1/11農(nóng)民低成本遷居小城鎮(zhèn)機(jī)制范文推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，提高土地利用率，促使農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期三農(nóng)工作的重點(diǎn)。如何深化改革、創(chuàng)新突破筆者根據(jù)浙江等東部地區(qū)農(nóng)村實(shí)際研究后認(rèn)為，將天津東麗區(qū)和其他一些地區(qū)實(shí)施城郊村拆遷改建、讓農(nóng)民以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建造下山移民新村的改革創(chuàng)新再向前推進(jìn)一步，在二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)由縣（市）級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃建造多個(gè)移民新村，讓那些已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)卻尚未在小城鎮(zhèn)安居、有可能進(jìn)小城鎮(zhèn)打工但尚未轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民，以放棄在農(nóng)村的宅基地為必要條件，以建房最低成本價(jià)購(gòu)買在小城鎮(zhèn)的住房，必將強(qiáng)有力地助推眾多農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村遷居到城鎮(zhèn)、由務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?wù)工的跨越，并能收到一舉多得的成效。本文試就農(nóng)民低成本遷居小城鎮(zhèn)的政策性創(chuàng)新作一闡述，提請(qǐng)大家研究、共探。一、讓農(nóng)民低成本遷居小城鎮(zhèn)的新機(jī)制設(shè)想（一）基本構(gòu)想在縣城、建制鎮(zhèn)等二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)、吸納勞動(dòng)力容量較大的每個(gè)小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建成區(qū)邊緣區(qū)域，分別建造一二個(gè)國(guó)有行政劃撥用地、建筑規(guī)模達(dá)到上千套或幾百套住房的移民新村（道路、綠化、供排水等設(shè)施配套較全的多層或小高層住宅小區(qū)）；將移民新村的住房面向全縣（市）2/11范圍內(nèi)愿意退出在農(nóng)村的宅基地或愿意放棄在農(nóng)村使用集體土地建造住房的農(nóng)民，以用地建房的最低成本價(jià)出售。（二）移民新村的用地審批首先，選定既便于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、又符合土地利用總體規(guī)劃的地塊。若宜建地塊現(xiàn)為基本農(nóng)田，則在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中調(diào)改為待置換用地，并爭(zhēng)取上級(jí)國(guó)土管理部門審批同意。其次，宜選城鎮(zhèn)建成區(qū)的邊緣區(qū)域，以便使移民新村的建造給當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)少一些負(fù)面影響。第三，在建房占用耕地面積與購(gòu)房戶退宅還耕或繳費(fèi)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）復(fù)墾造地密切掛鉤、確保占補(bǔ)平衡的條件下，由縣（市）政府統(tǒng)籌安排移民新村的用地指標(biāo)。第四，移民新村的用地先以征地區(qū)片價(jià)向農(nóng)民征用，然后參用城市經(jīng)濟(jì)適用房政策以國(guó)有行政劃撥供地。按筆者所在浙江省余姚市現(xiàn)行政策匡算，征地區(qū)片價(jià)（包括地面附屬設(shè)施和青苗補(bǔ)償費(fèi)）約6萬元/畝，轉(zhuǎn)國(guó)有行政劃撥用地的稅費(fèi)（包括失地農(nóng)民社會(huì)保障金、表土剝離費(fèi)等）約15萬元/畝，這兩項(xiàng)合計(jì)21萬元/畝的用地成本計(jì)入建房成本。之所以將移民新村的用地經(jīng)過征用并轉(zhuǎn)為國(guó)有行政劃撥，主要是為了使移民新村用地原所有權(quán)人的土地收益權(quán)不因建造移民新村而受到損害。（三）購(gòu)房條件設(shè)定以建房成本價(jià)購(gòu)買移民新村的住房，必須同時(shí)符合3/11以下三項(xiàng)條件1、購(gòu)房者戶籍一般為本縣（市）籍的農(nóng)村戶口。其放寬限制的特殊對(duì)象有二一是實(shí)行改革開放后整村農(nóng)改居的現(xiàn)城鎮(zhèn)居民；二是在農(nóng)村有舊房舊宅，能實(shí)實(shí)在在地退宅復(fù)墾200平方米以上的城鎮(zhèn)居民。之所以限于本縣（市）戶籍，主要是為了將購(gòu)房與退宅還耕或放棄在農(nóng)村批地建房緊密掛鉤，將移民新村的用地依法做到占補(bǔ)平衡；同時(shí)，也為了使縣（市）級(jí)干部具有組織建造移民新村的積極性。2、購(gòu)房者必須符合“一戶一宅”政策，而且必須落實(shí)退宅復(fù)墾或繳費(fèi)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）復(fù)墾造地。包括三種對(duì)象其一，拆除原住房、向村集體退回原宅基地、注銷原住房所有權(quán)證和原宅基地使用權(quán)證，而且退宅還耕面積達(dá)到200平方米以上者。退宅還耕復(fù)墾指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)（余姚市內(nèi)市土地儲(chǔ)備中心現(xiàn)收購(gòu)價(jià)為10萬元/畝），扣除復(fù)墾成本后的余額，極大部分補(bǔ)助給拆房退宅戶。其二，將在農(nóng)村的原住房連同宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)賣給符合建房用地政策且經(jīng)村委會(huì)審定的購(gòu)房戶，或者將在農(nóng)村的舊房連同宅基地使用權(quán)有償退還給村集體者。由于這一種購(gòu)房對(duì)象在退宅過程中只是間接地節(jié)省用地而沒有新增耕地，因而所購(gòu)買移民新村住房的用地占補(bǔ)平衡4/11必須通過繳費(fèi)委托當(dāng)?shù)卣畯?fù)墾造地予以落實(shí)，購(gòu)房者宜向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）加繳一筆復(fù)墾造地費(fèi)。根據(jù)余姚市內(nèi)的造地潛力、造地成本看，其繳費(fèi)價(jià)格宜定為略高于復(fù)墾指標(biāo)收購(gòu)價(jià)的12萬元/畝。如果購(gòu)房者購(gòu)買移民新村的住房100平方米，移民新村的建筑容積率為，則要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）繳納復(fù)墾造地費(fèi)萬元。其三，因人口增多住房緊缺、按“一戶一宅”政策可審批集體土地建房的農(nóng)戶。這一種購(gòu)房者，也應(yīng)繳納一筆為平衡所購(gòu)買移民新村住房占用耕地的委托政府復(fù)墾造地的經(jīng)費(fèi)。第二、三種購(gòu)房者繳納的委托復(fù)墾造地費(fèi)，宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）集資后組織實(shí)施復(fù)墾或造地。3、購(gòu)房者能在購(gòu)買移民新村住房的小城鎮(zhèn)就業(yè)和維持生計(jì)?；?yàn)橐呀?jīng)在小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)就業(yè)者，或?yàn)橥ㄟ^自身努力和基層組織的務(wù)工經(jīng)商技能培訓(xùn)有可能在小城鎮(zhèn)找到就業(yè)崗位者，或?yàn)橛型诵萁痧B(yǎng)老金收入和子女能夠贍養(yǎng)的老人。購(gòu)房者是否同時(shí)符合上述三項(xiàng)條件，經(jīng)過行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核和縣（市）級(jí)審定，并經(jīng)過村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（市）三級(jí)公示。（四）移民新村住房售價(jià)移民新村住宅小區(qū)規(guī)劃紅線內(nèi)的用地成本和房屋建筑、配套設(shè)施等建設(shè)成本，計(jì)入房?jī)r(jià)；購(gòu)房者均以最低建5/11房綜合成本價(jià)購(gòu)買。按余姚市內(nèi)現(xiàn)行征地區(qū)片價(jià)、轉(zhuǎn)國(guó)有行政劃撥用地的稅費(fèi)收繳額、多層公寓建造成本估算，移民新村住房的最低成本價(jià)約為1910元/平方米。如果購(gòu)房者購(gòu)買一套100平方米的住房，而且繳納一筆萬元的委托復(fù)墾造地費(fèi)，購(gòu)房總額約為萬元。（五）移民新村的建造移民新村的建設(shè)實(shí)施主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）；布點(diǎn)選址由縣（市）政府統(tǒng)一規(guī)劃；每個(gè)移民新村的建設(shè)規(guī)模經(jīng)面向全縣（市）農(nóng)民公開優(yōu)惠政策、公布建房地點(diǎn)、由基層組織組織符合購(gòu)房條件的農(nóng)民申報(bào)并經(jīng)初步審核后確定；移民新村的建造由建設(shè)實(shí)施主體統(tǒng)一組織實(shí)施；建筑工程施工經(jīng)過公開招投標(biāo)并實(shí)行監(jiān)理、驗(yàn)收制；購(gòu)房成本價(jià)經(jīng)工程財(cái)務(wù)審計(jì)后核定。（六）房產(chǎn)權(quán)登記及其轉(zhuǎn)讓移民新村的住房按國(guó)有行政劃撥用地登記做證；居住五年以上且補(bǔ)繳土地出讓金后可變更權(quán)證、上市流轉(zhuǎn)。二、讓農(nóng)民低成本購(gòu)買小城鎮(zhèn)住房的利弊分析（一）讓農(nóng)民以放棄農(nóng)村宅基地為條件，按建房最低成本價(jià)購(gòu)買移民新村的住房，必將一舉多贏1、能有效地促使農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集聚。發(fā)展小城鎮(zhèn)，這是我國(guó)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的必由之路；遷居小城鎮(zhèn)，也是眾多農(nóng)民的向往。由于小城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)6/11療、發(fā)展條件和購(gòu)物便捷度優(yōu)于農(nóng)村，大批農(nóng)村青壯勞力已轉(zhuǎn)到小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，而且縣城、建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建成區(qū)邊緣區(qū)域商品住房的銷售價(jià)格比國(guó)有行政劃撥用地上所建造的移民新村的最低成本價(jià)大約要高出每平方米1000元至2000元（一套100平方米的住房差額達(dá)10萬元至20萬元），所以，讓農(nóng)民以退出在農(nóng)村的舊房舊宅基地或放棄在農(nóng)村使用集體土地建房為條件，讓他們以建房最低成本價(jià)購(gòu)買在小城鎮(zhèn)的多層或小高層套房，必將極大地調(diào)動(dòng)已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、通過努力有可能在小城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村青壯年的購(gòu)房積極性、遷居主動(dòng)性，從而將有效地促使農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集聚，進(jìn)而也有利于農(nóng)村加工業(yè)向小城鎮(zhèn)和園區(qū)集中。2、能有效地促使農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。種糧務(wù)農(nóng)之所以收入較低，其中一個(gè)重要原因是勞均占有耕地量太少；促使農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，仍需要減少務(wù)農(nóng)勞力，推動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)。讓那些能在小城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民以最低建房成本價(jià)購(gòu)買在小城鎮(zhèn)的住房，必將促使那些以務(wù)工經(jīng)商為主、以務(wù)農(nóng)種地為副和工作在小城鎮(zhèn)、住房在農(nóng)村的人們，有償轉(zhuǎn)出農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者將承包地委托給農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)，從而必將有利于農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。同時(shí)，讓那些通過自身努力和基層政府的務(wù)工技能培訓(xùn)、推薦轉(zhuǎn)移就業(yè)7/11能夠進(jìn)入小城鎮(zhèn)工商企業(yè)打工的農(nóng)民，能以成本價(jià)在小城鎮(zhèn)購(gòu)買住房，堪稱為對(duì)他們由務(wù)農(nóng)向務(wù)工轉(zhuǎn)變的一個(gè)強(qiáng)有力的助推不僅購(gòu)房后可以省去一筆外出打工的租房支出，而且能夠全家遷居，能夠掙到比在農(nóng)村務(wù)農(nóng)更多的收入。3、能有效地提高土地利用率。就眾多縣（市）農(nóng)村住房狀況看，極大多數(shù)農(nóng)戶的宅基地實(shí)際占地面積達(dá)到300平方米以上，而移民新村多層或小高層住房節(jié)約集約用地，若建筑容積率為，一套100平方米的住房連帶分?jǐn)傆谠搼舻淖≌^(qū)內(nèi)公用道路、綠地在內(nèi)的實(shí)際占地面積只要平方米，兩相比較，戶均節(jié)約用地約平方米。一個(gè)縣（市）內(nèi)若能讓1萬戶農(nóng)民以退出在農(nóng)村的舊房舊宅基地或放棄在農(nóng)村批地建房為條件而以建房成本價(jià)購(gòu)買小城鎮(zhèn)的住房，就能節(jié)約建設(shè)用地或今后減少耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地3500畝。再則，在目前農(nóng)村宅基地實(shí)行無償退出政策的條件下，許多進(jìn)城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民原在農(nóng)村的住房連同宅基地處于閑置狀態(tài)，即使能退的也不退，若讓農(nóng)民退出在農(nóng)村的宅基地與可以按建房最低成本價(jià)購(gòu)買在小城鎮(zhèn)的住房掛鉤，即能夠“以農(nóng)村宅基地?fù)Q取按最低成本價(jià)購(gòu)買小城鎮(zhèn)住房”，必將促使那些農(nóng)村閑置房屋的所有權(quán)人自愿、主動(dòng)地退出閑置著的宅基地，從而提高土地利用率，增加農(nóng)耕地面積或減少農(nóng)村新增建設(shè)用地。8/11本文形成初稿后曾征求一些干部的意見，有一種質(zhì)疑意見認(rèn)為如此設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)建房用地占補(bǔ)平衡，因?yàn)樽栽竿顺龅呐f房舊宅基地不一定在村莊邊沿，多半呈梅花樁形散布于村莊內(nèi)的房屋叢中。對(duì)此，筆者認(rèn)為其節(jié)約用地的成效仍不容抹殺其一，退出的舊宅基地若處于村莊邊緣，若按余姚市現(xiàn)行政策只要與農(nóng)田相連半田以上即可復(fù)墾的杠子實(shí)施，所退出的舊宅基地極大部分可以復(fù)墾為耕地，可以產(chǎn)生復(fù)墾指標(biāo)。其二，目前農(nóng)村中無使用權(quán)人的存量建設(shè)用地和未利用地幾乎已經(jīng)沒有，農(nóng)民分戶審批宅基地建房一般地都要新占耕地，例如余姚市最近幾年每年都安排300畝耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)民個(gè)人建房，而且這一指標(biāo)還總是供不應(yīng)求。所以，即使部分農(nóng)民退出的舊房舊宅基地散布于村莊內(nèi)，即使不能復(fù)墾，只要退回給村集體，就能安排給那些沒條件遷居小城鎮(zhèn)、卻有條件審批宅基地建房的農(nóng)戶，從而就能達(dá)到減少耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的目的。因?yàn)楦鱾€(gè)農(nóng)村中退出舊宅基地的農(nóng)戶多了，政府就不要再每年安排幾百畝耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)給農(nóng)民單家獨(dú)樓地建房。第三，對(duì)愿意退出舊宅基地或放棄審批宅基地但不能產(chǎn)生復(fù)墾指標(biāo)者收繳一筆委托復(fù)墾造地費(fèi)后，極大多數(shù)地區(qū)能解決建造移民新村用地的占補(bǔ)平衡問題。以12萬元/畝的價(jià)格收繳一筆委托復(fù)墾造地費(fèi)，余姚國(guó)土局一位主管造地的副局長(zhǎng)認(rèn)為，若能如此實(shí)施，新增耕地一定9/11能造出來，因?yàn)橛嘁κ袃?nèi)現(xiàn)利用低山緩坡造地和圍涂造地的成本價(jià)還只有每畝四五萬元；當(dāng)前造地難，一個(gè)重要制約因素是造地資金缺少。第四，如果退出的舊房位于村中央且房屋質(zhì)量較好，也許會(huì)有一些處于村莊邊緣且房屋質(zhì)量較差的農(nóng)戶出錢置換（即梯度轉(zhuǎn)移），若如此，其村莊邊緣的一處宅基地也能復(fù)墾。所以，設(shè)定以農(nóng)民退出舊宅基地或放棄在農(nóng)村審批宅基地為條件而讓他們按建房最低成本價(jià)購(gòu)買小城鎮(zhèn)的住房，盡管節(jié)地的成效比整村拆遷改建要差一些，但節(jié)約、集約用地的成效依然明顯。4、能有效地?cái)U(kuò)大內(nèi)需。近期，為拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)、促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，浙江、山東等省作出了關(guān)于加快農(nóng)村住房改造建設(shè)的決策、部署。讓農(nóng)民以放棄在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)為條件而按建房最低成本價(jià)購(gòu)買小城鎮(zhèn)的住房，不僅與農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)相適應(yīng)，也與眾多農(nóng)民想務(wù)工經(jīng)商和改善居住環(huán)境的心愿合拍，因而能促使眾多農(nóng)民自覺主動(dòng)地拆舊房、購(gòu)新房，激活農(nóng)民的消費(fèi)需求，從而增加就業(yè)崗位，擴(kuò)大工業(yè)品銷售市場(chǎng)，促使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。（二）建造移民新村的負(fù)面影響及其化解1、興建多個(gè)移民新村的負(fù)面影響評(píng)估。在縣城、建制鎮(zhèn)等二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)建造多個(gè)以成本價(jià)面向退宅農(nóng)民出售的移民新村，將產(chǎn)生的最大負(fù)面影響是可能10/11導(dǎo)致縣（市）、鎮(zhèn)兩級(jí)政府減少土地出讓金收益。這一減收可通過若干假設(shè)而求得一個(gè)大概的數(shù)額如果一個(gè)縣（市）內(nèi)規(guī)劃建造移民新村多個(gè)、共1萬套住房，平均每套住房100平方米、建筑容積率為，如果縣城邊緣區(qū)域建移民新村5000套住房、同地段商品住宅用地出讓價(jià)凈收益為150萬元/畝，建制鎮(zhèn)邊緣區(qū)域建移民新村5000套住房、同地段商品住宅用地出讓價(jià)凈收益為80萬元/畝，如果不計(jì)移民新村配套的少量社區(qū)管理用房占地，如果政府不采取優(yōu)惠政策不讓農(nóng)民以建房最低成本價(jià)購(gòu)房的話1萬戶中會(huì)有70的戶陸續(xù)購(gòu)買小城鎮(zhèn)的商品住房，那么，縣（市）級(jí)政府將減少土地出讓金收益億元，鎮(zhèn)級(jí)政府將減少土地出讓金收益億元。不過，這合計(jì)億元的減收只是因移民新村擠占了部分商品住房購(gòu)買力而消極測(cè)算的數(shù)額。2、興建移民新村所引起的土地出讓金減收可以化解。首先，減控一二個(gè)政府投建項(xiàng)目就能實(shí)現(xiàn)抵補(bǔ)。近幾年來，縣（市）級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政通過出讓建設(shè)用地使用權(quán)而獲取的預(yù)算外收入，大多用于修建街路、公園、增辟綠地廣場(chǎng)、拆遷改造城中村鎮(zhèn)中村等項(xiàng)目上，雖說這些投資項(xiàng)目也屬改善民生工程，但投資額大小、投建時(shí)間遲早具有彈性，若將那些單項(xiàng)投資額兩三億元的改街路、建公園、造廣場(chǎng)項(xiàng)目和拆遷補(bǔ)償安置額達(dá)到10億元上下的舊城舊鎮(zhèn)區(qū)塊改建項(xiàng)目中并