行政補(bǔ)償制度的憲法思考 憲法與行政法學(xué)專業(yè) 研究生羅敏導(dǎo)師楊泉明 行政補(bǔ)償是我國(guó)法律制度建設(shè)中建立較早的一項(xiàng)法律制度，但 是對(duì)行政補(bǔ)償制度的理論研究卻相對(duì)滯后。本文以我國(guó)現(xiàn)有的行 政補(bǔ)償立法為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)的行政補(bǔ)償制度進(jìn)行了探討和研究。 本文共分四個(gè)部分對(duì)我國(guó)的行政補(bǔ)償制度進(jìn)行了探討：第一部分 首先對(duì)行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展作了一個(gè)回顧，其次，對(duì)行政補(bǔ) 償?shù)母拍?、特征、性質(zhì)以及其與行政賠償制度的區(qū)別作了一個(gè)分 析。第二部分主要講述了行政補(bǔ)償制度的憲法基礎(chǔ)。一是財(cái)產(chǎn)權(quán) 利觀從絕對(duì)到相對(duì)的轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓a(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生提供了一種歷史可 能。二是平等原則、人權(quán)保障的憲政理念、利益平衡功能使行政 補(bǔ)償制度的產(chǎn)生成為一種歷史的必然。第三部分首先對(duì)國(guó)外行政 補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)及其特色作了闡述，并將國(guó)外的行政補(bǔ)償制度與 我國(guó)的行政補(bǔ)償制度作了一個(gè)比較。第四部分在分析了我國(guó)行政 補(bǔ)償制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)行政補(bǔ)償制度的完善提出了幾點(diǎn) 意見(jiàn)。本文認(rèn)為，我們應(yīng)該從立法和程序這兩方面去完善我國(guó)的 行政補(bǔ)償制度：在憲法上進(jìn)一步完善行政補(bǔ)償制度，將補(bǔ)償基本 原則與程序?qū)懭霊椃?；制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法；完善我國(guó)行政補(bǔ) 償?shù)木葷?jì)制度。 關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)權(quán)人權(quán)保障憲法 a b s t r a c t c o n s t i t u t i o na n da d m i n is t i t i o f fi a w s t u d e n t l u om i n t u t o r y a n gq u a nm i n g a d m i n i s t r a t i r ec o m p e n s a t i o nl sa l e g a ls y s t e mw h i c hb e e s t a b l i s h e de a r l i e ri nt h ec o n s t r u c t i o no f1 e g a ls y s t e mo f o u r c o u n t r y b u t t h e t h e o r y r e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n h a s g o t b e h i n d 。s oe s t a b l i s h m e n ta n d c o n s u m m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nh a sb eav e r y i m p o r t a n tt a s ko fl e g a lc o n s t r u c t i o n t h ea r t i c l ei sb a s e d o ne x i s t i n gl e g i s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o na n d i tp r o b e si n t oa n dr e s e a r c ha d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o no f o u rc o u n t r y t h i sa r t i c l ei sm a d eu po ff o u rp a r t s ： t h ef i r s ts e c t i o ns t a r t st h r o u g hb r i e fi n t r o d u c t i o no n t h e h i s t o r y o fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n ，s e c o n d l y d e f i n e si t sc o n c e p t i o na n dn a t u r e t h es e c o n ds e c t i o nt e l l s o ft h ec o n s t i t u t i o nb a s eo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n t h e t h i r ds e c t i o n i sa b o u t f o r e i g n a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n t h e f o r t hs e c t i o n a n a y s e s t h e p r e s e n t s i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n o fo u rc o u n t r y t h e r ea r em a n yp r o b l e m sa b o u tt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n s ow es h o u l d p e r f e c t a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o no fo u rc o u n t r yf r o m1 e g i s l a t i o na n dp r o c e d u r e k 盯w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n p r o p e r t yr i g h t s h u m a nr i g h t s c o n s t i t u t i o i l 行政補(bǔ)償制度的憲法思考 引言 財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，早在1 7 8 9 年法國(guó)人和公民權(quán)利宣言 中就宣布：財(cái)產(chǎn)權(quán)是“神圣不可侵犯的權(quán)利”。但是，隨著資本主義的發(fā)展， 財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)性和神圣性受到了西方各國(guó)憲政學(xué)家的質(zhì)疑，轉(zhuǎn)而認(rèn)為“每個(gè)基 本權(quán)利，似乎在本質(zhì)上，都含有內(nèi)在的可限制性”。 1 進(jìn)入現(xiàn)代福利國(guó)家時(shí)代 之后，行政權(quán)的擴(kuò)張深入到人們的經(jīng)濟(jì)生活中，財(cái)產(chǎn)權(quán)不再絕對(duì)和神圣不可侵 犯。為了實(shí)現(xiàn)公共利益，近代國(guó)家有時(shí)不得不限制甚至剝奪個(gè)人利益。西方國(guó) 家憲法對(duì)剝奪和限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)一般規(guī)定了三個(gè)條件：一是必須是顯然的法定 的公共需要，二是公正合理補(bǔ)償，三是正當(dāng)法律程序。這就為現(xiàn)代行政補(bǔ)償制 度提供了憲法依據(jù)。行政補(bǔ)償制度作為一種重要的行政法律制度，同時(shí)也屬于 憲法范疇的問(wèn)題。憲法是行政補(bǔ)償制度產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)力之一，是行政補(bǔ)償制 度的合法性基礎(chǔ)。行政補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律制度應(yīng)從對(duì)財(cái) 產(chǎn)權(quán)保障的憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)的完善上，獲得其根基。 以前我國(guó)憲法對(duì)此沒(méi)有明確的規(guī)定，直至2 0 0 4 年3 月份召開(kāi)的十屆全國(guó) 人大二次會(huì)議，通過(guò)了憲法修正案，對(duì)憲法第1 3 條中的第1 、2 款進(jìn)行了修改， 將第1 款“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)” 修改為“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”；第2 款“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù) 公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”修改為“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn) 權(quán)和繼承權(quán)” 并增加了第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī) 定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這一規(guī)定為我國(guó)的行政 補(bǔ)償制度提供了憲法依據(jù)，但令人遺憾的是我國(guó)目前沒(méi)有一部完整的行政補(bǔ)償 法，對(duì)行政補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、程序、方式等方面的規(guī)定只是散見(jiàn)于不同時(shí)期 所頒布的各種單行法律、法規(guī)和規(guī)章之中。正如有的學(xué)者所說(shuō)的那樣“令人遺 憾的是上述法律、法規(guī)中的相關(guān)法條并沒(méi)有構(gòu)成一個(gè)較為完善的行政補(bǔ)償制 度，因而難以適應(yīng)現(xiàn)代法制建設(shè)的發(fā)展需要?！?2 中國(guó)是一個(gè)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)整體利益的國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化，往往 會(huì)對(duì)個(gè)人利益進(jìn)行限制甚至犧牲。例如：城市大規(guī)模的擴(kuò)展和改造，大型水利 工程、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必然要征地、拆遷房屋；政策的變化、自 然災(zāi)窖非典型肺炎的防治等等，這類(lèi)政府的合法行為都有可能損害相對(duì)人 的權(quán)利。但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)主權(quán)應(yīng)凌駕于人權(quán)之上，在這樣的威權(quán) 體制下，相對(duì)人所受之損失遲遲得不到正當(dāng)補(bǔ)償，從而引發(fā)諸多補(bǔ)償糾紛。隨 著改革開(kāi)放的深入，司法實(shí)踐呼喚完備行政補(bǔ)償法律、法規(guī)的出臺(tái)。事實(shí)上， 對(duì)行政補(bǔ)償制度的研究一直不被我國(guó)行政法學(xué)家所重視。筆者試圖通過(guò)對(duì)行政 補(bǔ)償制度基本理論的研究，對(duì)中國(guó)行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，為完善 我國(guó)行政補(bǔ)償制度提供一些參考意見(jiàn)。 2 一、行政補(bǔ)償概述 行政補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯渴墙⒑屯晟菩姓a(bǔ)償制度的邏輯起點(diǎn)。行政補(bǔ)償是 如何發(fā)展的，其內(nèi)涵是什么，它的性質(zhì)又是如何定位的等等，這些理論問(wèn)題直 接關(guān)系到行政補(bǔ)償制度的法律地位以及憲法架構(gòu)。因此，加強(qiáng)對(duì)行政補(bǔ)償基礎(chǔ) 理論的研究，對(duì)于完善我國(guó)行政補(bǔ)償法制建設(shè)，促進(jìn)依法行政水平的提高和建 設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，都有著深刻的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。 ( 一) 行政補(bǔ)償?shù)臍v史發(fā)展 任何一種制度的產(chǎn)生和發(fā)展都不是偶然的，都是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn) 物。行政補(bǔ)償制度也不例外，它的確立和發(fā)展，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定階段的 必然現(xiàn)象，是民主和法治歷史潮流推動(dòng)的產(chǎn)物，也是民主政治、法治建設(shè)發(fā)展 的重要標(biāo)志。 1 、行政補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生和發(fā)展 行政補(bǔ)償制度是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物，它是隨著現(xiàn)代 國(guó)家責(zé)任理論的發(fā)展而出現(xiàn)的，經(jīng)歷了一個(gè)從否定到肯定的過(guò)程。在前資本主 義時(shí)期，男耕女織、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)造成了生產(chǎn)者的相互隔離，人民只有 盲目被迫地服從政府權(quán)力，服從皇帝。國(guó)家主權(quán)是不受任何限制、至高無(wú)上的， 國(guó)王對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的土地、人民有權(quán)任意處分和分配，人們沒(méi)有任何法律思維去 思考自身權(quán)利被剝奪、被蹂躪的事實(shí)。國(guó)家權(quán)力在行使過(guò)程中造成的損害是不 需要承擔(dān)責(zé)任的，無(wú)論是國(guó)家違法侵犯人民合法權(quán)益所造成的損害還是合法侵 害人民權(quán)利所造成的損失。如果有補(bǔ)償，也僅是統(tǒng)治者施恩于民，而非人民權(quán) 利的內(nèi)容。資本主義建立以后，自愿、平等、公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以建立和發(fā)展， 開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)摧毀了封建社會(huì)的等級(jí)制度，在政治法律制度上，個(gè)人的正當(dāng)權(quán)利 得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。 行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生，除了政治經(jīng)濟(jì)條件以外，還有其深刻的思想根源一 一民主思想與權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。民主既是民眾的自主權(quán)利，又是對(duì)統(tǒng)治者政治 權(quán)力的限制。民主思想的發(fā)展使權(quán)利保障成為首要任務(wù)法律的目的在于保 障權(quán)利，而保障權(quán)利的動(dòng)因是基于公平。隨著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展， 自由、平等、民主的觀念也應(yīng)運(yùn)而生，公民人權(quán)意識(shí)不斷強(qiáng)化。十七、十八世 紀(jì)的資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家為適應(yīng)資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建專制斗爭(zhēng)的需要，提出了人 權(quán)理論。十九世紀(jì)以后，人權(quán)思想隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日益深入人心，人們的 思想也跟著發(fā)生了重大的變化。人們逐漸認(rèn)識(shí)到，國(guó)家在行使權(quán)力過(guò)程中，使 個(gè)別的、部分的人們受到損失，而讓國(guó)民平等受益，這是不公平的。不管?chē)?guó)家 機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)是合法還是違法，其結(jié)果給一部分人帶來(lái)了損失而置之不 理，這不是在保障合法權(quán)益。出于公平、正義以及保障合法權(quán)益的要求，國(guó)家 應(yīng)對(duì)其行使權(quán)力過(guò)程中造成的損失予以彌補(bǔ)，國(guó)家主權(quán)也應(yīng)受到法律的限制。 這種進(jìn)步法律思想動(dòng)搖了絕對(duì)主權(quán)觀念，國(guó)家責(zé)任豁免失去了政治經(jīng)濟(jì)和理論 基礎(chǔ)，國(guó)家有責(zé)任的思想開(kāi)始出現(xiàn)。 在世界范圍內(nèi)，就歷史淵源而言，國(guó)家補(bǔ)償行為存在的歷史明顯早于國(guó)家 賠償。 3 最先開(kāi)啟行政補(bǔ)償制度先河的是國(guó)家責(zé)任最發(fā)達(dá)的法國(guó)。早在1 7 8 9 年，法國(guó)在人權(quán)宣言中就宣布：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合 法認(rèn)定的公共需要顯系必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn) 不得受剝奪?！? 7 9 9 年，法國(guó)根據(jù)人權(quán)宣言的精神，頒布了第一個(gè)行政機(jī) 關(guān)對(duì)因?qū)嵤┕彩聵I(yè)而受到損失的人給予補(bǔ)償?shù)姆桑醪浇⒘艘詿o(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé) 任為特征的損失補(bǔ)償制度。此后，這項(xiàng)制度有了迅速的發(fā)展。但是，作為一項(xiàng) 完整的法律制度，行政補(bǔ)償制度卻又是國(guó)家賠償制度發(fā)展的結(jié)果，因而在歷史 上的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期里存在著這樣一種情形：將行政補(bǔ)償作為國(guó)家賠償?shù)囊徊糠?混合運(yùn)用。直到二十世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)才逐漸傾向于將兩者分離別立，即在國(guó)家 賠償之外單獨(dú)確立有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)母拍睢⒗碚撘罁?jù)、基本原則、責(zé)任性質(zhì)等， 并專門(mén)立法。于是行政補(bǔ)償制度也就應(yīng)運(yùn)而生了。 現(xiàn)在，不少國(guó)家制定了行政補(bǔ)償方面的立法。如美國(guó)權(quán)利法案第5 條 規(guī)定：“人民私有財(cái)產(chǎn)，如無(wú)合理補(bǔ)償，不得被征為公用?！? 9 8 7 年美國(guó)聯(lián) 邦議會(huì)通過(guò)的西北地域法令第2 條規(guī)定：“倘在公共緊急狀態(tài)下，為 了維護(hù)共同利益而必須征用任何人之財(cái)產(chǎn)或某項(xiàng)服務(wù)時(shí)，則應(yīng)給予充分之補(bǔ) 償?！? 9 4 6 年日本國(guó)憲法第2 9 條第3 款規(guī)定：“為了公共利益，在正當(dāng)補(bǔ) 償之下，可使用私有財(cái)產(chǎn)?！庇?guó)的行政補(bǔ)償作為國(guó)家的一種例外責(zé)任雖然發(fā) 展較晚，但現(xiàn)在也較為完善，1 9 6 1 年和1 9 7 3 年的土地補(bǔ)償法規(guī)定了強(qiáng)制征收 的手續(xù)和有關(guān)住宅、農(nóng)田的損失及其他土地強(qiáng)制征收的補(bǔ)償規(guī)則。 2 、我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)臍v史發(fā)展 行政補(bǔ)償制度是近代民主政治的產(chǎn)物。行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生，限制了政府 征收權(quán)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的過(guò)度侵害，防止國(guó)家行政權(quán)力的無(wú)限膨脹?！皩?duì)抗政府 的系列的于預(yù)，補(bǔ)償可能是個(gè)很有力的武器?！?4 因此在我國(guó)君權(quán)本位 思想極深的封建社會(huì)，不可能產(chǎn)生行政補(bǔ)償制度。 “國(guó)家責(zé)任”是直到民主革命以后才出現(xiàn)的。我國(guó)有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最 早出現(xiàn)在1 9 4 4 年頒布的陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例中，“由于建筑國(guó)防工事、興 修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批 準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地”。 租用、征用或者以其他土地為交換就是行政補(bǔ)償?shù)淖畛跣问?。?cái)產(chǎn)權(quán)既保護(hù)又 限制的思想已經(jīng)得到體現(xiàn)，但這時(shí)的補(bǔ)償規(guī)定存在著明顯的缺陷，如補(bǔ)償方式 過(guò)于單一以地?fù)Q地；缺乏征收程序及補(bǔ)償原則的規(guī)定。 建國(guó)以后，行政補(bǔ)償制度得到了初步的發(fā)展，但仍沒(méi)有建立起系統(tǒng)的行政 補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)法律，有關(guān)規(guī)定只是散見(jiàn)于單行法律、法規(guī)之中。1 9 5 0 年1 1 月頒 布的城市郊區(qū)土地改革條例第1 4 條明確規(guī)定，“國(guó)家為市政建設(shè)和其他需 要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。 對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其他該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資 ( 如鑿井、植樹(shù)等) 及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！边@規(guī)定較陜甘 寧邊區(qū)地權(quán)條例在補(bǔ)償原則、方式、范圍上有了很大的進(jìn)步。首先，補(bǔ)償方 式多樣化。當(dāng)國(guó)家為了市政建設(shè)或其他需要對(duì)公民權(quán)盞造成損失時(shí)，必須通過(guò) 金錢(qián)或相同價(jià)值的土地或安置的方式給予補(bǔ)償。其次，明確了補(bǔ)償?shù)姆秶?。?后，確立了公平合理的補(bǔ)償原則。1 9 5 3 年1 1 月政務(wù)院頒布的關(guān)于國(guó)家征用 土地辦法又對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序作了具體規(guī)定，與此同時(shí)，地方各級(jí)人民政 府在有關(guān)土地管理的辦法中，就營(yíng)建鐵路、礦山、荒山造林、興建水利工程等 建設(shè)中征用農(nóng)業(yè)用地，將荒山、林地收歸國(guó)有，以及房屋拆遷的補(bǔ)償和生產(chǎn)、 生活的安置辦法等作了規(guī)定。1 9 6 2 年9 月中共中央制定的農(nóng)村人民公社工作 條例修正草案中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行征調(diào)勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資 以及征用民用房屋的補(bǔ)償制度，將補(bǔ)償?shù)姆秶鷶U(kuò)大到了勞務(wù)及不動(dòng)產(chǎn)以外的其 他財(cái)產(chǎn)。 十一屆三中全會(huì)以后，行政補(bǔ)償制度得到進(jìn)一步的發(fā)展。1 9 9 1 年頒布的土 地管理法實(shí)施條例詳細(xì)規(guī)定了征地程序和有關(guān)審批權(quán)，從而形成了較為系統(tǒng) 的土地征用補(bǔ)償規(guī)定。后來(lái)國(guó)家又頒發(fā)了一系列涉及到行政補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)， 如中華人民共和國(guó)森林法、中華人民共和國(guó)草原法、中華人民共和國(guó)礦 產(chǎn)資源法等。1 9 9 8 年1 2 月通過(guò)的土地管理法實(shí)施條例，內(nèi)容廣及補(bǔ)償?shù)?原則、補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、方式、救濟(jì)等方面，形成了以土地征收補(bǔ)償為核心 的行政補(bǔ)償法律制度。 由上可見(jiàn)，相對(duì)于西方國(guó)家行政補(bǔ)償制度的發(fā)展而言，我國(guó)行政補(bǔ)償制度 起步較晚且發(fā)展緩慢。這主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)重視國(guó)家利益、公共利益，而忽 視個(gè)人利益。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，個(gè)人利益長(zhǎng)期得 不到重視。在這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特定思維的影響下，人們已牢固地形成了一種 為大部分人利益可無(wú)償?shù)貭奚〔糠秩死娴挠^念習(xí)慣，自愿為了國(guó)家建設(shè)而 犧牲個(gè)人利益，以致在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天仍難于得到根本的轉(zhuǎn)變，不能公平、 公正、理性地對(duì)待行政相對(duì)人的合法利益因政府依法行政而受到損失的問(wèn)題。 ( 二) 行政補(bǔ)償界說(shuō) 1 、行政補(bǔ)償?shù)母拍罴捌涮卣?( 1 ) 行政補(bǔ)償?shù)母拍?自行政補(bǔ)償產(chǎn)生以來(lái)，各國(guó)學(xué)者對(duì)行政補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和性質(zhì)進(jìn)行了廣泛而深 刻的探討。但就目前而言，由于行政補(bǔ)償還不是一個(gè)實(shí)定法( 歷史上和現(xiàn)實(shí)中 存在的法律) 上的概念，只是一個(gè)學(xué)術(shù)上的用語(yǔ)。因此，中外各行政法學(xué)家對(duì) 行政補(bǔ)償?shù)母拍畹慕缍ㄟ€未形成一致的表述。如有學(xué)者認(rèn)為，行政補(bǔ)償，又稱 行政損失補(bǔ)償，是指因行政機(jī)關(guān)的合法行政行為造成相對(duì)人合法權(quán)益的損失， 依法由前者對(duì)相對(duì)人所受之損失予以彌補(bǔ)的責(zé)任。 5 大陸學(xué)者林準(zhǔn)主張，行 政補(bǔ)償制度，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過(guò)程中，依法管理國(guó)家事務(wù)的行 6 為，使不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的個(gè)人或組織、遭受經(jīng)濟(jì)上的特別犧牲，國(guó)家對(duì)其所 受損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫取?6 肖峋認(rèn)為，行政補(bǔ)償是因國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān) 工作人員的適法行為損害了人民的合法權(quán)益，國(guó)家依照法律、法規(guī)、決定或遵 照傳統(tǒng)而承擔(dān)的特殊責(zé)任。 7 還有學(xué)者將行政補(bǔ)償概念歸納為，“行政補(bǔ)償 是指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中的合法行為，導(dǎo)致相對(duì)人合法權(quán) 益遭受損害或相對(duì)人為社會(huì)公益而蒙受定損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)向受損害的相對(duì) 人依法承擔(dān)給付一定金錢(qián)的義務(wù)?！?8 由上可見(jiàn)，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政補(bǔ)償內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)存在著一些分歧，主要 有以下幾個(gè)方面： 第一，對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)钠鹨?，行政法學(xué)界基本達(dá)成了共識(shí)。也就是說(shuō)行政 補(bǔ)償只能是國(guó)家對(duì)合法行使公權(quán)力行為所致?lián)p失的補(bǔ)救，從而將行政補(bǔ)償與行 政賠償區(qū)分開(kāi)來(lái)。但是對(duì)于是否將行政機(jī)關(guān)的“不作為”造成的損失補(bǔ)償納入 行政補(bǔ)償?shù)姆秶膯?wèn)題存在著很大的分歧。有的學(xué)者認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人 員的不作為，如公安機(jī)關(guān)對(duì)要求給予法律保護(hù)的受害者不積極采取保護(hù)措施， 而致使受害人再度受到損害的行為，以及申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn) 權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的行為，國(guó)家須給予補(bǔ)償。而 有學(xué)者卻持相反意見(jiàn)，認(rèn)為不應(yīng)將“不作為”納入行政補(bǔ)償?shù)姆秶?第二，對(duì)行政補(bǔ)償原因行為外延的大小認(rèn)識(shí)有分歧。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政 補(bǔ)償?shù)脑蛐袨橹荒苁蔷唧w行政行為，不包括抽象行政行為和非行政行為。但 也有學(xué)者認(rèn)為，行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨椴粦?yīng)局限于行政行為，只要是行政主體為 了公共利益而實(shí)施的一切合法行為都可能引起行政補(bǔ)償，如行政事實(shí)行為”。 還有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，“抽象行政行為在對(duì)利益關(guān)系調(diào)整時(shí)，行政機(jī)關(guān)也必須對(duì) 利益損失的某些利益集團(tuán)進(jìn)行補(bǔ)償。如國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整， 會(huì)直接影響到城市居民的利益，同時(shí)又在宏觀調(diào)控的范圍內(nèi)根據(jù)法律、法規(guī)給 予城市居民定的補(bǔ)償?！?9 。行政事實(shí)行為與行政法律行為( 簡(jiǎn)稱行政行為) 相對(duì)，是行政活動(dòng)的一種，它是指行政主體為實(shí)現(xiàn)一定 行政目的確實(shí)施的不產(chǎn)生特定法律效果的行為。當(dāng)今有關(guān)行政事實(shí)行的表述很多趙巖在受到行政事實(shí) 行為侵犯的司法救濟(jì)一文中指出；“行政事實(shí)行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，在行使行政管理職 權(quán)中作出的不以設(shè)定行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的，不產(chǎn)生行政法律效果的行為?！壁w巖受到行政 事實(shí)行為侵犯的司法救濟(jì) j 人民法院報(bào)，2 0 0 1 年7 月9 曰 7 第三，對(duì)行政補(bǔ)償范圍的大小認(rèn)識(shí)不完全相同。有學(xué)者著眼于合法權(quán)利受 到的損害及不利影響，如上述大陸學(xué)者肖峋認(rèn)為，行政補(bǔ)償?shù)姆秶垂窈戏?權(quán)益豹損失，包括有形財(cái)產(chǎn)方面的損失和身體、生命等方面的損失。但也有學(xué) 者只強(qiáng)調(diào)有形財(cái)產(chǎn)方面的損失，并在受損程度上須構(gòu)成特別犧牲，如上述林準(zhǔn) 的觀點(diǎn)。 第四，對(duì)導(dǎo)致行政補(bǔ)償原因行為的主體認(rèn)識(shí)不同。有學(xué)者將其局限于行政 機(jī)關(guān)及其工作人員，如有人認(rèn)為，行政補(bǔ)償是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的合 法行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到特別損失；或者公民、法人 或其他組織為了維護(hù)和增進(jìn)國(guó)家、社會(huì)公共利益而使自己的合法利益受到損 失，依法由行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人所受損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫取?1 0 有的學(xué)者卻 認(rèn)為，行政補(bǔ)償原因行為的主體應(yīng)泛指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，甚至還包括公共 團(tuán)體，如肖峋便將主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。 第五，所主張的補(bǔ)償方式多少不。有人認(rèn)為，行政補(bǔ)償手段是單一的， 只能是在財(cái)產(chǎn)上給予彌補(bǔ)即金錢(qián)給付，有學(xué)者則認(rèn)為，還可以從經(jīng)濟(jì)上、生活 上或者工作安置上，甚至稅收、產(chǎn)業(yè)政策等諸方面對(duì)其所受的損失予以補(bǔ)償。 第六，對(duì)行政補(bǔ)償中公共利益的目的性認(rèn)識(shí)不一。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了行政補(bǔ)償 中的公共利益的目的性。如臺(tái)灣學(xué)者李建良認(rèn)為，行政補(bǔ)償是指行政機(jī)關(guān)基于 公益目的，合法實(shí)施公權(quán)力，致人民之生命、身體或財(cái)產(chǎn)遭受損失，而由國(guó)家 予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫龋挚煞Q之為行政法上之損失補(bǔ)償。 1 1 更多學(xué)者卻沒(méi)有 突出這一點(diǎn)，如前引學(xué)者肖峋和林準(zhǔn)關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵即是如此。 針對(duì)上述關(guān)于行政補(bǔ)償內(nèi)涵的分歧，我們應(yīng)該澄清幾點(diǎn)： 第一，行政機(jī)關(guān)“不作為”造成的損害填補(bǔ)不應(yīng)納入行政補(bǔ)償范疇。所謂 行政不作為是指行政主體負(fù)有積極作為的行政義務(wù)，并且具有作為的可能性， 但卻在程序上超過(guò)法定期間或合理期間消極的有所不為的行政違法行為。 1 2 因此，行政不作為是以違法性作為其基本特征的。按照傳統(tǒng)的國(guó)家責(zé)任二元論， 行政補(bǔ)償通常是針對(duì)公權(quán)力合法行為引起的損害，公權(quán)力違法行為所生損害應(yīng) 由國(guó)家賠償加以解決。因而，將行政機(jī)關(guān)不作為造成的損害填補(bǔ)納入行政補(bǔ)償 范圍的主張實(shí)際上已經(jīng)突破了將行政補(bǔ)償原因行為局限于“合法”的范圍這一 界限了，抹殺了行政補(bǔ)償與行政賠償之間最本質(zhì)的區(qū)別。 第二，將引起行政補(bǔ)償發(fā)生的原因行為限定在具體的行政行為已經(jīng)不能合 理地解釋和反映行政補(bǔ)償生動(dòng)的法治實(shí)踐。隨著現(xiàn)代法治主義的發(fā)展以及“以 德治國(guó)”方案的提出，行政模式正在逐漸發(fā)生變化由秩序行政擴(kuò)展到服務(wù) 行政。，即政府不僅要承擔(dān)傳統(tǒng)的保國(guó)衛(wèi)民的職能，而且要負(fù)擔(dān)起扶助各行各 業(yè)的均衡發(fā)展，普遍提高各階層的生活水平和公民道德、文化水準(zhǔn)，防止個(gè)人 過(guò)度泛濫的私欲損害社會(huì)公益，以及緩和社會(huì)矛盾的責(zé)任。可見(jiàn)，在服務(wù)行政 時(shí)代，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的服務(wù)性，而非強(qiáng)制管理性。行政主體作為公權(quán)力的享有 者、行使者，其對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響方式是多種多樣的，因而作為行政補(bǔ)償?shù)?原因行為也越來(lái)越寬，不應(yīng)再僅僅局限于具體行政行為，事實(shí)行為也可能引起 行政補(bǔ)償。如警察訊問(wèn)犯罪嫌疑人使對(duì)方受損的補(bǔ)償。 第三，行政補(bǔ)償?shù)姆秶巡荒芫窒抻谟行呜?cái)產(chǎn)方面的損失。隨著民主政治 的發(fā)展，法治主義觀念已經(jīng)深入人心，公民利用法律來(lái)保護(hù)自己合法權(quán)益的意 識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。同時(shí)，公權(quán)力滲入公民生活的廣度和深度空前發(fā)展，使得合法行 為侵害相對(duì)人權(quán)益的機(jī)會(huì)和范圍也越來(lái)越大，如果仍將行政補(bǔ)償范圍限定于有 形財(cái)產(chǎn)方面的損失，而忽視對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的合法權(quán)益的損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?話，這將會(huì)違背憲法保障人民基本權(quán)利的宗旨，而且也與行政補(bǔ)償發(fā)展實(shí)踐不 符。實(shí)際上，行政補(bǔ)償?shù)姆秶呀?jīng)拓展到了財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)益，如身體權(quán)、 健康權(quán)、生命權(quán)等。 第四，行政補(bǔ)償有別于國(guó)家補(bǔ)償。行政賠償與國(guó)家賠償之間的關(guān)系，是我 們理解行政杯蓓寫(xiě)酉泵冪覆要泵磊荔麗茬袞酉國(guó)冢菇磋囂= 概忑雨歹f 延弦們理解行政補(bǔ)償與國(guó)家補(bǔ)償關(guān)系的參照。在我國(guó)，國(guó)家賠償這一概忑麗歹f 延要。 遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政賠償，它不僅包括行政賠償，還包括刑事賠償、部分民事、行政 審判賠償。相應(yīng)地，行政補(bǔ)償也只是國(guó)家補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)有機(jī)組成部分，二者是部 分與整體的關(guān)系。國(guó)家補(bǔ)償除了行政補(bǔ)償以外，還包括立法補(bǔ)償、司法補(bǔ)償， 甚至還包括社會(huì)保障性質(zhì)的補(bǔ)償?shù)取?guó)家補(bǔ)償是行政補(bǔ)償?shù)纳衔桓拍?，其外?要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政補(bǔ)償。 基于以上幾點(diǎn)分析以及中外行政法學(xué)家對(duì)行政補(bǔ)償概念的歸納總結(jié)，筆者 認(rèn)為作為我國(guó)行政補(bǔ)償制度核心范疇的行政補(bǔ)償可以界定為：行政補(bǔ)償是指基 嘴靠， 麓 囂一 瓣 數(shù)一 鞣赫糕蓊 于撕祗微機(jī)攥糯漱的行為致使媧法人或其他組 織的合法權(quán)益遭受特別損失，依法定原則，對(duì)遭受此損失的相對(duì)人給予正當(dāng)補(bǔ) 償?shù)姆芍贫取?( 2 ) 行政補(bǔ)償?shù)奶卣?根據(jù)以上對(duì)行政補(bǔ)償涵義的界定，我們可以迸一步分析行政補(bǔ)償制度的特 征： 第一，行政補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ?。行政補(bǔ)償必須以法律或基于法律而為之。在現(xiàn) 代法治國(guó)家中，以憲法和法律保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是普遍的做法。因此，在憲 法和法律中都普遍規(guī)定了行政補(bǔ)償制度。行政補(bǔ)償必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)、 以法律規(guī)定的方式、標(biāo)準(zhǔn)，依照法定程序?qū)π姓鄬?duì)人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。隨意 的、不合法的補(bǔ)償將會(huì)侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，違背行政補(bǔ)償制度建立的初衷。 第二，行政補(bǔ)償?shù)那疤岜仨毷切姓C(jī)關(guān)及其工作人員合法行使公權(quán)力的行 為。即是說(shuō)，般應(yīng)是以政府名義，出于公共建設(shè)、國(guó)家建設(shè)、社會(huì)安全等需 要，由定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，依據(jù)其職責(zé)權(quán)限的分工而作出的行 為。這種行為是合法行為，屬于積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政目標(biāo)的行為。 第三，行政補(bǔ)償必須以相對(duì)人所受的特別損失為要件。這一特征包含了兩 層意思，即補(bǔ)償對(duì)象的特定性和補(bǔ)償損失的有限性。社會(huì)成員對(duì)國(guó)家和社會(huì)負(fù) 有平等責(zé)任，如果社會(huì)成員的合法權(quán)益因國(guó)家的合法行為平等的受到損失則不 存在行政補(bǔ)償問(wèn)題，比如服兵役的義務(wù)以及公民納稅的義務(wù)等。只有當(dāng)個(gè)別和 少量公民或組織，即特定的公民或組織因國(guó)家合法行為受到額外的損失或特別 損失，而其他成員卻因此獲益時(shí)，刁有行政補(bǔ)償?shù)谋匾?，而且合法?quán)益受損的 公民或組織不褥根據(jù)其受損權(quán)益大小或國(guó)家、社會(huì)因此避免損失或獲益大小提 出超出其現(xiàn)實(shí)損失之外的補(bǔ)償要求。 第四，行政補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)及方式具有多樣性。行政補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)除法律、法規(guī) 外，也可以是政策。行政補(bǔ)償?shù)姆绞揭膊粌H僅只限于金錢(qián)方式一種，受益者還 可以用實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞交蛘邚纳a(chǎn)、生活以及子女上學(xué)、就業(yè)等方面對(duì)相對(duì)人 進(jìn)行補(bǔ)償。 第五，行政補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源是受益者負(fù)擔(dān)，其數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)一般遵循“公平” 1 0 原則。雖然行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)是相關(guān)的行政主體，但是實(shí)際負(fù)擔(dān)補(bǔ)償資金或 生活、就業(yè)等方面的安置工作都是由受益的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體法人、社會(huì) 組織或者其他個(gè)人以及在全社會(huì)受益情況下的國(guó)家來(lái)負(fù)擔(dān)。補(bǔ)償費(fèi)不單獨(dú)在國(guó) 家財(cái)政中列支，也不實(shí)行集中管理，而由具體行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)分散管理。 第六，行政補(bǔ)償?shù)某绦蛞话闶菂f(xié)商前置，即通常以當(dāng)事人事前協(xié)商一致為 前提，在當(dāng)事人就補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議后才實(shí)旋造成相對(duì)人 權(quán)益損失的有關(guān)行為。但是，在損失具有事先無(wú)法預(yù)料、偶發(fā)或者不確定性時(shí)， 可以進(jìn)行事后補(bǔ)償。如中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法第1 4 條規(guī)定，“因 保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣?給予補(bǔ)償。”無(wú)論是前置補(bǔ)償還是事后補(bǔ)償，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)不待相對(duì)人申請(qǐng)而 主動(dòng)啟動(dòng)補(bǔ)償程序，以維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。由于行政補(bǔ)償?shù)某绦蛞话闶菂f(xié)商 前置，因此行政補(bǔ)償糾紛一般都由行政機(jī)關(guān)自行解決，而不是通過(guò)訴訟途徑解 決。當(dāng)然，受害人若對(duì)行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償決定有異議，可以申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果 不服仍可訴諸法院予以救濟(jì)。 2 、行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)膮^(qū)別 為了準(zhǔn)確地把握行政補(bǔ)償?shù)母拍?，掌握行政補(bǔ)償?shù)奶卣?，有必要將其與相 近概念加以對(duì)比分析，以明確其界限。在行政法上，行政補(bǔ)償與行政賠償關(guān)系 甚為密切。 行政賠償是指固塞堡壁墊羞盈基工縫厶雖違i 盞益籃匭摳上- 蠖互b 壘屋篷人 或其他組織的合法權(quán)益并造成塑童! 由國(guó)塞丞望墮堡囂焦曲劍廑。 1 3 行政補(bǔ) 償與行政賠鏖= 祥麗百蒙袤力運(yùn)作過(guò)程中，對(duì)遭受特別損害的私人予以救濟(jì) 的手段。從表面上看，兩者存在著很多相似之處：首先，從主體上看，行政補(bǔ) 償與行政賠償?shù)闹黧w都是一方為國(guó)家，另一方為行政相對(duì)人；其次，無(wú)論是行 政補(bǔ)償還是行政賠償，都與國(guó)家公權(quán)力的行使有關(guān)，且公民和法人或其他組織 因?yàn)檫@種公權(quán)力的行使而遭受了特別的損失；最后，行政補(bǔ)償同行政賠償一樣 都是以彌補(bǔ)當(dāng)事人損失為目的。盡管如此，兩者的區(qū)別仍然是明顯的。 ( 1 ) 兩者產(chǎn)生的原因的行為性質(zhì)不同。 行政補(bǔ)償是由于國(guó)家的合法行為引起的，目的是為了增進(jìn)社會(huì)公共利益， 創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系。因而行政補(bǔ)償?shù)闹饔^原因具有不可歸責(zé)性、積極性、主動(dòng) 性；行政賠償卻是由于國(guó)家的違法或不當(dāng)行為引起的，主要是為了挽回已經(jīng)產(chǎn) 生的違法后果，使受害的合法權(quán)益得到恢復(fù)或彌補(bǔ)。與行政補(bǔ)償相比，行政賠 償具有可歸責(zé)性、消極性以及被動(dòng)性。這是兩者最本質(zhì)的區(qū)別，其他的差別基 本上都是以此為基礎(chǔ)的。 是行政主體實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的手段之一，因而在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，并不適用等價(jià)原則， 而是適用“正當(dāng)補(bǔ)償”的原則，補(bǔ)償數(shù)額一般要小于損失額，且對(duì)于行政7 1 - 4 嘗 的數(shù)額，當(dāng)事人雙方在不違背國(guó)家利益、集體利益和他人合法利益的前提下， 可以自由協(xié)商。 ( 3 ) 救濟(jì)的方式不同。 行政賠償承擔(dān)賠償責(zé)任的方式是以金錢(qián)賠償為主，輔之以返還財(cái)主或恢復(fù) 原狀。國(guó)家賠償法塑三土五釜規(guī)定- _ 二! 國(guó)窒墮堡魁塞盟墮垡壘塑圭萋塑式。 能夠返還墮主塞堡莖墮鑒塑：至絲運(yùn)塹墮蘭藍(lán)避匾、狀：塑些查王l 芏立墮補(bǔ) 償?shù)姆绞絼t較為靈活：縣直螽樣牲，除千婁制斜瑤h 葫動(dòng)晰垃轆復(fù)廈狀的 補(bǔ)償方式外，還有毽墾窒置：給壬醫(yī)癥或遠(yuǎn)迪：塑塑 堡：埕饉垡墨型墨妒等a ( 4 ) 資金來(lái)源渠道不同。 行政賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)財(cái)政按照財(cái)政管理體制分級(jí)負(fù) 擔(dān)，并由各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理；此外，行政賠償強(qiáng)調(diào)資金來(lái)源于“責(zé)任人”， 包括行政機(jī)關(guān)，作為委托人的行政機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以及在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠 償損失后，要向有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人追 償部分或全部賠償費(fèi)用。而行政補(bǔ)償費(fèi)用一般不單獨(dú)在國(guó)家財(cái)政中列支，也不 實(shí)行集中管理，而由具體行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)分散管理；行政補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)資金來(lái)源 于“受盞又”，如 酗直后的用地單位，回收礦山開(kāi)采權(quán)后的經(jīng)營(yíng)單位，雖義務(wù) 主體仍是國(guó)家行略機(jī)關(guān)，但由受益的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他社會(huì)組織、個(gè)人 支付補(bǔ)償金額。同時(shí)，在行政補(bǔ)償中，由于國(guó)家是行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)人，所以不 可能像行政賠償那樣產(chǎn)生追償?shù)膯?wèn)題。 ( 5 ) 兩者承擔(dān)責(zé)任的時(shí)間不同。 行政賠償是因?yàn)樾姓黧w的望鎏塹壟曼! 塑：絲遺直蔓氆壁償之理，只能是 一 一種事后的救濟(jì)措施；而行政補(bǔ)償是因?yàn)閲?guó)家的合法行為引起的，往往是以事 前補(bǔ)償為原則，如征越野i 償。但在緊急狀態(tài)或其他特殊情況下，也可以在事后 進(jìn)行補(bǔ)償，如因撲救森林火災(zāi)受到損失的補(bǔ)償。 ( 三) 行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì) 由于行政補(bǔ)償是以行政主體的合法行為為前提的，加之我國(guó)還未有系統(tǒng)的 行政補(bǔ)償立法，因而行政法學(xué)界對(duì)行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)也是眾說(shuō)紛紜，各執(zhí)一詞。 目前，對(duì)行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)的認(rèn)識(shí)可以歸納為四種： 1 、關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)的主要學(xué)說(shuō) ( 1 ) 責(zé)任說(shuō) 該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，行政補(bǔ)償是行政主體所承擔(dān)的對(duì)相對(duì)人所遭受之損失進(jìn)行彌 補(bǔ)的一種責(zé)任。持該觀點(diǎn)的學(xué)者在具體認(rèn)識(shí)上又有行政責(zé)任說(shuō)、法律責(zé)任說(shuō)等 具體差別。 1 ) 行政責(zé)任說(shuō) 該說(shuō)認(rèn)為“行政補(bǔ)償是一種特殊的行政責(zé)任，其特殊性表現(xiàn)在：第一，這 種責(zé)任不以違法為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對(duì)其合法行為造成的損害對(duì)相對(duì)人依法 負(fù)損害補(bǔ)償責(zé)任；第二，這種責(zé)任不以過(guò)錯(cuò)為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對(duì)其無(wú)過(guò)錯(cuò) 行為造成的損害要對(duì)相對(duì)人依法負(fù)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任；第三，這種責(zé)任不以因果 關(guān)系為構(gòu)成要件，( 并非無(wú)因果關(guān)系，只是補(bǔ)償時(shí)不深究因果關(guān)系) 。對(duì)于法律 規(guī)定的情形，行政機(jī)關(guān)對(duì)損害負(fù)結(jié)果責(zé)任；第四，這種責(zé)任也不以危政機(jī) 關(guān)及其公務(wù)員的侵權(quán)行為為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定相對(duì)人因公共設(shè)施或?yàn)?社會(huì)公共事業(yè)而蒙受的損失要依法負(fù)公平責(zé)任”。 1 4 2 ) 法律責(zé)任說(shuō) 該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，“行政補(bǔ)償是國(guó)家行使公共權(quán)力非過(guò)失責(zé)任中的中斷社會(huì) 義務(wù)面前平等原則”的責(zé)任。 1 5 有學(xué)者還指出，“社會(huì)義務(wù)面前平等原則 是一項(xiàng)憲法原則，是法律面前人人平等原則的延伸。該原則意味著公民有 承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的責(zé)任，在承擔(dān)社會(huì)義務(wù)面前人人平等，不能一部分人承擔(dān)，而 另一部分人不承擔(dān)。為了社會(huì)利益的需要，國(guó)家和政府以及其他體現(xiàn)為公共權(quán) 力的行政組織往往以立法、行政法律行為或簽訂國(guó)際條約等方式把一些特殊的 社會(huì)義務(wù)強(qiáng)加在某一部分公民身上，并使他們?cè)馐軗p害。這些法律行為被稱為 中斷社會(huì)義務(wù)面前平等原則的行為，由此而導(dǎo)致?lián)p害的責(zé)任應(yīng)由國(guó)家或政 府來(lái)承擔(dān)。值得指出的是，并不是所有因中斷社會(huì)義務(wù)面前平等原則而導(dǎo) 致的損害均應(yīng)得到補(bǔ)償。只有社會(huì)給予了特殊的和非正常損害才有權(quán) 得到損害補(bǔ)償?！?1 6 ( 2 ) 行為說(shuō) 認(rèn)為行政補(bǔ)償是一種具體行政行為，是行政主體基于現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家的“積 極義務(wù)”而實(shí)施的補(bǔ)救性行政行為。 1 7 ( 3 ) 義務(wù)說(shuō) 認(rèn)為行政補(bǔ)償是行政主體的法定義務(wù)，是行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施 的一切行為所賦課的一種現(xiàn)代國(guó)家的法定義務(wù)。 1 8 t ( 4 ) 綜合說(shuō) 綜合說(shuō)將責(zé)任說(shuō)與行為說(shuō)結(jié)合起來(lái)，認(rèn)為行政補(bǔ)償既是行政主體一種特殊 行政責(zé)任，也是行政主體一種補(bǔ)救性具體行政行為。 1 9 該學(xué)說(shuō)指出準(zhǔn)確認(rèn)定 行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)應(yīng)當(dāng)著重考慮如下三個(gè)因素： 第一，法律責(zé)任包含了兩層語(yǔ)義：一是法律責(zé)任關(guān)系，一是法律責(zé)任方式。 法律責(zé)任方式一般情況下可分為補(bǔ)償性方式和懲罰性方式兩類(lèi)。 第二，在行政活動(dòng)中，只有行政主體才享有做出行政補(bǔ)償?shù)馁Y格和權(quán)力， 行政主體作為一方當(dāng)事人決定著行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。 第三，行政補(bǔ)償是行政救濟(jì)的一種，是與對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的救濟(jì)相 對(duì)應(yīng)的?！柏?zé)任說(shuō)”主要是從法律責(zé)任的第一層意義來(lái)講的，強(qiáng)調(diào)了行政補(bǔ)償 是一種行政主體對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的法律義務(wù)關(guān)系，指出此種法律 責(zé)任的屬性，即行政補(bǔ)償是一種特殊的行政責(zé)任：而“行為說(shuō)”是從法律責(zé)任 的第二層意義上來(lái)講的，強(qiáng)調(diào)它是一種行政主體對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任 方式，指出它應(yīng)是行政相對(duì)人所享有的救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，即行政主體對(duì)相對(duì)人 做出的一種補(bǔ)救性具體行政行為。所以，應(yīng)將兩種說(shuō)法合二為一，行政主體只 有承擔(dān)行政補(bǔ)償?shù)男姓?zé)任才能做出行政補(bǔ)償?shù)木唧w行政行為；只有做出行政 補(bǔ)償?shù)木唧w行政行為，才能真正承擔(dān)行政補(bǔ)償?shù)男姓?zé)任，才能實(shí)現(xiàn)行政相對(duì) 人獲得行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。 2 0 2 、評(píng)價(jià)與思考 上述諸種觀點(diǎn)或多或少地觸及到了行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，為我們進(jìn)一步探討其 性質(zhì)提供了較好的思路。但這些觀點(diǎn)并沒(méi)有準(zhǔn)確而全面地揭示行政補(bǔ)償?shù)男?質(zhì)。 ； 目前，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)的認(rèn)識(shí)分歧主要緣于對(duì)“責(zé)任” 一詞內(nèi)涵的不同理解。 “責(zé)任”一詞在現(xiàn)代漢語(yǔ)中有三種不同的含義：一是份內(nèi)應(yīng)做的事，或者 說(shuō)是一種角色義務(wù)，如“崗位職責(zé)”、“盡職盡責(zé)”等。二是特定的人對(duì)特定的 事項(xiàng)的發(fā)生、變化、發(fā)展及后果負(fù)有積極助長(zhǎng)義務(wù)，如“擔(dān)保責(zé)任”、“舉證責(zé) 任”等。三是因沒(méi)有做好份內(nèi)之事或沒(méi)有履行助長(zhǎng)義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果或 強(qiáng)制性義務(wù)，如“違約責(zé)任”、“侵權(quán)責(zé)任”等。很顯然，從“責(zé)任”一詞前兩 種意義上講，將行政補(bǔ)償看成是一種責(zé)任還是較為合理的。尤其是法律責(zé)任說(shuō) 還充分地揭示了行政補(bǔ)償與公平負(fù)擔(dān)原理的關(guān)系。但是將行政補(bǔ)償看成是一種 責(zé)任仍然存在著諸多不和諧之處。無(wú)論是法律責(zé)任說(shuō)還是行政責(zé)任說(shuō)都是在 “法律責(zé)任”意義上使用了“責(zé)任”一詞 2 1 而法律責(zé)任是“一切違法者， 因其違法行為，必須對(duì)國(guó)家和其他受到危害者承擔(dān)相應(yīng)的后果”， 2 2 換言之， 違法行為與法律責(zé)任之間存在著因果聯(lián)系，違法行為是產(chǎn)生法律責(zé)任的原因和 依據(jù)，法律責(zé)任是違法行為引起的后果。進(jìn)而，行政責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是違法或不當(dāng) 行政行為所引起的法律后果。因而，將行政補(bǔ)償看成是一種法律責(zé)任在邏輯上 難以自圓其說(shuō)。而將行政補(bǔ)償看成是一種行政責(zé)任，不僅在邏輯上與法律責(zé)任 的一般原理格格不入，在形式上也犯了一個(gè)致命的錯(cuò)誤，那就是很難與“法律 責(zé)任說(shuō)”相區(qū)別，因?yàn)閷W(xué)理上常將行政法律責(zé)任簡(jiǎn)稱為行政責(zé)任。同時(shí)行政責(zé) 任說(shuō)所指出的行政補(bǔ)償?shù)乃膫€(gè)特點(diǎn)也不過(guò)是民事責(zé)任理論與行政責(zé)任理論的 簡(jiǎn)單累加，其中無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和公平責(zé)任直接就是對(duì)民事責(zé)任的復(fù)制，另外兩個(gè) 特點(diǎn)則是行政賠償領(lǐng)域結(jié)果責(zé)任論或危險(xiǎn)責(zé)任論不加分析援用于行政補(bǔ)償領(lǐng) 域，混淆了損失與損害的區(qū)別。 目前，認(rèn)為行政補(bǔ)償是行政主體一種補(bǔ)救性具體行政行為的觀點(diǎn)正逐漸被 越來(lái)越多的學(xué)者所接受。認(rèn)為行政補(bǔ)償是行政主體的一種補(bǔ)救性具體行政行 為，這是可取的。因?yàn)樾姓a(bǔ)償是行政主體對(duì)自己合法行為造成相對(duì)人合法權(quán) 益損失所做出的一種補(bǔ)救性行為，它具備了行政行為的四個(gè)構(gòu)成要件：行政權(quán) 能的存在、行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用、法律效果的存在和表示行為的存在。但是這種 觀點(diǎn)也有不足之處。在司法實(shí)踐中，行政補(bǔ)償總是有原因行為的，行政補(bǔ)償通 常要在作為原因行為的那個(gè)合法行為之前作出，甚至是原因行為得以發(fā)生的前 提。而“行為說(shuō)”卻忽略了這一點(diǎn)，這就極易造成因果關(guān)系顛倒的錯(cuò)覺(jué)，甚至 行政補(bǔ)償沒(méi)有原因行為就能獨(dú)立存在。 綜合說(shuō)無(wú)非是特殊責(zé)任說(shuō)與行為說(shuō)的簡(jiǎn)單疊加，因而也存在特殊責(zé)任說(shuō)與 行為說(shuō)無(wú)法避免的缺陷。 本文選擇第三種學(xué)說(shuō)義務(wù)說(shuō)，即根據(jù)公平負(fù)擔(dān)原理，行政補(bǔ)償是對(duì)行 政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一切行為所賦課的一種現(xiàn)代國(guó)家的法定義務(wù)。 2 3 義務(wù)是與權(quán)利對(duì)應(yīng)的概念。法律上的義務(wù)是指國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定的，對(duì) 實(shí)現(xiàn)于法律關(guān)系中的主體，以相對(duì)抵制的作為或不作為方式保障權(quán)利主體獲取 。張民安認(rèn)為：所謂法律責(zé)任意義上的責(zé)任是指某人應(yīng)當(dāng)在法律上對(duì)某種事件承擔(dān)責(zé)任，也就是說(shuō)，根據(jù) 法律規(guī)則，該人應(yīng)當(dāng)被責(zé)令在某種可能的事件中承擔(dān)賠償責(zé)任或加以懲罰。 1 6 利益的一種約束。 2 4 國(guó)家既然賦予行政機(jī)關(guān)“權(quán)利”能夠合法地剝奪公民、 法人或者其他組織的合法權(quán)益，也應(yīng)為行政機(jī)關(guān)設(shè)定因此而引致的相應(yīng)義務(wù)， 給予相對(duì)人正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。權(quán)利與義務(wù)均是對(duì)等的，相輔相成的。行政補(bǔ)償本身 的屬性不是責(zé)任，而是行政主體的一種法定義務(wù)，是行政主體合法行使職權(quán)給 相對(duì)人造成特別損失時(shí)必須承擔(dān)的一種伴隨義務(wù)。但是在這里，作者需要補(bǔ)充 一點(diǎn)，即需要在“一切行為”前加上“合法”二字，因?yàn)樵谏鲜隽x務(wù)說(shuō)中，認(rèn) 為行政補(bǔ)償是對(duì)行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一切行為所賦課的一種現(xiàn) 代國(guó)家的法定義務(wù)，將行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨榻缍椤靶姓黧w為實(shí)現(xiàn)公共利益 而實(shí)施的一切行為”，即不論是行政主體的合法行為還是違法行為，都可以引 發(fā)行政補(bǔ)償，這顯然混淆了行政補(bǔ)償與行政賠償之間的本質(zhì)區(qū)別。因此，本文 在義務(wù)說(shuō)的觀點(diǎn)上將行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)界定為：行政補(bǔ)償是對(duì)行政主體為實(shí)現(xiàn)公 共利益而實(shí)施的一切合法行為所賦課的一種現(xiàn)代國(guó)家的法定義務(wù)。 二、行政補(bǔ)償?shù)膽椃ɑA(chǔ) 行政補(bǔ)償作為一項(xiàng)涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要行政法律制度，應(yīng)該從對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán) 保障的憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)的完善上，獲得其根基?，F(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)正是處于“防御國(guó)家 的不正當(dāng)侵犯”與“國(guó)家可予正當(dāng)侵犯”的二律背反之中。 2 5 卜一方面，隨著 人們?nèi)藱?quán)意識(shí)的不斷強(qiáng)化，財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀也由絕對(duì)向相對(duì)方向轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn) 權(quán)絕對(duì)、神圣不可侵犯的思想受到了強(qiáng)烈的批判，各個(gè)法治國(guó)家紛紛在憲法層 面上肯定財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)制約性，這不僅為現(xiàn)代國(guó)家合法干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了 理論依據(jù)，也為行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生提供了一種可能。另一方面，財(cái)產(chǎn)權(quán)是公 民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是公民得以享受自由和其他攮剝釣物質(zhì)前提，故各國(guó)憲法 與法律條文中都明確規(guī)定禁止國(guó)家、他人對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此，為了平 等地保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，平衡各方利益，抵御國(guó)家干預(yù)權(quán)在具體行使過(guò)程中濫 用的可能性( 這種情況下的干預(yù)便是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)侵害) ，現(xiàn)代法治要求國(guó) 家在行使這種干預(yù)時(shí)必須基于公共利益需要并給予權(quán)益受損人正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。近 現(xiàn)代憲法更是強(qiáng)調(diào)防止來(lái)自公共權(quán)力對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，因?yàn)楣矙?quán)力可以 借助強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器，有能力、有條件侵犯私有財(cái)產(chǎn)，并且這種侵犯還經(jīng)常打 著“合法”的旗號(hào)，具有極度的隱蔽性。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)權(quán)是防范國(guó) 家侵犯的防衛(wèi)權(quán)。 2 6 行政補(bǔ)償制度不僅非常形象而深刻地注釋“防衛(wèi)權(quán)” 理論，而且還豐富了這種“防衛(wèi)權(quán)”內(nèi)容。 ( 一) 行政補(bǔ)償?shù)目赡苄苑治觯贺?cái)產(chǎn)權(quán)利觀從絕對(duì)到相對(duì)的轉(zhuǎn)變 行政補(bǔ)償是在土地征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的行政法律制度。后來(lái)，該 制度才漸漸發(fā)展為國(guó)家基于公共利益的需要或是為了增進(jìn)公共利益可以對(duì)公 民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他合法權(quán)益進(jìn)行剝奪或限制?？梢?jiàn)，行政補(bǔ) 償制度起源于對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用，因此，述說(shuō)行政補(bǔ)償制度不能游離于財(cái)產(chǎn)權(quán)之外。 財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀從絕對(duì)到相對(duì)的歷史轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家合法干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)提供一種可 一一一一 博 一一一一 一一一一 一一一 能，從而也為行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提。 公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)自由等要求，構(gòu)成了近代西方國(guó)家憲法價(jià)值體系的根本， 其中特別是經(jīng)濟(jì)自由成為近代國(guó)家的基礎(chǔ)。而在這一系列的權(quán)利和自由中，財(cái) 產(chǎn)權(quán)是其核心， 2 7 只有財(cái)產(chǎn)得到了保護(hù)，自由、社會(huì)秩序以及其他一切基本 價(jià)值才能得到保障，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)既是個(gè)人謀生并改善生存條件的手段，又是他免 于壓迫的基本保障，還是社會(huì)公正的前提和保障。憲法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)濫 觴于近代資產(chǎn)階級(jí)革命，1 8 世紀(jì)初至1 9 世紀(jì)末，資產(chǎn)階級(jí)雖然奪取并鞏固了 政權(quán)，但資產(chǎn)階級(jí)尚未擺脫封建統(tǒng)治陰影的籠罩，深感喪失自由和財(cái)產(chǎn)的恐懼。 因此，資產(chǎn)階級(jí)在奪取政權(quán)之后，大都在憲法中明確規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng) 基本權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保護(hù)的思想源頭可溯及源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的自然法思想。自然法 思想的代表人物洛克指出，在純粹的自然狀態(tài)下，人人皆受自然法支配，人人 都享有完全的自由及不受限制地享受各種權(quán)利。每一個(gè)人的生命、自由與財(cái)產(chǎn) 都不受他人的損害和侵犯?？墒沁@種人人都可以執(zhí)行的自然法不可避免地會(huì)產(chǎn) 生混亂和不安全。因此，人們?cè)谝恢峦獾幕A(chǔ)上建立了一個(gè)政府，并把一些 權(quán)力交給它，而政府的主要目的就是保護(hù)人們的財(cái)產(chǎn)。所以私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是神圣 不可侵犯的，正如1 8 世紀(jì)中葉英國(guó)的一位首相所說(shuō)：即使是最窮的人，“風(fēng) 能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”，縱使他有千軍萬(wàn)馬也不能跨入即便已經(jīng)破損了 門(mén)檻的房子?？梢?jiàn)，在自然法學(xué)者那里，財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上被看成是一個(gè)人自由意 志的體現(xiàn)，是他的自由的外在領(lǐng)域，維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)成了法律的基本目標(biāo)。 自然法的思想無(wú)疑契合了新興資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建主義特權(quán)的要求，自然為 資產(chǎn)階級(jí)革命的法律文件所確認(rèn)。早在i 2 1 5 年英王約翰被迫簽署的自由大 憲章中就寫(xiě)下了關(guān)于限制侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的條款。該文件第