簡(jiǎn)論我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題探析 論文摘要 當(dāng)前，國(guó)家政策倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“三化” 協(xié)調(diào)發(fā)展，而“三化”發(fā)展重在農(nóng)村，如果不合理解決農(nóng)民的土地權(quán)益問題，相關(guān)的政策措施在推行過程中就會(huì)步履維艱。目前我國(guó)保障農(nóng)民土地權(quán)益的狀況并不理想，城鄉(xiāng)二元格局的背景、公共利益定位的模糊、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷等等，極易造成農(nóng)民土地權(quán)益的被侵害，本文分別從法律層面、政府層面、農(nóng)民自身層面分析原因，認(rèn)為應(yīng)該從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、明確公共利益、提高農(nóng)民素質(zhì)等方面有效保障農(nóng)民土地權(quán)益。 論文關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 農(nóng) 民 土地權(quán)益 黨的十八大明確了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)模式，即到 2020 年全面建成小康社會(huì)。小康社會(huì)的建成意味著“三農(nóng)問題”的有效解決，那么城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平則是小康社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。當(dāng)前國(guó)家政策倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“三化” 協(xié)調(diào)發(fā)展，而“三化”發(fā)展重在農(nóng)村，如果不合理解決農(nóng)民的土地權(quán)益問題，相關(guān)的政策措施在推行過程中就會(huì)步履維艱。 一、問題的提出：我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題的現(xiàn)狀分析 （一）城鄉(xiāng)二元格局，農(nóng)民土地保障權(quán)益受損 長(zhǎng)期以來，我國(guó)的社會(huì)形態(tài)表現(xiàn)為明顯的城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局，突出 表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面的差距，這種差距不僅僅是政府公共財(cái)政資源分配的差別，更重要的是整體社會(huì)資源配置的不公平。雖然，我國(guó)政府正在致力于構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，試圖通過制度建設(shè)來縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距，但是由于多種原因，農(nóng)民保障缺失的現(xiàn)象依然存在。社會(huì)保障權(quán)益本應(yīng)是每位公民應(yīng)享有的基本權(quán)利，但農(nóng)民只有在放棄土地的前提下才能享有，并且這種社保也是不完善的，這對(duì)農(nóng)民來說無疑是不公平的。農(nóng)民享有的只是低水平淺層次的保障，且內(nèi)容單一，多為勉強(qiáng)維持基本生活的養(yǎng)老金，對(duì)于未來的生活保障來說只是杯水車薪，農(nóng)民這 一弱勢(shì)群體的生存發(fā)展地位顯得岌岌可危。 （二）公共利益模糊，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益受損 在對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益剝奪的現(xiàn)象進(jìn)行歸納分析后發(fā)現(xiàn)，公共利益定位模糊是影響農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益實(shí)現(xiàn)的直接原因?，F(xiàn)實(shí)中，政府往往以宣揚(yáng)公共利益高于個(gè)體利益的價(jià)值觀來推動(dòng)征地拆遷進(jìn)程。土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，其本質(zhì)就是利益問題，是利益的重新調(diào)整和平衡問題。對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)民特別是年輕一代的農(nóng)民來說，土地已經(jīng)超越了原有的單一生產(chǎn)資料的屬性，是一種被賦予經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的特殊資源。所以，在政府強(qiáng)力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)地 流轉(zhuǎn)之時(shí)，也應(yīng)該及時(shí)采取多種措施解決民生問題，開拓失地農(nóng)民新的就業(yè)渠道和機(jī)會(huì)，使得農(nóng)民土地權(quán)益的保障功能得以延續(xù)。但是從目前全國(guó)推行城鎮(zhèn)化，開展有序的土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來看，在這方面的工作事與愿違。 （三）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷，農(nóng)村土地整體績(jī)效受損 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，一方面表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)主體虛置而導(dǎo)致的農(nóng)地流轉(zhuǎn)績(jī)效偏低，土地資源配置低效率；另一方面表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)制度功能缺陷而導(dǎo)致的農(nóng)地資源整合不到位，土地資源整體價(jià)值流失。目前，我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)踐證明這種產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生了極大 的制度績(jī)效。但是，面對(duì)世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)，我國(guó)大部分地區(qū)缺乏土地資源的科學(xué)整合。加之在各地大搞開發(fā)區(qū)的過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的速度明顯高于農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的速度，大量農(nóng)田被變相侵占。由于農(nóng)民沒有獲得土地所有權(quán)，在政府、開發(fā)商、村兩委強(qiáng)力推動(dòng)的城鎮(zhèn)化作用下，勢(shì)必會(huì)對(duì)村集體尤其是農(nóng)民個(gè)人的土地權(quán)益造成影響。 二、問題的分析：我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因探析 （一）農(nóng)民方面的因素 第一，傳統(tǒng)思想束縛。小農(nóng)意識(shí)的長(zhǎng)期延續(xù)造成了農(nóng)民關(guān)注自身利益較多，對(duì)集體土地權(quán)益保護(hù)采取漠視態(tài)度。同時(shí)“畏官 、懼官”的傳統(tǒng)思想觀念長(zhǎng)期以來困擾著農(nóng)民，造成農(nóng)民群體難以有效應(yīng)對(duì)來自政府、開發(fā)商等強(qiáng)勢(shì)群體的壓力。 第二，廣大農(nóng)民受教育程度低，維權(quán)自覺性缺失。知識(shí)能力較弱造成農(nóng)民在信息獲取和利用方面處于弱勢(shì)地位，加上農(nóng)民的平等自主意識(shí)不強(qiáng)以及法律觀念薄弱導(dǎo)致多數(shù)人對(duì)政府的侵權(quán)行為采取默許的態(tài)度。 第三，農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足。多數(shù)農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償方案的合理性缺乏客觀認(rèn)知，面對(duì)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民往往偏好于土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)所獲得的一次性補(bǔ)償款，忽視了農(nóng)地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能。 第四，權(quán)利意識(shí)淡薄。 一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織濃重的“人治”色彩弱化了依法治國(guó)的理念；另一方面，失地農(nóng)民即使將有關(guān)征地糾紛訴諸法律，但相關(guān)法律的不盡完善也會(huì)造成立案困難且過程繁瑣，使得法律功效在幫助失地農(nóng)民維權(quán)時(shí)捉襟見肘。 （二）政府方面的因素 現(xiàn)實(shí)中政府是具有“經(jīng)濟(jì)人”特征的組織，趨利性的政府特征促使其熱衷于大搞城鎮(zhèn)化，從而能夠獲得巨大的土地財(cái)政資金。政府的單方主導(dǎo)性和威權(quán)特性使其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中表現(xiàn)得極為鮮明，政府的雙重角色增加了市場(chǎng)交易成本。具體來說： 第一，“土地財(cái)政” 的豐厚利潤(rùn)驅(qū)使一些地方政府違法征地行為不斷。為此，政府會(huì)巧立名目違法征用、圈占農(nóng)村集體土地，將本應(yīng)屬于農(nóng)民的絕大多數(shù)利益歸為己有，使得地方政府在獲得財(cái)政收入的同時(shí)也能增加政績(jī)。 第二，政府公權(quán)力難以受到農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的有效監(jiān)督，從而導(dǎo)致行為失范。 第三，問責(zé)制度建構(gòu)的相對(duì)滯后使得地方政府違法征地行為缺乏硬性約束。建立問責(zé)制的目的在于防范政府權(quán)力的恣意妄為，但由于相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和配套政策法規(guī)措施還不完善，各級(jí)政府之間以及各個(gè)部門之間事權(quán)關(guān)系尚未理順，責(zé)任主體模糊，歸屬不明晰，這就帶來了問責(zé)程序操作 上的困難。 （三）法律方面的因素 目前，我國(guó)涉農(nóng)法律制度雖然明確規(guī)定了農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是村集體，但是相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、農(nóng)民三者之間的產(chǎn)權(quán)邏輯關(guān)系。根據(jù)對(duì)失地農(nóng)民的走訪調(diào)查結(jié)果來看，多數(shù)人將土地的所有權(quán)和使用權(quán)混為一談，多數(shù)人認(rèn)為自己擁有的土地使用權(quán)就是所有權(quán)。其次，現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保障的條款規(guī)定存在矛盾。如憲法規(guī)定國(guó)家只能為了公共利益才能征用土地，而土地管理法第 43 條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和 村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。這就使得“公共利益”的界定超出了公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)包含的范圍，給農(nóng)地的非農(nóng)化利用制造了借口。 三、問題的解決：我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益有效保障的實(shí)現(xiàn)路徑 （一）明確公共利益，構(gòu)筑完善的法律體系 第一，應(yīng)對(duì)“公共利益”作出明確的法律厘定，避免地方政府利用制度漏洞靈活變通法律法規(guī)，打著“公共利益”的旗號(hào)從征地中大肆獲利。因此建議將公共利益限定在具體行為方面，列 舉出具體類型，并進(jìn)行相關(guān)的司法解釋。 第二，必須對(duì)農(nóng)民在征地事前、事中和事后享有的知情權(quán)和參與權(quán)進(jìn)行立法，保障農(nóng)民在法律上應(yīng)有的權(quán)利。同時(shí)還應(yīng)對(duì)補(bǔ)償程序加以完善，可采取先補(bǔ)后征的做法，在失地農(nóng)民的征收補(bǔ)償款落實(shí)到位之后才能占用土地，防止拖欠失地農(nóng)民的征地款額的現(xiàn)象。 第三，建議制定完善系統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)法，保障日后更為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的有效運(yùn)作，嚴(yán)格土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)程序，消除不合理的土地流轉(zhuǎn)限制，使得農(nóng)民能夠依法自由進(jìn)行拍賣和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，盤活農(nóng)民手中的土地資源，發(fā)揮土地應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值 。 （二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 應(yīng)按照城市土地總體利用規(guī)劃和其在城市群中的自身定位，通過城市邊緣區(qū)土地置換整理，建立以基礎(chǔ)管網(wǎng)、道路系統(tǒng)、開敞空間為骨架的發(fā)展框架，形成自己特定的發(fā)展模式。優(yōu)化城市功能區(qū)布局，基于自身在城市群中的定位，以促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)帶動(dòng)邊緣區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，指導(dǎo)城市邊緣區(qū)綜合建設(shè)，尤其是指導(dǎo)邊緣區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃， 改變城市自身邊緣區(qū)無秩序蔓延的局面。通過有效的邊緣區(qū)土地置換和整治，有效帶動(dòng)城市邊緣區(qū)特色農(nóng)業(yè)品牌的發(fā)展。要把城市規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃有效 銜接起來，明確不同權(quán)利主體的土地權(quán)屬邊界，對(duì)各級(jí)政府的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編立法，做到總體可控、時(shí)序可控、科學(xué)發(fā)展。這些規(guī)劃必須緊密銜接，才能確保土地推進(jìn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與農(nóng)業(yè)、水利、交通、生態(tài)等專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，順利地引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。 （三）提高農(nóng)民素質(zhì)，提升農(nóng)民維權(quán)能力 要提高農(nóng)民文化素質(zhì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)觀念。農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)首先必須依靠農(nóng)民自身力量才能真正實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民意識(shí)到土地權(quán)利對(duì)自身的重要性才能產(chǎn)生捍衛(wèi)的意愿，一旦遭到非法侵害便會(huì)尋求 表達(dá)自己利益的主張，由此農(nóng)民的土地維權(quán)才能落到實(shí)處。失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)不斷提高權(quán)利意識(shí)，要避免以膽怯、安逸、懈怠的心態(tài)對(duì)于權(quán)利的不法侵害的逆來順受。 文化