精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)1/25論行政行為形式效力之完全公定力【摘要】有限公定力理論混淆了“法安性”與“法實(shí)質(zhì)正當(dāng)性”在不同層面上對(duì)行政行為效力的要求，民眾對(duì)無效行政行為實(shí)施防衛(wèi)權(quán)的前提模糊、效果不理想，不符合我國民眾對(duì)公權(quán)力行為的傳統(tǒng)觀念及應(yīng)對(duì)行為模式，不適宜移植至我國內(nèi)地。完全公定力理論承認(rèn)所有的行政行為具有公定力，通過系統(tǒng)的解決途徑，可以解決有限公定力理論所要解決的問題?！娟P(guān)鍵詞】無效行政行為法安性完全公定力一般而言，行政行為1的公定力是指行政行為一經(jīng)作出或一旦成立，即使其內(nèi)容存在瑕疵，就具有被推定為合法有效的形式效力。隨著法學(xué)研究的深入，特別是德國行政程序法規(guī)定了無效行政行為制度之后，學(xué)界對(duì)此認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了分歧（即公定力的發(fā)生有無例外），產(chǎn)生了兩種看法一種認(rèn)為公定力的發(fā)生具有絕對(duì)性，所有的行政行為一旦成立就具有公定力，理論概括為“完全公定力”理論；另一種認(rèn)為公定力的發(fā)生只具有相對(duì)性，無效行政行為不具有公定力，理論概括為“有限公定力”理論。可見，主張有限公定力理論必定主張無效行政行為理論，其在實(shí)質(zhì)上是一致的。那么，完全公定力與有限公定力理論之爭，也就體現(xiàn)了要不要無效行政行為理論甚至建不建立該制度之爭。精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)2/25對(duì)我國內(nèi)地而言，長期以來，公定力理論未受到關(guān)注，對(duì)此也缺乏相應(yīng)的研究與探討2，更未深入到公定力的發(fā)生有無例外的研究。上世紀(jì)九十年代后期，有學(xué)者提出了完全公定力的初步想法，3但未引起足夠的關(guān)注。無效行政行為理論在我國內(nèi)地興起后，大多數(shù)學(xué)者支持該理論4，也在實(shí)質(zhì)上支持了有限公定力理論，但未對(duì)無效行政行為理論基礎(chǔ)之有限公定力理論展開討論而只將其作為先驗(yàn)性的結(jié)論；極少部分學(xué)者對(duì)無效行政行為理論質(zhì)疑并反對(duì)5，即使質(zhì)疑者也未系統(tǒng)地提出相反的理論主張。可見，學(xué)界對(duì)公定力的發(fā)生究竟有無例外的認(rèn)識(shí)還未形成一致，對(duì)此也缺乏專門的研究與對(duì)話。而這一問題不解決，直接影響了以此為基礎(chǔ)的無效行政行為理論及其制度在我國的適用，甚至影響了我國行政法學(xué)框架體系結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。由此，筆者將在分析有限公定力理論的基礎(chǔ)上，比較完全公定力理論與有限公定力理論在我國內(nèi)地適用的優(yōu)劣，附帶解決我國內(nèi)地究竟是否需要無效行政行為理論及制度，以求教于大家。一、對(duì)有限公定力理論的分析評(píng)價(jià)（一）有限公定力理論表述有限公定力理論是德、日等國行政法學(xué)上的通說6，認(rèn)為并非所有的行政行為都具有公定力，嚴(yán)重且明顯瑕疵的無效行政行為不具有公定力，其他行政行為具有公定力。精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)3/25日本學(xué)者杉村敏正認(rèn)為，堅(jiān)持完全公定力將出現(xiàn)與個(gè)人之自由及權(quán)利之尊重的對(duì)立，“事實(shí)上，那些重大且為明顯瑕疵的行政處分若仍被認(rèn)為具有公定力，是強(qiáng)調(diào)行政處分的公定力，且將個(gè)人的自由及權(quán)利之限制及侵害過分地要求由個(gè)人來承擔(dān)。據(jù)此吾人寧謂，凡有重大且明白的瑕疵之行政處分，即實(shí)體法上無效之行政處分應(yīng)不具有公定力”7德國學(xué)者毛雷爾認(rèn)為，“法的安定性原則要求賦予行政行為存續(xù)力，即使行政行為可能存在瑕疵，但在行政行為是有明顯并且重大瑕疵的情況下，不再適用法的安定性，而應(yīng)當(dāng)適用實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性原則，故行政行為具有重大瑕疵或根據(jù)理智的判斷絕對(duì)明顯的瑕疵，無效”8與有限公定力理論相一致的是無效行政行為理論。無效行政行為理論認(rèn)為無效行政行為是指具有嚴(yán)重（或重大下文皆同）且明顯瑕疵（或違法下文皆同）的行政行為，9其包括以下內(nèi)容無效行政行為不具有公定力，民眾可以拒絕遵守；無救濟(jì)期限的限制，任何時(shí)候都可提出救濟(jì)；沒有執(zhí)行力，民眾可以抵抗其執(zhí)行；效力自始不存在，確認(rèn)無效只是對(duì)這種無效狀態(tài)的確認(rèn)以區(qū)別撤銷。該理論的目的或用意是為防止民眾權(quán)益被嚴(yán)重明顯瑕疵的行政行為侵害，故不承認(rèn)該種行為具有公定力進(jìn)而民眾可以拒絕遵守與抵抗。精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)4/25（二）對(duì)有限公定力理論的分析評(píng)價(jià)1混淆了法安性與法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性對(duì)行政行為效力不同層面的要求。行政行為之所以具有公定力，主要為了穩(wěn)定已作出的行政行為所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其引發(fā)的相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定性，也即保障“法安性”10需要。反之，行政行為若不具有公定力，其效力將被隨意地否認(rèn)，那么“法安性”就無法實(shí)現(xiàn)，公共利益也將很難實(shí)現(xiàn)。按法安性的要求，行政行為一旦成立就具有被推定合法有效的形式效力。按法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的要求，只有實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)男姓袨椋ㄒ苑虾戏ㄓ行б榕袛鄻?biāo)準(zhǔn)），才具有合法有效的實(shí)質(zhì)效力。那么，推定合法有效的公定力本身與法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性產(chǎn)生了“沖突”，因?yàn)楣κ腔谛姓袨榈某闪⒍a(chǎn)生的形式效力，此時(shí)的行政行為是否實(shí)質(zhì)正當(dāng)還是一個(gè)未知數(shù)，有許多行政行為未符合合法有效要件但基于成立具有了公定力。其實(shí)，這種“沖突”并非真正意義上的沖突。因?yàn)?，公定力這種合法有效的形式效力是推定的假設(shè)，絕非意味著該行為具有合法有效的實(shí)質(zhì)效力。行政行為是否具有合法有效的實(shí)質(zhì)效力，以其內(nèi)容的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性（符合合法有效要件或稱內(nèi)容的適法性）決定，由權(quán)威機(jī)關(guān)來確認(rèn)。同時(shí)，公定力的這種推定效力是暫時(shí)的、相對(duì)的，并非永遠(yuǎn)的推定合法有效不符合合法精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)5/25有效要件的行政行為，雖然基于成立，按法安性要求，暫時(shí)產(chǎn)生了推定合法有效的形式效力，但由于其不符合法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的要求，這種形式效力將被權(quán)威機(jī)關(guān)否定，最終不產(chǎn)生合法有效的實(shí)質(zhì)效力?？梢姡ò残允菍?duì)行政行為的形式效力的要求，即只要行政行為成立而形式上存在，不論其是否符合合法有效要件的要求（是否存在瑕疵），就產(chǎn)生推定合法有效的形式效力；而法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性是對(duì)行政行為實(shí)質(zhì)效力的要求，即只有滿足合法有效要件的行政行為才能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效力。法安性對(duì)應(yīng)的是形式效力，而法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性對(duì)應(yīng)的是實(shí)質(zhì)效力，兩者不能交錯(cuò)，否則將造成理論的混亂。11據(jù)此，我們不能用法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性對(duì)行政行為實(shí)質(zhì)效力的要求，來否定基于法安性對(duì)行政行為形式效力的公定力之假設(shè)。退一步講，若僅考慮法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，不僅嚴(yán)重且明顯瑕疵的行政行為不具有公定力，而且沒有達(dá)到嚴(yán)重且明顯瑕疵的行政行為也不應(yīng)當(dāng)具有公定力。德國學(xué)者毛雷爾在判斷行政行為的形式效力時(shí)，認(rèn)為對(duì)嚴(yán)重且明顯瑕疵的行政行為應(yīng)適用實(shí)質(zhì)正當(dāng)性原則，而不適用法安性。同樣，日本學(xué)者杉村敏正認(rèn)為重大且明顯的瑕疵之行政行分，實(shí)體上的無效之行政處分應(yīng)不具有公定力。他們共同認(rèn)為嚴(yán)重且明顯瑕疵的行政行為以法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性判斷，不具有公定力這一形式效力，而其他行政精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)6/25行為以法安性判斷，具有公定力。其實(shí)，他們混淆了“法安性”和“法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性”在兩個(gè)層面上對(duì)兩種效力的不同要求。有限公定力理論將無效行政行為不具有公定力的原因歸結(jié)于法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，將其他行政行為具有公定力的原因歸結(jié)于法安性，這種做法實(shí)際上將公定力的理論基礎(chǔ)人為地割裂成兩個(gè)“互不相容”的法安性與法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，造成了理論上的混亂。同時(shí)，有限公定力理論實(shí)際上將瑕疵的嚴(yán)重明顯與否作為公定力是否發(fā)生的標(biāo)準(zhǔn)（嚴(yán)重且明顯瑕疵的行政行為沒有公定力，一般瑕疵及其他沒有瑕疵的行政行為具有公定力），這種做法將公定力理論“俗”化了。2將行政行為是否具有公定力的判斷權(quán)給予一般民眾的做法不可取。有限公定力理論將一個(gè)行政行為是否發(fā)生公定力的判斷權(quán)給予了一般民眾，也即將一個(gè)行政行為是否為無效行政行為的判斷權(quán)給予了一般民眾。因?yàn)閺倪壿嬌现v，只有將該判斷權(quán)給予了一般民眾，民眾才有了拒絕遵守及合法抵抗權(quán)利的結(jié)果。同時(shí)，無效行政行為理論將嚴(yán)重且明顯瑕疵作為無效行政行為標(biāo)準(zhǔn)的本身，也說明了將此判斷權(quán)給予民眾的企圖。由于無效行政行為是以嚴(yán)重且明顯瑕疵為標(biāo)準(zhǔn)，那么有限公定力理論實(shí)際上將一個(gè)行政行為中是否包含嚴(yán)重且明顯瑕疵的判斷權(quán)給予了一般民眾，這精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)7/25種做法不可取。首先，從民眾對(duì)嚴(yán)重且明顯瑕疵的認(rèn)識(shí)上分析，民眾對(duì)此的判斷不能達(dá)到完全準(zhǔn)確。相對(duì)無效行政行為以法律概括的方式規(guī)定嚴(yán)重且明顯瑕疵為無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)過于原則、無法量化，很難區(qū)分可撤銷與無效行政行為之間的差別。絕對(duì)無效行政行為雖然以法律明確的列舉方式規(guī)定了無效行政行為的情形，如德國行政程序法第44條與臺(tái)灣地區(qū)行政程序法第111條，但從這些列舉的內(nèi)容來看，其比較抽象，民眾對(duì)此的判斷還需要借助于一定的法律知識(shí)，不能達(dá)到完全準(zhǔn)確。當(dāng)然，我們承認(rèn)有些民眾對(duì)有些情形能作出準(zhǔn)確判斷，但不能保證所有的民眾都能對(duì)所有情形作出準(zhǔn)確判斷。德國行政程序法最早規(guī)定了無效行政行為制度，但是德國“實(shí)踐中無效的案例極為罕見，或者說在法院審判中至今尚未出現(xiàn)”12，其說明了在德國的法律實(shí)踐中并非不存在無效行政行為，而是說明了該國民眾在法律實(shí)踐中不能保證對(duì)無效行政行為判斷的準(zhǔn)確性而未采用無效行政行為制度賦予的權(quán)利及救濟(jì)方式，故未形成相應(yīng)案例，其從側(cè)面也說明了無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)與民眾判斷權(quán)之間的落差。其次，從民眾判斷的不準(zhǔn)確而導(dǎo)致的結(jié)果上分析，不利于民眾權(quán)益的保護(hù)。將無效行政行為在理論上及立法上都難于客觀確定的判斷權(quán)給予民眾的同時(shí)，也將錯(cuò)誤辨認(rèn)精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)8/25的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)給予了民眾。民眾若錯(cuò)誤的將一行政行為判斷為無效行政行為，進(jìn)而拒絕遵守及行使抵抗權(quán)的話，則可能構(gòu)成妨礙公務(wù)。在有些情況下，民眾的錯(cuò)誤判斷可能使其處于更為不利局面，如存在“執(zhí)行罰”的情況下，無論是直接的對(duì)抗該行政行為，還是消極的不理睬，都將不利于其最后責(zé)任的承擔(dān)。所以，有限公定力理論將行政行為是否具有公定力的判斷權(quán)給予了一般民眾，這種做法不可取，不利于民眾權(quán)益的保護(hù)，與該制度的目的或用意背道而馳。二、完全公定力理論的選擇通過以上分析，我們得出了有限公定力理論的不足，但這只是一種質(zhì)疑的立場，并不能就此得出“非此即彼”的結(jié)論。從邏輯上講，對(duì)有限公定力理論的缺陷與不足，我們可以采用兩種方式來解決一是對(duì)其改革完善以符合我們需要，二是直接選擇完全公定力理論。（一）不選擇有限公定力理論的理由1有限公定力理論存在的缺陷，不能通過改革進(jìn)行完善。按上文分析，有限公定力理論具有以下缺陷首先，該理論混淆了法安性與法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性對(duì)行政行為形式效力與實(shí)質(zhì)效力不同層面的要求，將公定力的理論基礎(chǔ)人為地割裂為兩種相矛盾的法律價(jià)值要求；其次，該理論實(shí)際精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)9/25上將瑕疵的嚴(yán)重明顯與否作為行政行為是否具有公定力的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將公定力理論俗化；再次，該理論將一個(gè)行政行為是否具有公定力的判斷權(quán)，即一個(gè)行政行為是否為無效行政行為的判斷權(quán)給予一般民眾，不利于民眾權(quán)利的保護(hù)。針對(duì)以上缺陷，我們無法通過改革對(duì)其完善首先，我們無法將無效行政行為不具有公定力與其他行政行為具有公定力的兩種情形之理論基礎(chǔ)整合成一個(gè)；其次，由于嚴(yán)重明顯瑕疵標(biāo)準(zhǔn)的抽象性，我們無法保證民眾對(duì)無效行政行為判斷的準(zhǔn)確性，進(jìn)而無法保證防衛(wèi)權(quán)行使的效果；再次，即使法律明確列舉了無效行政行為的情形，但由于法律規(guī)范本身具有的抽象性，不能保證所有民眾在法律適用時(shí)判斷的準(zhǔn)確性，當(dāng)然也不能保證其防衛(wèi)權(quán)行使的效果。2法律移植或制度建設(shè)的成本高、實(shí)際效果差。法律移植是指特定國家或地區(qū)的某種法律規(guī)則或制度移植到其他國家或地區(qū)13法律移植特別注意外國法與本國法之間的同構(gòu)性與兼容性、外來法律的本土化等問題14有限公定力及無效行政行為理論與制度不適合移植至我國內(nèi)地。首先，從我國民眾對(duì)公權(quán)力行為的傳統(tǒng)觀念上分析。我國長期封建專制統(tǒng)治的法律實(shí)踐中，法律作為專制統(tǒng)治的工具并以國家強(qiáng)制保證實(shí)施，民眾的守法主要是畏懼專精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)10/25制暴力的懲罰，民眾對(duì)公權(quán)力所采用的行為模式表現(xiàn)為遵從。加上，專制社會(huì)時(shí)期的執(zhí)法與司法不公、以權(quán)謀私等現(xiàn)象存在，給民眾形成了“權(quán)大于法”、“民不與官斗”、“民斗不過官”等觀念，這種觀念加深了民眾對(duì)公權(quán)力行為的遵從乃至順從。雖然，我國1949年廢除了半封建半殖民的法律制度，但該觀念依然深刻地影響著民眾的行為。按張文顯教授對(duì)法律文化之法律心態(tài)與法律行為模式的分析，外在的制度能對(duì)人的行為模式會(huì)發(fā)生很大的影響，但不會(huì)馬上改變文化意義上的行為模式，并舉例平民的畏法忌訴、官員的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以言廢法等現(xiàn)象大量存在，15說明民眾對(duì)公權(quán)力行為的傳統(tǒng)觀念至今還影響著民眾的行為。新中國成立后實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，整個(gè)社會(huì)管理呈現(xiàn)為高度集中的行政化。政府管理社會(huì)的一切，將所有社會(huì)組織納入行政組織系統(tǒng)，又將每個(gè)公民納入某一社會(huì)組織，形成了個(gè)人服從組織、組織服從上級(jí)的金字塔式的社會(huì)結(jié)構(gòu)。此時(shí)，社會(huì)各組織與個(gè)人無獨(dú)立性與自主性，形成了個(gè)人必須無條件服從于國家、政府權(quán)力不容質(zhì)疑和挑戰(zhàn)等觀念，這種觀念也促使民眾對(duì)公權(quán)力行為采取遵從的行為模式。那么，有限公定力理論主張民眾對(duì)無效行政行為拒絕遵守并采防衛(wèi)權(quán)等內(nèi)容，不符合我國民眾精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)11/25對(duì)公權(quán)力行為的觀念及所采的行為模式。這點(diǎn)，就是倡導(dǎo)無效行政制度的學(xué)者也不得不承認(rèn)16其次，從該制度的實(shí)際效果上分析。若該制度在我國建立的話，由于傳統(tǒng)觀念的影響及現(xiàn)階段法治觀念與人權(quán)意識(shí)的落后，一般民眾將不會(huì)采取該制度來保護(hù)自身權(quán)益，公權(quán)力行使者一般也不會(huì)按該制度的要求來保護(hù)民眾的權(quán)利，那么該制度將成為擺設(shè)。退一步講，即使民眾采取該制度來保護(hù)自身權(quán)益，公權(quán)力行使者也按該制度的要求來保護(hù)民眾的權(quán)利，但由于該制度本身存在的缺陷（上文已分析），在實(shí)際效果上可能適得其反。當(dāng)然，我們必須承認(rèn)有限公定力理論中“民眾對(duì)嚴(yán)重明顯違法行政行為可以拒絕遵守并采取防衛(wèi)”等內(nèi)容對(duì)我國“民與官”（民眾與政府）間關(guān)系的傳統(tǒng)觀念的沖擊作用，其在很大程度上有利于促進(jìn)法治的進(jìn)程與民眾法律意識(shí)的覺醒。但我們認(rèn)為僅僅在觀念上的沖擊作用還不夠，還應(yīng)關(guān)注其實(shí)效性。同時(shí)，矯正“民與官”之間關(guān)系并非一定采有限公定力及無效行政行為理論與制度這一方式，完全可以通過“民告官”（行政訴訟制度）等其他制度來實(shí)現(xiàn)。最后，從制度建設(shè)的成本上分析。有限公定力理論及無效行政行為制度對(duì)我國內(nèi)地而言，是一個(gè)全新的制度，其需要規(guī)定無效行政行為的一整套制度，如在行政程序法中規(guī)定無效行政行為的效力、標(biāo)準(zhǔn)、形式等內(nèi)容與在行政精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)12/25訴訟法中規(guī)定無效行政行為的訴訟時(shí)效、判決方式、法律責(zé)任等內(nèi)容，但由于其實(shí)際效果不理想，從“成本收益”角度而言，不可取。（二）選擇完全公定力理論的理由通過以上分析，我們得出了不選擇有限公定力理論的理由，該理由也正是我們選擇完全公定力的一個(gè)重要原因。除此之外，完全公定力理論本身所具有的優(yōu)勢是我們最終選擇該理論的主要原因。1完全公定力理論的界定。在論述完全公定力優(yōu)勢之前，我們有必要先界定完全公定力理論以作基礎(chǔ)。完全公定力是指，根據(jù)法安性的需要，行政行為一經(jīng)成立，無論是否含有瑕疵也無論含有何種瑕疵，均產(chǎn)生被推定為合法有效的形式效力。這種效力是對(duì)世效力，要求全社會(huì)對(duì)此尊重。行政行為的這種形式效力是假設(shè)的、相對(duì)的與不穩(wěn)定的，其是否真正合法有效（即發(fā)生實(shí)質(zhì)效力）取決于該行為的內(nèi)容是否符合法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性（以是否符合合法有效要件為標(biāo)準(zhǔn)）一個(gè)違法的行政行為雖根據(jù)成立具有了公定力，但由于其內(nèi)容不符合合法有效要件而不發(fā)生實(shí)質(zhì)效力，那么該行為將被相關(guān)的有權(quán)機(jī)關(guān)處理，最終否定該假設(shè)效力。公定力作為假設(shè)效力只存在于該行為成立到有權(quán)機(jī)關(guān)的處理之間的期限。需要說明的是，一個(gè)行政行為的內(nèi)容是否符合合法有效要件是客觀的，從該行為成立起精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)13/25就已存在，但由于對(duì)此的判斷權(quán)在于相應(yīng)的權(quán)威機(jī)關(guān)（不承認(rèn)將此判斷權(quán)給予一般民眾），而相應(yīng)的權(quán)威機(jī)關(guān)對(duì)此判斷權(quán)的行使往往是在事后，故，出于法安性的需要才有了行為成立后到權(quán)威機(jī)關(guān)處理結(jié)果作出前這段期間的假設(shè)效力。2選擇完全公定力理論的理由。（1）完全公定力理論體系清晰、邏輯一致。行政行為的效力分為形式效力與實(shí)質(zhì)效力兩種。前者是出于法安性的需要而存在的一種效力，以行政行為是否成立而客觀存在為標(biāo)準(zhǔn)；后者是出于法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的要求而存在的一種效力，以行政行為的內(nèi)容適法性為標(biāo)準(zhǔn)。那么，我們在邏輯上得出一、行政行為的成立是該行為形式效力發(fā)生的邏輯前提，一個(gè)行政行為成立后將發(fā)生形式效力，不成立將不發(fā)生形式效力；二、行政行為內(nèi)容的適法性是該行為實(shí)質(zhì)效力發(fā)生的邏輯前提，一個(gè)合法的行政行為將發(fā)生實(shí)質(zhì)效力，而不合法的將不發(fā)生實(shí)質(zhì)效力。完全公定力認(rèn)為，所有的行政行為一經(jīng)成立，無論存在何種瑕疵，就發(fā)生推定為合法有效的形式效力。而發(fā)生了形式效力的行政行為是否具有實(shí)質(zhì)效力，應(yīng)以該行為的內(nèi)容是否符合法律的規(guī)定法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性來判斷。法安性對(duì)應(yīng)著形式效力，法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性對(duì)應(yīng)著實(shí)質(zhì)效力，體系清楚，邏輯一致。精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)14/25（2）我國民眾對(duì)公權(quán)力行為所采的行為模式與完全公定力理論要求一致。我國民眾對(duì)公權(quán)力行為采取遵從的行為模式，符合了完全公定力要求民眾對(duì)此的行為狀態(tài)，為完全公定力理論在我國的適用提供了社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，從原因分析，我國民眾對(duì)行政行為等公權(quán)力行為的遵從，并非出于公定力理論所蘊(yùn)涵法安性等法治精神的自覺遵守與追求，相反是由上文分析的傳統(tǒng)觀念、歷史原因及現(xiàn)階段法治發(fā)展緩慢等造成的。那么，我們在這里將此行為模式作為完全公定力在我國廣泛適用的社會(huì)基礎(chǔ)，并非肯定原先民眾對(duì)公權(quán)力行為遵從的原因，也非將原先的“強(qiáng)權(quán)”以“公定力”代替來愚弄民眾，而是法治要求民眾對(duì)法律秩序自覺遵守與維護(hù)的需要。這就需要其他配套的制度來系統(tǒng)的完善，以達(dá)良法之下民眾對(duì)公權(quán)力行為的普遍遵守。（3）在我國確定完全公定力理論的成本低。由上文分析，我國民眾對(duì)公權(quán)力行為普遍采取遵從的行為，為完全公定力理論在我國的適用提供了社會(huì)基礎(chǔ)。同樣是遵從行為，我國民眾是由于畏懼“官”（公權(quán)力機(jī)關(guān)、行為及行為實(shí)施者）而遵從，而完全公定力理論是出于對(duì)法律秩序安定性的需要而要求民眾遵從。那么，將完全公定力理論適用于我國，我們所需要解決的是，將民眾畏“官”之后的遵從或順從轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妼?duì)法律秩序安定性需要之下的遵從。精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)15/25完成民眾這一傳統(tǒng)觀念或心理的轉(zhuǎn)變，我們所需要做的是改變我國外在法制環(huán)境，如立法的民主化與科學(xué)化、執(zhí)法與司法的公正等，簡言之即“法治”。我國憲法規(guī)定我國將建設(shè)社會(huì)主義法治國家，而以上提及的那些外在法制環(huán)境的建設(shè)正是我國社會(huì)主義法治國家的應(yīng)然要求。那么，完全公定力理論在我國的適用所需要的外在法制環(huán)境建設(shè)與我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家所需要的制度建設(shè)是一致的，也正好形成了“搭車”效應(yīng)，而無須再建立其他特殊的制度，成本較低。綜上（一）與（二）所述，有限公定力及無效行政行為理論與制度本身存在著較多的缺陷，在我國適用缺乏相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)，法律制度移植的成本較高，實(shí)際效果差，不可取。完全公定力理論邏輯清晰，在我國的適用有著一定的社會(huì)基礎(chǔ)，制度成本低，可取。（三）完全公定力理論所需要的其他配套制度的完善有學(xué)者認(rèn)為瑕疵的廣泛存在是公定力理論存在的社會(huì)基礎(chǔ)17，而瑕疵有明顯與否和嚴(yán)重與否之別，那么對(duì)于一些嚴(yán)重明顯瑕疵的行政行為，我們還推定該行為合法有效，豈不“掩耳盜鈴”了呢18對(duì)此，有限公定力理論采取了直接方式否定了這些行為的公定力并創(chuàng)設(shè)了無效行政行為理論與制度。對(duì)此，我們表示反對(duì)，但我們并非反精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)16/25對(duì)有限公定力及無效行政行為理論的目的或用意，也非忽視嚴(yán)重明顯瑕疵行政行為可能造成的重大危害。相反，在同樣的用意之下，完全公定力理論對(duì)行政行為的瑕疵特別是嚴(yán)重明顯瑕疵表示了特別的關(guān)注，只不過在方法論上并非采取有限公定力理論的“局部問題以局部解決”的直接方式，而是采取系統(tǒng)的解決方式。在這個(gè)意義上說，完全公定力理論并非是一個(gè)孤立的理論，在此之外，我們需要其他相關(guān)配套制度來系統(tǒng)解決行政行為的瑕疵問題，特別是那些嚴(yán)重明顯瑕疵。這些配套制度主要強(qiáng)調(diào)以下3個(gè)方面1完善行政程序法及提升行政程序的價(jià)值作用。行政程序中的公開、參與原則與信息公開制度、說明理由制度、案卷查閱制度、聽證制度等具有較多的功能與作用，但其中之一就是對(duì)違法行政行為的避免與糾正。通過利害關(guān)系人的事前與事中的有效參與，能在很大程度上避免了違法行政行為的發(fā)生。特別能避免嚴(yán)重明顯的違法行政行為的發(fā)生，因?yàn)閲?yán)重明顯的違法行政行為對(duì)民眾而言可能不容易判斷，但對(duì)法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)及相關(guān)的公務(wù)員而言，應(yīng)該容易辨別與改正。為保障這一功能的實(shí)現(xiàn)，我們應(yīng)建立相應(yīng)行政程序原則及制度，重視行政程序內(nèi)在的價(jià)值（對(duì)人格的尊重及人權(quán)的保障的價(jià)值），嚴(yán)格追究違反行政程序的法律責(zé)任。精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)17/252完善行政救濟(jì)制度。行政救濟(jì)是國家為受到公共行政侵害的個(gè)人、法人或其他組織提供的行政法上的補(bǔ)救的制度19，廣義上包括在行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)與司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)等。完善行政程序制度有利于在事前或事中避免違法行政行為特別是嚴(yán)重明顯的違法行政行為的發(fā)生。但，若在事前與事中程序中，由于行政機(jī)關(guān)違反了行政程序的規(guī)定，未將嚴(yán)重明顯違法的行政行為加以避免的話，那么就需要事后補(bǔ)救措施。對(duì)我國而言，其需要我國救濟(jì)制度中擴(kuò)大受案范圍、降低救濟(jì)“門檻”、強(qiáng)化糾紛解決功能、拓寬原告資格要求、確立“救濟(jì)應(yīng)停止執(zhí)行”原則、針對(duì)嚴(yán)重明顯違法的行政行為規(guī)定較長的救濟(jì)期限（如2至5年）等內(nèi)容，這方面已有了很多的良策，在此不作贅述。3完善行政責(zé)任追究制度。通過以上事前、事中防范及事后的救濟(jì)，能在很大程度上避免違法行政行為的發(fā)生及其發(fā)生后相對(duì)人權(quán)益的補(bǔ)救，但還需要追究嚴(yán)重明顯違法行為的責(zé)任人的法律責(zé)任，并且應(yīng)規(guī)定較重的法律責(zé)任。因?yàn)?，作為?zhí)法者是法律適用的專家，一般的違法不能完全避免，但嚴(yán)重明顯的違法行為應(yīng)該可以避免。一個(gè)嚴(yán)重明顯違法行為的發(fā)生，只能說明責(zé)任人相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的嚴(yán)重欠缺或嚴(yán)重的主觀過錯(cuò)，無論是哪種原因，對(duì)其應(yīng)嚴(yán)厲追究相關(guān)的法律責(zé)任。這不僅是行政法治的內(nèi)在要求，更是精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)18/25防止嚴(yán)重明顯違法行為發(fā)生的重要措施。以上3個(gè)方面的制度，能在很大程度上避免違法行為的發(fā)生及發(fā)生后相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，同時(shí)也解決了有限公定力理論與無效行政行為理論與制度所解決的問題，那么無需按有限公定力理論那樣建立一個(gè)無效行政行為理論與制度。加上，以上三個(gè)制度是一個(gè)法治國家必需的制度，也是我們國家正在建立及完善的制度，那么，有限公定力理論及其倡導(dǎo)的無效行政行為理論及制度就顯得多此一舉。三、結(jié)語同樣是為了保護(hù)民眾的權(quán)益，有限公定力理論采用了否定嚴(yán)重且明顯瑕疵行政行為的公定力并建立無效行政行為理論及制度的方式，而完全公定力理論采用了承認(rèn)該部分行為的公定力并通過系統(tǒng)防范及補(bǔ)救的方式，可謂“殊途同歸”。但由于有限公定力理論本身存在的缺陷，使得該理論及制度的實(shí)際效果與其目的或用意背道而馳。在我國內(nèi)地由于傳統(tǒng)觀念、現(xiàn)階段的法治發(fā)展水平加上有限公定力理論的缺陷等多種原因，該理論及其相關(guān)制度不適合移植。相反，完全公定力理論符合我國民眾對(duì)公權(quán)力行為的傳統(tǒng)行為模式，適合我國社會(huì)主義法治建設(shè)的制度要求，通過系統(tǒng)的方法完全可以解決有限公定力理論及無效行政行為理論及制度所涉及的問題。承認(rèn)完全公定力理論并非精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)19/25承認(rèn)“強(qiáng)權(quán)即公理”，也非對(duì)公定力理論的簡單回歸，而是通過比較分析的方法對(duì)公定力理論到有限公定力理論再到完全公定力理論的否定之否定的創(chuàng)新。我國行政程序法（專家草擬稿）規(guī)定了無效行政行為制度20，未將嚴(yán)重且明顯瑕疵作為無效行政行為的概括標(biāo)準(zhǔn)以兜底規(guī)定（即未規(guī)定相對(duì)無效行政行為），而是盡了最大的努力將無效行政行為的情形做了列舉，其用意是提高民眾判斷無效行政行為的準(zhǔn)確性以避免民眾判斷錯(cuò)誤的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。但，法律作為抽象性規(guī)范，其內(nèi)容不可能過于具體（從草擬稿的內(nèi)容中我們可以看出，相關(guān)分析可見上文），即使其內(nèi)容具體到使得民眾能準(zhǔn)確判斷的情況下，也無法避免有限公定力理論的其他缺陷。有限公定力理論及無效行政行為理論與制度是德日等國的較流行的學(xué)說與制度，同樣作為法治國家的英美等國未建立相同或類似的理論與制度21，但卻解決了相應(yīng)問題，其說明有限公定力理論與無效行政行為理論及制度并非解決該相應(yīng)問題的唯一途徑。最后，拋開該理論與制度本身存在的缺陷不談，就是在德國建立該制度的前提之下，實(shí)際效果也是不理想，那么，我們對(duì)此更不可盲目引入。注釋1本文的行政行為只限于法律行為并且是單方的具體精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)20/25行政行為。2我國早期通說是三效力說確定力、拘束力與執(zhí)行力，而不包括公定力。目前的通說為四效力說，承認(rèn)了公定力。但絕大部分的論著對(duì)公定力的論述，只是寥寥幾筆，僅處于介紹概念這一層次，未深入探討。3葉必豐論行政行為的公定力，法學(xué)研究1997年第5期。4胡建淼主編行政法教程，法律出版社1996年版，第99頁；羅豪才主編行政法學(xué)，北京大學(xué)出版社1998年版，第115頁；方世榮行政決定，應(yīng)松年主編當(dāng)代中國行政法第十四章，中國方正出版社2005年版，第669頁；張建飛論無效行政行為，浙江社會(huì)科學(xué)1998年第4期；沈巋法治與良知自由行政行為無效理論及其實(shí)踐之探索，中外法學(xué)2001年第4期；王錫鋅行政行為無效理論與相對(duì)人抵抗權(quán)問題探討，法學(xué)2001年第10期；王太高無效行政行為制度研究，河北法學(xué)2002年第2期；柳硯濤、劉宏渭論無效行政行為防衛(wèi)權(quán)及其矯正機(jī)制，載行政法學(xué)研究2003年第2期；金偉峰我國無效行政行為制度的現(xiàn)狀、問題與建構(gòu)，載中國法學(xué)2005年第1期；等等。到目前為止，有100多篇論文支持無效行政行為理論。精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)21/255夏金萊質(zhì)疑無效行政行為及相對(duì)人的抵抗權(quán)，載政府法制（半月刊）2004年11月（下）；余凌云行政行為無效與可撤銷二元結(jié)構(gòu)質(zhì)疑，載法治論叢2005年第4期；等。到目前為止，不到10篇論文質(zhì)疑無效行政行為理論。6印塞夫德國行政法，周偉譯，五南圖書出版有限公司1991年版，第104頁。7日杉村敏正論行政處分的公定力，載城仲模行政法之基礎(chǔ)理論，（臺(tái)灣）三民書局1988年版，第182頁。8德哈特穆特毛雷爾行政法總論，高家偉譯，法律出版社2000年版，第250頁。9在學(xué)理上將無效行政行為分為絕對(duì)無效行政行為與相對(duì)無效行政行為，前者指法律以明確列舉的方式規(guī)定無效行政行為的情形，后者指法律以概括的方式規(guī)定嚴(yán)重且明顯瑕疵為無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。如按無效行政行為理論建立該制度的德國行政程序法第44條規(guī)定，“（1）行政行為具有嚴(yán)重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無效。（2）不需要具備第1款要件，下列者為無效行政行為1雖已書面作出，但作出的行政機(jī)關(guān)卻未表明該行為由誰作出；2根據(jù)法規(guī)，行政行為僅可以交付一定的文書方式作出，而未交付文書的；3行政機(jī)關(guān)精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)22/25在第3款第1項(xiàng)所列權(quán)限之外作出的行政行為，且未得到授權(quán)；4基于事實(shí)理由不能實(shí)施的行政行為；5行政行為的完成以違法行為為要件，該違法行為構(gòu)成犯罪或罰款事實(shí)要件；6違反善良風(fēng)俗”。前者為相對(duì)無效行政行為，其標(biāo)準(zhǔn)為含有嚴(yán)重且明顯瑕疵；后者為絕對(duì)無效行政行為，其標(biāo)準(zhǔn)為法律列舉的6種情形。其實(shí)，絕對(duì)無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)也可以用嚴(yán)重且明顯瑕疵來概括。原因有三一從列舉的絕對(duì)無效行政行為不具有公定力的制度用意來看，其應(yīng)該是嚴(yán)重的違法行政行為；二從民眾可以對(duì)無效行政行為拒絕遵守進(jìn)而行使合法的抵抗權(quán)來看，絕對(duì)無效行政行為應(yīng)該是明顯的違法行政行為，至少是立法者認(rèn)為是明顯的違法行政行為，因?yàn)橐话愕拿癖娭荒鼙鎰e明顯的違法行政行為；三從絕對(duì)無效行政行為采用法律明確列舉方式的用意來看，其是為了使得相對(duì)無效行政行為之嚴(yán)重且明顯瑕疵的標(biāo)準(zhǔn)能在適用時(shí)減少爭議而減少法律適用上的困難，那么，列舉的絕對(duì)無效行政行為應(yīng)該也能用含有嚴(yán)重且明顯瑕疵的行政行為來概括?？梢缘玫揭C的是，臺(tái)灣地區(qū)行政程序法直接以嚴(yán)重且明顯瑕疵作為無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。臺(tái)灣地區(qū)行政程序法第111條規(guī)定，“行政處分有下列各款情形之一者，無效一、不能由書面處分中得知處分機(jī)關(guān)者。二、應(yīng)以證書方式作成而未給予證書者。三、內(nèi)容對(duì)任何人均屬不能實(shí)現(xiàn)者。四、所要求或許可之行為精品文檔2016全新精品資料全新公文范文全程指導(dǎo)寫作獨(dú)家原創(chuàng)23/25構(gòu)成犯罪者。五、內(nèi)容違背公共秩序、善良風(fēng)俗者。六、未經(jīng)授權(quán)而違背法規(guī)有關(guān)專屬管轄之規(guī)定或缺乏事務(wù)權(quán)限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者?！睆脑摲l第七項(xiàng)規(guī)定來看，其是將重大明顯瑕疵作為概括標(biāo)準(zhǔn)兜底規(guī)定以起總