨綜合并在相互吸收的基礎(chǔ)上基本達(dá)成一致。本世紀(jì)60年代中期至70年代初，正值美國(guó)社會(huì)矛盾百出的時(shí)期:種族歧視、貧富懸殊日趨惡化、道德淪落、青年頹廢、吸毒泛濫、色情充斥；民權(quán)運(yùn)動(dòng)此起彼伏；學(xué)生要求改革教學(xué)體制和內(nèi)容的示威游行接迭發(fā)生；反越戰(zhàn)情緒不斷高漲；各種不同政治派別紛紛出現(xiàn)。斯威特沃爾得把這一時(shí)期描繪為以非同尋常的批判精神沖洗一切和政府妥協(xié)于社會(huì)運(yùn)動(dòng)為特征的“動(dòng)蕩時(shí)期”。為了解釋從而解決這些令人困擾的社會(huì)問(wèn)題，沃爾得于1968年資助舉辦了由當(dāng)時(shí)激進(jìn)的年輕行政學(xué)家參加的大型學(xué)術(shù)會(huì)議。會(huì)議的目的是探討行政管理的相關(guān)性問(wèn)題和在不斷變動(dòng)的社會(huì)中確立公共行政的功能間題。這次會(huì)議所形成的觀點(diǎn)是:對(duì)政府及其處理、解決社會(huì)問(wèn)題的能力應(yīng)持樂(lè)觀態(tài)度；時(shí)下出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所不可避免的，是社會(huì)變革和轉(zhuǎn)軌中新舊規(guī)范和心態(tài)發(fā)生沖突的體現(xiàn)；解決這些社會(huì)問(wèn)題是社會(huì)發(fā)展所賦予政府的新功能，政府應(yīng)該也能夠恰當(dāng)?shù)亟鉀Q這些問(wèn)題；因此解決這些實(shí)際社會(huì)問(wèn)題應(yīng)是行政管理研究的主要課題。在這一觀點(diǎn)支配下，大會(huì)為解決當(dāng)時(shí)社會(huì)問(wèn)題提出了眾多辦法和措施。這次大會(huì)后形成了所謂“新行政管理”運(yùn)動(dòng).正如行政學(xué)家萊納多桑塔納拉貝爾所指出的，盡管新行政管理運(yùn)動(dòng)沒(méi)有形成一個(gè)界線分明、清晰連貫的理論流派，但它對(duì)于當(dāng)代行政管理研究主題和研究方向的確定所產(chǎn)生的影響卻無(wú)疑是決定性的。受這一運(yùn)動(dòng)影響形成的研究主題和問(wèn)題領(lǐng)域，H喬治弗里利克遜作出了最具代表性的概述:即相關(guān)性、反實(shí)證主義、個(gè)人道德、組織創(chuàng)新、新的人際關(guān)系、民主與基于社會(huì)平等和公正的政府責(zé)任等。具體簡(jiǎn)述如下:分析與實(shí)踐分析的綜合。1.向傳統(tǒng)行政管理理論的價(jià)值及實(shí)證主義的實(shí)用研究取向和方法提出挑戰(zhàn)；2.在行政管理研究中強(qiáng)調(diào)理論對(duì)問(wèn)題的相關(guān)性與適宜性，避免空洞理論和無(wú)的放矢；3.特別重視平等和社會(huì)正義間題的經(jīng)常性研究；4.對(duì)政府機(jī)構(gòu)和公共組織的等級(jí)結(jié)構(gòu)或官僚結(jié)構(gòu)進(jìn)行尖銳的批評(píng)；5.堅(jiān)信對(duì)政府行政管理的一切問(wèn)題可從理論上和哲學(xué)上加以解釋和說(shuō)明；6.在公共組織研究中強(qiáng)調(diào)應(yīng)用“新的人文主義”觀點(diǎn)和方法；7.運(yùn)用不同方案對(duì)公共組織進(jìn)行重新設(shè)計(jì)使之不斷適應(yīng)處理各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題的需要；8.研究視角從只注重管理和決策轉(zhuǎn)向更注重政策分析、組織行為和決策過(guò)程，等等。新行政管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的研究主題和研究方向的意外收獲是，使人們普遍認(rèn)識(shí)到，如果不對(duì)公共行政研究作更為有效的全面規(guī)劃，行政管理的質(zhì)量將會(huì)大受影響。這一事實(shí)促使“公共事務(wù)和行政學(xué)會(huì)”(NASPAA)在1973年年會(huì)上，作出了為它的教育和培訓(xùn)計(jì)劃制定一系列方針和標(biāo)準(zhǔn)的決定，并為此成立了一個(gè)委員會(huì).1973一1974年間，該委員會(huì)同其它專業(yè)學(xué)會(huì)和公共研究機(jī)構(gòu)密切合作，在新行政管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)的研究主題和研究方向的基礎(chǔ)上，研究制定了公共事務(wù)/公共行政專業(yè)碩士生培養(yǎng)的方針和標(biāo)準(zhǔn)。1974年的NASPAA年會(huì)一致通過(guò)了這一研究成果。它將新行政管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的研究主題和研究方向更加具體地分類，從而使這一研究主題和方向得到了極大的強(qiáng)化并趨于穩(wěn)定。其核心是指出公共行政官員應(yīng)具備的知識(shí)、技能、價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則。委員會(huì)認(rèn)為，高等院校公共行政學(xué)專業(yè)教育應(yīng)包括下述五個(gè)方面的內(nèi)容:(1)政治和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境；(2)政策分析；(3)管理過(guò)程；(5)分析工具；(5)個(gè)人、群體和組織行為。從此，這五個(gè)方面的內(nèi)容便成為美國(guó)各大學(xué)行政管理專業(yè)和行政管理人員培訓(xùn)的必修課程。當(dāng)代美國(guó)行政管理研究主題和研究方向自60年代末70年代初形成以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年的演變，雖然隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和美國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷，也曾出現(xiàn)過(guò)波動(dòng)，但核心內(nèi)容和基本方向卻一直比較穩(wěn)定，這說(shuō)明行政管理作為一門(mén)科學(xué)已比較成熟；同時(shí)也說(shuō)明人們對(duì)行政管理的一般規(guī)律已經(jīng)有了一個(gè)比較清楚的了解和一致的看法。研究主題演變的特點(diǎn)上述關(guān)于當(dāng)代美國(guó)行政管理研究主題和研究方向演變過(guò)程的考察，不難看出，在美國(guó)行政管理研究中沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的占絕對(duì)主導(dǎo)地位的理論流派，也不存在固定的清晰可見(jiàn)的研究模式和理論框架。盡管如此，研究主題的演變?nèi)燥@示出如下鮮明的特點(diǎn):1.研究主題的變動(dòng)與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)背景的變化密切相關(guān)。行政學(xué)中一句著名的格言是:行政管理不是在真空中運(yùn)行。它受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)的強(qiáng)烈影響和制約。這些因素決定著政府行為的邊界特別是行政管理的作為范圍、行政方式、行政需求與期望，等等。而行政管理研究主題是現(xiàn)實(shí)行政管理所面臨的問(wèn)題的反映。不同背景下的行政管理所面臨的問(wèn)題不同，反映到研究主題上必然表現(xiàn)出差異。美國(guó)早期行政管理研究的背景是自由放任和政府不干預(yù)觀念占統(tǒng)治地位，任何政治介入社會(huì)生活的現(xiàn)象都會(huì)遭到批評(píng)。政治與行政分離主題的提出正值美國(guó)政黨分肥制鼎盛時(shí)期，從政府工作人員任用、升遷到政府調(diào)節(jié)社會(huì)生活的規(guī)則與程序，無(wú)不帶有濃烈的政治色彩。這種情況顯然與當(dāng)時(shí)盛行的觀念相背，必然要求行政獨(dú)立于政治。同樣30年代的大危機(jī)和二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)使羅斯福的新政和凱恩斯的國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)理論獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，行政管理的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)行政研究主題相去甚遠(yuǎn)，在探索新的研究主題時(shí)不能不危機(jī)傳統(tǒng)行政理論而使新的行政理論誕生。2.從建構(gòu)宏觀理論轉(zhuǎn)向建立較低層次的經(jīng)驗(yàn)命題和中程理論。美國(guó)早期行政管理研究中非常注重建立抽象程度較高的一般行政原則和理論，如著名的管理職能論、POSDCORB原則等。這些原則或理論涵蓋面極廣，可以說(shuō)包羅萬(wàn)象。這些理論和原則可演繹地解釋和說(shuō)明任何類型的管理間題，而對(duì)任何實(shí)際問(wèn)題所能給出的答案卻只是一般原則。二次世界大戰(zhàn)之后，美國(guó)行政管理研究中，一方面開(kāi)始對(duì)這種“萬(wàn)能的宏觀理論”展開(kāi)猛烈的攻擊，另一方面開(kāi)始建構(gòu)具有明確界定的操作化經(jīng)驗(yàn)命題，這些命題構(gòu)成陳述以說(shuō)明有限范圍的現(xiàn)象之間的協(xié)變關(guān)系。正是在這種理論研究時(shí)尚的影響下，理論界開(kāi)始強(qiáng)調(diào)行政管理研究的相關(guān)性與適宜性，并從社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)狀態(tài)、文化傳統(tǒng)的角度對(duì)行政管理進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，發(fā)展經(jīng)驗(yàn)命題。3.從價(jià)值分析轉(zhuǎn)向價(jià)值與實(shí)踐的綜合分析。與上述特點(diǎn)相關(guān)的是美國(guó)行政管理研究主題從只注重價(jià)值分析轉(zhuǎn)向注重價(jià)值分析與實(shí)踐分析的綜合。二次世界大戰(zhàn)之前，美國(guó)行政管理研究特別注重“應(yīng)然”分析，從行政管理體制、行政管理方式到行政管理范圍、政策制