1/8淺談行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度淺談行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度自2001年國務院發(fā)布關于整頓和規(guī)范市場經濟秩序的決定，拉開了我國建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的序幕，經過十幾年的發(fā)展完善，我國查處的經濟犯罪案件數量持續(xù)增加，市場秩序得以逐步規(guī)范。但是問題也不能回避。有學者認為“銜接機制全部問題的癥結在于，行政執(zhí)法權處于強勢，而法律監(jiān)督權處于弱勢，兩種權力系統(tǒng)的強弱反差致使對行政執(zhí)法權乃至整個行政權系統(tǒng)缺乏應有的監(jiān)督?！惫P者以為構建行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督制度是完善機制的一個重要方面。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度，是指人民檢察院依照法律規(guī)定，依職權或依申請對國家和地方各級行政機關的行政執(zhí)法行為進行合法性審查，并根據審查結果，提出監(jiān)督處理意見的制度。本文擬從我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的問題入手，探討行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構建。一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督遇到的問題立法上的缺失雖然我國憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家專門的法律監(jiān)督機關，承擔法律監(jiān)督職能，對國家法律實施的各個領域實施監(jiān)督。但是，縱觀我國法律，則沒有檢察機2/8關對行政機關的執(zhí)法行為進行法律監(jiān)督的規(guī)定。相反，人民檢察院組織法對于檢察機關的監(jiān)督職權還做了限制，將范圍限定在訴訟監(jiān)督領域。中華人民共和國行政訴訟法第十條和第六十四條，也將檢察機關的監(jiān)督限制在對行政訴訟及人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定進行法律監(jiān)督。自2001年以來，我國在實踐中探索開展了行政執(zhí)法與刑事司法銜接，盡管先后制定出臺了行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定、人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定和關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院工作聯(lián)系的意見以及關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見等多項文件規(guī)定，但是這些文件均屬于工作性質的規(guī)范性文件，不是嚴格意義的司法解釋，不具有普遍約束力。而且出臺的文件原則性規(guī)定多，實務性規(guī)范少。因而不利于檢察機關對行政執(zhí)法機關深入開展檢察監(jiān)督。監(jiān)督方式單一，缺乏剛性依據現(xiàn)行法律規(guī)定，行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督方式主要有檢察建議和行政抗訴。行政抗訴是檢察機關僅對已經發(fā)生法律效本文由論文聯(lián)盟HTTP/收集整理力的、確有錯誤的判決、裁定進行抗訴，適用范圍有限且屬事后監(jiān)督。檢察建議主要是應用于以下兩種情況一是在行政訴訟中，在監(jiān)督法院行政訴訟審判行為的同時，實現(xiàn)對行政機關的3/8具體執(zhí)法活動的監(jiān)督；二是對與刑事司法領域銜接的行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，重點是對行政執(zhí)法機關移送案件行為的監(jiān)督。監(jiān)督有察看督促之意，但現(xiàn)行法律對檢察建議的法律效力沒有明確界定，檢察建議缺乏法律權威，相關單位在接到檢察建議后，完全可以置之不理，無法起到應有督促的作用，因而影響監(jiān)督效果。獲取信息渠道和監(jiān)督手段的欠缺案件信息是開展有效監(jiān)督的前提，當前檢察機關獲取行政執(zhí)法案件信息主要依賴于“兩法”信息共享平臺和行政執(zhí)法機關的聯(lián)席會議，但實踐中，由于種種原因行政執(zhí)法機關報送信息不及時、范圍不全面因而極大限制了信息共享平臺的工作效能。聯(lián)席會議由于形式上、時間上的不固定，造成會議往往流于形式，缺乏實質信息，這些也嚴重影響了檢察機關的監(jiān)督工作開展。同時由于立法中對檢察機關在行政執(zhí)法案件中的的調卷權與調查取證權沒有明確規(guī)定，調卷難的現(xiàn)象還較普遍存在，直接影響了檢察監(jiān)督權的有效行使?，F(xiàn)行體制和機制對檢察監(jiān)督的制約領導體制的制約，在現(xiàn)行檢察機關雙層領導體制下，檢察機關對地方行政機關存在著機構、人員和經費等依附關系，檢察機關為了自身生存發(fā)展的需要，不得不協(xié)調處理好與各個部門的關系，監(jiān)督的力度可想而知。監(jiān)督機制4/8的制約，依照法律規(guī)定，只有最高人民檢察院和上級人民檢察院可以提起抗訴，同級檢察院不能成為抗訴的主體，這導致熟悉案情的檢察機關不能適時提起抗訴，在逐級上報的過程中也造成了時間上一定的延后，無法及時確認行政行為違法，保障相對人的合法權益。專門監(jiān)督機構和人員的制約。因為立法上的空白，因而造成檢察機關的機構設置中缺乏專門的行政執(zhí)法監(jiān)督部門，與行政執(zhí)法監(jiān)督相關的職能被分散在民事行政檢察部門和偵查監(jiān)督部門，監(jiān)督內容上也主要側重于對行政訴訟案件的監(jiān)督和對行政執(zhí)法案件移送的監(jiān)督。這也導致了檢察機關本就薄弱的監(jiān)督力量更加分散。二、完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的路徑黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，進一步深化司法體制改革也已成為了上下的共識，借助司法改革的東風，進一步完善檢察監(jiān)督格局，充實行政執(zhí)法檢察監(jiān)督內容完全可以作為檢察機關建設法治中國的重要著力點。筆者的思路是修改、完善現(xiàn)行行政訴訟法和人民檢察院組織法和相關行政法律法規(guī)的有關規(guī)定，對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的性質、地位、范圍、監(jiān)督方式、效力等作出明確的規(guī)定，賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力，補充有關檢察監(jiān)督的相關規(guī)定。在此基礎上，國務5/8院與最高人民檢察院協(xié)商制定有關行政檢察監(jiān)督制度的程序性規(guī)定，增強法律的可操作性。1必須弄清的幾個問題行政檢察監(jiān)督的范圍是全面全程審查，還是僅對部分行政行為審查行政檢察監(jiān)督的對象是僅指具體行政行為，還是包括抽象行政行為行政檢察監(jiān)督的內容是僅審查合法性行為，還是包括合理性行為對于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的具體范圍，目前理論界仍沒有形成統(tǒng)一意見。筆者認為，基于行政權的廣泛性和自我擴張的特性，檢察機關的監(jiān)督應是全面監(jiān)督，同時由于行政權對執(zhí)行時間要求的緊迫性，因此檢察機關的監(jiān)督應是全過程的監(jiān)督，但是囿于檢察機關人力、物力等資源的限制，對行政執(zhí)法機關展開全面全程監(jiān)督既是不現(xiàn)實，也是不可能的，如何解決這一矛盾筆者以為可以從監(jiān)督的發(fā)起方式入手，首先在立法上應當肯定檢察機關對行政執(zhí)法的全面監(jiān)督和全過程監(jiān)督，但在程序上可以對監(jiān)督范圍進行細分一是依職權審查；二是依申請審查。依職權審查，審查對象主要是涉及人身自由和財產方面的行政處罰以及行政強制措施。人身自由權和財產權是公民最重要的兩項憲法權利，理應加強監(jiān)督保護，而且在現(xiàn)實生活中，對于侵犯人身權和財產權的行政權的監(jiān)督制約也確實比較薄弱，如限制公民人身自由的行政拘留權，完全由行政機關自己決定，自己執(zhí)行，不受監(jiān)督制約。因此檢察機關對6/8此類行政行為主動加強審查，容易為公眾所理解和支持。依申請審查，主要是依據當事人的申請對行政機關的行政行為進行審查。此類型審查應是在當事人窮盡行政救濟手段之后進行，對此類審查不宜做范圍限制。對抽象行政行為的審查當前主要是依賴于立法機關的審查和行政復議審查，而審判機關尚無權力進行審查，因此有學者提出抽象行政行為暫不納入檢察監(jiān)督范圍。筆者以為檢察機關作為公訴機關，在審判機關尚不能審查抽象行政行為的情況下，檢察機關確實不應將抽象行政行為納入檢察監(jiān)督范圍。但是作為法律監(jiān)督機關，檢察機關完全可以將認為有瑕疵和錯誤的抽象行政行為提交權力機關審查決定，由權力機關要求行政機關予以改正或者撤銷，所以筆者認為檢察機關應該將抽象行政行為納入審查范圍。對行政行為合法性進行監(jiān)督是檢察監(jiān)督的應有之義，但檢察監(jiān)督是否包括行政行為合理性審查行政權包含自由裁量權，這是行政機關依法享有的專屬權力，任何機關都不得干涉，而且行政事務紛繁蕪雜，影響因素較多，需要較強的靈活性，而這是檢察機關所不擅長的，因此檢察機關的監(jiān)督重點只應是合法性監(jiān)督。三、具體制度和機制的構建1構建暢通的案件移送制度。信息的共享和流轉是開展檢察監(jiān)督的前提和關鍵。因此首先建立和完善行政執(zhí)7/8法和刑事司法銜接平臺。借助于現(xiàn)代信息科學技術和法律法規(guī)，規(guī)定行政機關指派專人在固定時間將行政執(zhí)法的的相關信息上傳到共享平臺，檢察機關通過平臺直接獲取監(jiān)督信息。其次通過不定期的聯(lián)席會議制度。行政機關與檢察機關就行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題及時溝通交流，形成合力。最后是通過法律知識培訓。檢察機關利用自己熟悉刑事法律的特點，主動與行政機關聯(lián)系對行政執(zhí)法人員進行法律培訓，提升行政執(zhí)法能力和水平，減少由于人員的判斷失誤而造成的以罰代刑現(xiàn)象。2構建完備的檢察監(jiān)督權力體系。第一，賦予檢察機關對行政執(zhí)法活動的案卷調閱權。方便檢察機關能夠實質性的介入行政執(zhí)法活動，了解行政執(zhí)法案件的詳細情況。第二，賦予檢察機關的檢察建議書和檢察意見書法律效力。為保證檢察監(jiān)督的權威性，相關行政部門接到檢察部門的法律文書，必須予以回復，否則將追究相關部門的法律責任。第三，賦予檢察機關質詢權和督促權。檢察機關認為行政執(zhí)法機關應當把案件移送公安機關或者檢察機關而不移送的，檢察機關有權要求行政機關說明不移送理由。檢察機關認為不移送理由不成立的，應當通知行政機關移送，行政機關接到通知后，應當移送。第四，賦予檢察機關行政公訴權力。為保證檢察監(jiān)督的效果，當違法的具體行政行為嚴重損害國家利益和社會公共利益，而又無適格的原8/8告起訴時，檢察機關作為公共利益代表可以對違法的具體行政行為提起起訴。3構建完善的行政檢察監(jiān)督工作流程。對具體行政行為的審查。鑒于具體行政行為的廣泛性和法院具有審理此類案件的經驗，檢察機關在