監(jiān)察制度專題探究,主講人：,中國古代的封建國家為監(jiān)督政府官員，為國家利益和皇帝利益而服務(wù)，維護(hù)既有的統(tǒng)治秩序，保證國家機(jī)器正常運轉(zhuǎn)而設(shè)立的一項專門的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的國家監(jiān)督制度。,秦朝的監(jiān)察制度,中央設(shè)立御史大夫，位列三公,以貳丞相,御史府為其官署，掌握天下文書和監(jiān)察。地方上,皇帝派御史常駐郡縣,稱“監(jiān)御史”，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)各項工作。,漢朝的監(jiān)察制度,在西漢，中央仍設(shè)御史大夫作為長官，御史中丞為副，兼掌皇帝機(jī)要秘書和中央監(jiān)察之職在地方上，西漢初年廢監(jiān)御史，由丞相隨時委派“丞相史”，分刺諸州,漢朝的監(jiān)察制度,漢武帝時，為加強(qiáng)中央對地方的控制，全國分為13個監(jiān)察區(qū)，叫州部，每個州部設(shè)刺史1人，為專職監(jiān)察官,以“六條問事”,對州部內(nèi)所屬各郡進(jìn)行監(jiān)督。丞相府設(shè)司直，掌佐丞相舉不法。朝官如諫大夫加官給事中，皆有監(jiān)察劾舉之權(quán)?？ひ患売卸洁]，代表太守，督察縣鄉(xiāng)。,六條問事,一條，強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑案，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻薄，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)。通行貨賂，割損正今,漢代監(jiān)察制度的特點,一、獨立性相對獨立的中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)漢武帝時期,中國歷史上第一個相對獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)蘭臺寺的建立,標(biāo)志著我國的行政監(jiān)察開始從繁雜的行政事務(wù)中分離出來。強(qiáng)化中央對地方的行政監(jiān)察為防止地方的離心傾向以及整肅吏治,漢代統(tǒng)治者很重視對地方各級政府的監(jiān)督。以常駐的形式,和以不定期或定期的巡按制,漢代監(jiān)察制度的特點,各行政監(jiān)察主體之間既有分工又互相牽制漢代的“三獨坐”,御史臺系統(tǒng)設(shè)有御史中丞,作為御史臺的常務(wù)官,內(nèi)領(lǐng)侍御史監(jiān)督朝中百官,外領(lǐng)十三州部刺史負(fù)責(zé)對地方的監(jiān)察;司隸校尉系統(tǒng)設(shè)司隸校尉,司隸校尉作為皇帝特設(shè)的監(jiān)察官,對外監(jiān)督京畿七郡,對內(nèi)監(jiān)督朝廷百官;丞相司直系統(tǒng)設(shè)丞相司直,司隸校尉為丞相屬官,其職責(zé)不僅在于監(jiān)察京師百官,還有協(xié)助完善地方行政監(jiān)察的責(zé)任。,漢代監(jiān)察制度的特點,二、從監(jiān)察官的入仕看：察舉是漢代選官的最重要的途徑,計有舉孝廉、舉茂才、舉賢良方正、舉文學(xué)等選任標(biāo)準(zhǔn)政治上，忠于君主,清廉剛直,不畏權(quán)勢,敢諫敢言通律明法”、有較高學(xué)識注重資歷,漢代監(jiān)察制度的特點,三、“位卑權(quán)重”,任期短,升遷快,并且實行強(qiáng)調(diào)回避制。品秩低的監(jiān)察官易于為皇權(quán)所控制監(jiān)察官普遍任期短,防止監(jiān)察官結(jié)交權(quán)貴,互為援引,形成關(guān)系網(wǎng),促使監(jiān)察官勇于糾察,急于事功實行監(jiān)察官的地域回避制度,規(guī)定刺史均不應(yīng)為本籍人,漢代監(jiān)察制度的特點,四、實行嚴(yán)格考核,重獎重罰的管理制度,明確其監(jiān)察范圍防止執(zhí)法者知法犯法,漢代加強(qiáng)了對監(jiān)察官的考核與管理,加強(qiáng)了對監(jiān)察官職權(quán)本身的再監(jiān)察。,西方的行政監(jiān)察制度,西方國家歷來重視政府的效能，它們大都擁有一套完善的行政監(jiān)察制度和法律體系來監(jiān)督政府的運作，其經(jīng)驗和手段都十分成熟,西方的行政監(jiān)察制度,美國的行政監(jiān)察制度美國的行政監(jiān)督系統(tǒng)，包括議會監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督美國沒有建立統(tǒng)一的行政監(jiān)察系統(tǒng)，行政監(jiān)察的任務(wù)被分散在各個部門分別執(zhí)行美國效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察基本是并重的，提出“好的政府就是高效廉潔的政府”。美國重視政府效能的評估和公務(wù)員績效的考核，并且已經(jīng)形成套完整的評估體系,1.政府績效法案制度美國1993政府績效與結(jié)果法案，指出“聯(lián)邦項目中的浪費與無效破壞了美國人民對于政府的信心,也削弱了聯(lián)邦政府充分滿足重要公共需求的能力。由于缺乏充分的項目目標(biāo)可操作性和關(guān)于項目績效的信息,聯(lián)邦管理者已嚴(yán)重?zé)o力于提高項目的效率和效力。對項目績效與結(jié)果的不充分關(guān)注,嚴(yán)重障礙了國會的政策制定、支出決定和項目審定?！?美國的監(jiān)察制度,美國的監(jiān)察制度,2.行政公開制度和聽證制度美國聯(lián)邦行政聽程序法規(guī)定，聽證主持人稱為“行政法官”，行政機(jī)關(guān)無權(quán)自任命行政法官，行政法官在主持聽證過程中，有“主持宣誓、記錄證言或授權(quán)記錄證言、掌握聽證的進(jìn)程、依法做出決定和建議決定”有力保障了行政聽證的公正性和客觀性。關(guān)于行政聽證的參加人范圍方面，只要不影響公共事務(wù)有條不紊地進(jìn)行，任何有利害關(guān)系的人都有權(quán)參加聽證。完善的聽證制度，保證了民眾對政府的監(jiān)督，使得政府的重大決策必須聽取來自各方面的意見，從而提高了決策的科學(xué)性和合理性，提高政府的行政效能。,美國的監(jiān)察制度,3.財政預(yù)算監(jiān)督制度在美國,對行政成本進(jìn)行監(jiān)督是由行政管理與預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)的,它雖不直接掌管財政資金,但它掌握了關(guān)鍵的財政預(yù)算程序和環(huán)節(jié);只有得到該辦公室的認(rèn)可,財政部才可以給各部門撥款;它雖無直接的決策權(quán),但它是總統(tǒng)的重要參謀,是總統(tǒng)協(xié)調(diào)和控制政府各部門的得力助手,是總統(tǒng)與國會聯(lián)系的合法渠道,對推動整個政府的行政管理發(fā)揮著其他機(jī)構(gòu)無法取代的重要作用。,美國的監(jiān)察制度,4.道德監(jiān)督制度美國聯(lián)邦政府道德規(guī)范局，是1978年根據(jù)政府道德法而設(shè)立的獨立機(jī)構(gòu)，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，地位比較獨立，它是美國政府道德管理制度化的產(chǎn)物，標(biāo)志著美國道德監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)化。注重從道德上教育政府公務(wù)員，樹立公共利益的意識，從而從內(nèi)在的提高政府公務(wù)員的行政效率,美國的監(jiān)察制度,5.輿論監(jiān)督制度在新聞自由方面，美國有一條法則：除非能證明媒體存在著實際的惡意，否則對公職人員的報道即使不準(zhǔn)確，也免受司法追究。新聞自由的力量很大，對各種不同的聲音，都要詳加報道，讓人民充分享有知情權(quán)。通過自主的新聞報道、轉(zhuǎn)播、調(diào)查、評論等，美國的各級官員都暴露在眾目睽睽之下。,新加坡的監(jiān)察制度,新加坡的行政監(jiān)察以廉政監(jiān)察為主，并且取得了舉世矚目的成效，已經(jīng)成為世界上最為廉潔的國家之一。效能監(jiān)察方面，新加坡主要側(cè)重對公務(wù)員個人的監(jiān)督，設(shè)立了高薪養(yǎng)廉制度、廉政公積金制度、以及道德教育制度,新加坡的監(jiān)察制度,高薪養(yǎng)廉與廉政公積金制度新加坡法律完善，對政府官員的貪污腐敗和官僚主義行為處罰嚴(yán)厲。新加坡政府嚴(yán)禁官員利用職權(quán)假公濟(jì)私，從事任何牟利活動。新加坡政府給予公務(wù)員優(yōu)厚的薪金和良好的待遇建立了完善的績效考核制度，公務(wù)員的升遷主要不是取決于資歷，而是取決于自身的業(yè)績。,新加坡的監(jiān)察制度,道德教育制度新加坡是一個華人居多的國家，政府非常重視繼承和發(fā)揚優(yōu)秀的中華文化傳統(tǒng)政府各部門任職官員的言行舉止規(guī)定更為詳細(xì)，從著裝打扮、舉手投足、褒獎貶懲、休閑娛樂、業(yè)守機(jī)密直到告老還家等各個方面累計不少于數(shù)百條規(guī)定持久的全民文明教育帶來了良好的社會風(fēng)氣，影響和促進(jìn)了廉潔高效的官場作風(fēng),國家監(jiān)察委員會,國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作。國家監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監(jiān)察委員會主任提請全國人民代表大會常務(wù)委員會任免。國家監(jiān)察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。,國家監(jiān)察機(jī)關(guān),監(jiān)察機(jī)關(guān)管理權(quán)限1.中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照中華人民共和國公務(wù)員法管理的人員；2.法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；3.國有企業(yè)管理人員；4.公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；5.基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員；6.其他依法履行公職的人,國家監(jiān)察機(jī)關(guān),監(jiān)察職能1.維護(hù)憲法和法律法規(guī)；2.依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；3.開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。,國家監(jiān)察機(jī)關(guān),監(jiān)察職責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置。監(jiān)督:監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。調(diào)查:監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。處置:監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對違法的公職人員作出政務(wù)處分決定；對在行使職權(quán)中存在的問題提出監(jiān)察建議；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。,中西方監(jiān)察制度的現(xiàn)實價值,1.健全體制、獨立監(jiān)察我國管理體制實行分部分級制,監(jiān)察機(jī)關(guān)在受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和制約的同時,也受同級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和制約,實際形成了一種對同級黨委、政府的附屬型隸屬關(guān)系,監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏必要的獨立性和權(quán)威性。2.加強(qiáng)授權(quán)、保障監(jiān)察監(jiān)察機(jī)關(guān)必須擁有足夠的權(quán)威性,必須賦予檢察機(jī)關(guān)充分的權(quán)力。我國的監(jiān)察機(jī)關(guān)只擁有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán),但這些權(quán)力都不足以使監(jiān)察工作順利開展。,中西方監(jiān)察制度的現(xiàn)實價值,制訂相配套的法律法規(guī)。在行政監(jiān)察法的基礎(chǔ)上,應(yīng)抓緊制定出一系列相配套的法律、法規(guī)和規(guī)章,規(guī)范行政執(zhí)法行為,建立監(jiān)察人員的保障制度。建立對監(jiān)察人員行使職權(quán)的法律保障制度是一切高效監(jiān)督制度的基本保證。創(chuàng)造條件,保障監(jiān)察人員的人身安全和言論、表決自由。對監(jiān)察人員的家屬、子女實行社會保障制度,解除他們的后顧之憂。,完善監(jiān)察法規(guī)體系,推動行政監(jiān)察法修改,盡快出臺相關(guān)實施細(xì)則。行政監(jiān)察法是規(guī)范我國行政監(jiān)察工作的一部基本的法律,它不僅為建立和完善我國的行政監(jiān)察法律法規(guī)體系,也為實施監(jiān)察工作的法制化奠定了基礎(chǔ)。,中西方監(jiān)察制度的現(xiàn)實價值,3.提高監(jiān)察官員的素質(zhì),發(fā)揮監(jiān)察的實際效果監(jiān)察官的選任上一定要嚴(yán)格。監(jiān)察官的績效考核要以實績?yōu)橹?。監(jiān)察官不能實行常駐久任制,應(yīng)借鑒漢代的回避和定期輪換制度。,從西方角度來看,1.擴(kuò)大行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限西方的行政監(jiān)察主管機(jī)關(guān)都擁有獨立的權(quán)限，直接向議會或法律負(fù)責(zé)，便于監(jiān)察機(jī)關(guān)自己行使檢察權(quán)，而不受到外界環(huán)境的干擾。中國的監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要受到上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的限制，而且要接受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，從而使監(jiān)察權(quán)的行使受到限制，不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作。,2.擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能范圍西方的行政監(jiān)察是全方位的監(jiān)察，不但要對行政權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)察，而且要對官員自身的行動進(jìn)行限制。,3.加強(qiáng)對官員的道德教育官員作為公權(quán)力的行使者，代表著政府的形象，樹立為人民服務(wù)的道德觀也有助于官員做好自己的本職工作。官員的道德水平的高低不但直接影響政府在民眾心目中的地位，而且間接影響政府效能的提高。,4.建立完善的聽證制度聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心,是行政民主化的產(chǎn)物。公權(quán)力在行使過程中，直接關(guān)系到人民的切身利益，舉行聽證會，聽取人民的意見，有利于政府更好的履行自己的職能，從而使公眾更加滿意。,5.加強(qiáng)輿論監(jiān)督輿論監(jiān)督是公眾的一項基本權(quán)利。輿論的力量是強(qiáng)大的，它可以深入到社會的各個角落之中，使得政府機(jī)關(guān)及其工作人員的低效率行政行為，很容易被曝光，迫使政府機(jī)關(guān)努力提高自身行政效能。,漢代巡視監(jiān)察制度,漢代是我國巡視監(jiān)察制度形成的重要時期,漢代統(tǒng)治者十分重視保持官員隊伍的廉潔性與高效性,故十分重視巡視監(jiān)察制度建設(shè),并將其作為遏制貪腐之利器。漢代巡視監(jiān)察制度在巡視組織設(shè)置、巡視時間規(guī)范、巡視內(nèi)容界定與對巡視監(jiān)察考核等方面均有明確具體規(guī)定,漢代巡視監(jiān)察制度,組織設(shè)置中央設(shè)立御史臺負(fù)責(zé)監(jiān)督地方,刺史巡視郡級工作舉劾貪贓枉法官吏。漢武帝劉徹在全國設(shè)立豫、冀等十三個州部,十三州部實際上亦即十三個監(jiān)察區(qū),每州部各派刺史一人作為該州部之監(jiān)察官員,他們的職責(zé)是“奉使典州,督察郡國”,并于地方設(shè)立專門固定治所在京畿設(shè)置司隸校尉,“監(jiān)察百官以下,及京師近郡犯法者”,漢代巡視監(jiān)察制度,巡視時間漢武帝于元封五年改刺史作為中央派出之監(jiān)察官,規(guī)定刺史每年八月開始巡視工作,到年末結(jié)束除有重大事件需延長,每年基本上保證有四個月時間對地方進(jìn)行巡視,以此保障監(jiān)察的完整性與制度性八月正值秋收,刺史此時出行巡視,便于對所在部州糧食收成與斷獄治安等年內(nèi)治績進(jìn)行全面考察,巡視內(nèi)容,巡察六條明確規(guī)定巡視監(jiān)察地方的六條事項:一條,地方上的豪強(qiáng)所占土地與住宅超過限度,以強(qiáng)凌弱;二條,二千石官員如不遵守詔令和法令,損害民眾利益,侵犯百姓;三條,身為二千石官員不認(rèn)真審理疑難案件,草菅人命,胡亂施刑,傷害百姓;四條,二千石官員在選拔人才時徇私舞弊,任人唯親,排除異己;五條,官吏子弟恃怙榮勢,在地方上橫行不法;六條,地方官吏不盡職守,與地方豪強(qiáng)勾結(jié),貪污腐敗。,官吏考核,通過考核官員德、才、勤、績等來達(dá)到選拔優(yōu)秀官吏與加強(qiáng)對官吏監(jiān)督之目的。據(jù)續(xù)漢書百官志五規(guī)定,官吏考核內(nèi)容涉及行政、司法、財政、人事、教化與戶籍等諸方面,而對上述內(nèi)容之考核離不開在地方行使巡視監(jiān)察權(quán)的部州刺史,其考核之結(jié)果將成為對地方大員進(jìn)行賞罰、升降與罷黜的依據(jù),漢代巡視監(jiān)察制度的特征,1.監(jiān)察立法有章可循漢相蕭何制定九章律包含巡視的內(nèi)容附益法亦明確禁止中央巡視官員與地方官員之交往。景帝元年頒布懲貪令與察冤令等法令亦有巡視監(jiān)察之規(guī)定。漢代制定的兩部最重要專門監(jiān)察法規(guī)巡察六條與監(jiān)御史九條,規(guī)定監(jiān)察人員巡視監(jiān)察之職責(zé),開古代專門巡視監(jiān)察立法之先河。東漢時期頒布的懲舉薦非其人令,后又有律本章句尚書故事以及廷尉板令等法令頒布,2.監(jiān)察管理體系獨立漢代巡視監(jiān)察管理體系獨立性主要體現(xiàn)在巡視監(jiān)察與政府行政相分離,刺史是中央派駐地方代表皇權(quán)監(jiān)督地方各級官吏的國家人員,地方行事之原則為“小事立斷、大事奏裁”,不受其他行政權(quán)力制約,直屬于皇帝,直接向皇帝負(fù)責(zé)。,3.察官選任標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格,漢代主要選舉官吏制度為察舉制察舉項目有孝廉以及明法等諸科，漢武帝令丞相府設(shè)立“四科”以“博選異德之士”。四科分別為:一科,德性高尚、氣節(jié)清廉;二科,學(xué)通修行,經(jīng)中博士;三科,明達(dá)法令、足以決疑、能案章覆問、文中御史;四科,剛毅多略,遭事不惑、明足以決、才任三