1/9城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地集約利用初探城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)位特殊，且由小變大、由狹為廣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)渡性導(dǎo)致土地利用也具有相應(yīng)的過(guò)渡性、動(dòng)態(tài)性、差異性和復(fù)雜性等特征，土地權(quán)屬性質(zhì)復(fù)雜，土地利用類型多樣，空間布局復(fù)雜，集體建設(shè)用地集約利用難度較大。一、基本狀況富陽(yáng)屬于典型的低山丘陵地區(qū)，總體地貌特征“兩山夾江”，平原面積較小，耕地主要分布在沿江小平原和新登小盆地，坡度小于2度的平原耕地只占耕地面積的5，其它耕地分布在不同坡度上的小區(qū)塊。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，建設(shè)占用耕地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，居住、工礦、交通用地隨之增加，建設(shè)用地的擴(kuò)張占用了大量的良田，且后備資源不足，耕地適宜面積較小，城鄉(xiāng)結(jié)合部存量空間不足，增加有效耕種面積潛力不大。城市總體發(fā)展起步晚，但速度較快，四個(gè)街道土地總面積為公頃，建設(shè)用地面積公頃，人均耕地約畝；近年來(lái)，由于城市用地面積不斷上升，部份城鎮(zhèn)居民人均居住用地超過(guò)120平方米，城鎮(zhèn)居民點(diǎn)向道路兩邊擴(kuò)散延展，新建小區(qū)量大，造成了土地浪費(fèi)，土地利用率不高，同時(shí)影響到城市整體景觀。二、當(dāng)前集體建設(shè)用地管理的薄弱環(huán)節(jié)2/91、城市建設(shè)的不斷發(fā)展，為提升城市品位程度和綜合競(jìng)爭(zhēng)力并產(chǎn)生宏觀效益起到了極大的促進(jìn)作用，建設(shè)用地?cái)?shù)量不斷遞增，由于土地市場(chǎng)具有相對(duì)的隱形性，各類交易活動(dòng)運(yùn)作尚未規(guī)范，職能部門難以摸清底細(xì)。1、目前最具有重點(diǎn)性的是城鄉(xiāng)結(jié)合部，也是土地交易最活躍的地段，為規(guī)避法律法規(guī)，以獲取臨時(shí)的和短期的土地收益，農(nóng)民集體和個(gè)人大多興建的可用于出租的平房或簡(jiǎn)易房等臨時(shí)建筑和不規(guī)范集貿(mào)市場(chǎng)，采用多種途徑新建樓房，具有多功能性建筑體較多，盡管對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃而言，這些房屋的土地用途并未違反規(guī)劃，但在建筑密度、建筑容積率上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于規(guī)劃的要求。土地利用價(jià)值明顯不高，這不僅占用了大量建設(shè)用地甚至耕地，而且由于土地利用率不高，基礎(chǔ)設(shè)施配套跟不上，與城市化發(fā)展要求明顯不協(xié)調(diào)，影響和制約到城市建設(shè)功能的正常發(fā)揮。2、城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域性整體建設(shè)和農(nóng)居點(diǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展不夠，促使用地向集約型方向發(fā)展。3、城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃滯后，集體建設(shè)用地利用粗放。2、我市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點(diǎn)的改造雖己納入城市改造的規(guī)劃之中，但尚未實(shí)施，總面積在1000公頃以上，城鄉(xiāng)用地錯(cuò)綜復(fù)雜，生產(chǎn)和居住用地相互滲透，企業(yè)用地類型分散，較難形成集聚規(guī)模。其次，以前對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃或土地利用規(guī)劃重視不夠，鄉(xiāng)（村）鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，沒(méi)有及時(shí)3/9編制規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)用地進(jìn)行集中區(qū)片管理，或未能嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃。同時(shí)，外來(lái)人口的不斷增多，租房、建房，私搭亂占等土地利用活動(dòng)十分普遍，城郊結(jié)合部用近效鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)更為明顯，因此更增加了城鄉(xiāng)結(jié)合部的用地壓力，成為引起城鄉(xiāng)結(jié)合部土地問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題的重要因素之一，存在眾多隱患。第三，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接問(wèn)題也給管理造成許多困難，就本市城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)情分析，土地利用規(guī)劃數(shù)小于城市規(guī)劃數(shù)，使城鄉(xiāng)結(jié)合部成為村鎮(zhèn)規(guī)劃和市區(qū)土地利用規(guī)劃之間管理向真空地帶傾斜。第四，城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地流轉(zhuǎn)普遍，集體建設(shè)用地管理力度不夠，措施不力。第五，建設(shè)用地定額指標(biāo)不明，單位面積投資強(qiáng)度不夠，缺乏向空間發(fā)展、高投入和高科技方向發(fā)展。3、集體土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還存在著自發(fā)的、無(wú)序的現(xiàn)象，集體土地交易行為主體，既有集體、又有基層部門，甚至還有使用土地的企業(yè)和個(gè)人；作為交易對(duì)象的土地，既有依法辦理過(guò)土地使用手續(xù)的集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，也有農(nóng)村宅基地，還有集體農(nóng)用地直接轉(zhuǎn)讓、出租后擅自改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地的；土地流轉(zhuǎn)形式以土地轉(zhuǎn)讓、出租為主，既有公開轉(zhuǎn)讓，也有隱形交易，造成了大量集體土地資產(chǎn)流失，影響了土地市場(chǎng)的正常秩序，給集體建設(shè)用地發(fā)展埋下了土4/9地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的隱患；為了規(guī)范集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步制定了相關(guān)的管理辦法，從而在客觀上承認(rèn)了集體非農(nóng)建設(shè)用地土地市場(chǎng)存在的合理性。一方面，集體土地市場(chǎng)的存在對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)、國(guó)家建設(shè)征用集體土地和耕地保護(hù)構(gòu)成了極大的沖擊；另一方面，集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，對(duì)保護(hù)耕地起到了積極作用，促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置，有利于盤活城鄉(xiāng)結(jié)合部存量土地，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也使失地農(nóng)民的生活有了基本的保障，利弊并存。三、城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地管理思索1、制定政策，積極推行撤村建居改革試點(diǎn)工作根據(jù)當(dāng)前建設(shè)用地現(xiàn)狀，推行撤村建居工作勢(shì)在必行，由于城市核心區(qū)近郊還有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村保留著現(xiàn)有體制，農(nóng)居混雜、衛(wèi)生狀況和環(huán)境面貌較差，社會(huì)治安問(wèn)題較多，仍有一些住宅建設(shè)沿襲原來(lái)的農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，布局雜亂，給城市規(guī)劃建設(shè)管理帶來(lái)了一定的困難，因此，積極推行撤村建居政策，實(shí)行統(tǒng)一多層公寓建設(shè)，是符合我市“建經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，創(chuàng)文化名城”的總體要求。其次，可以考慮在征地過(guò)程中將被征地農(nóng)民居住的村莊建設(shè)用地一并轉(zhuǎn)為國(guó)有，同時(shí)通過(guò)招商引資或由政府和集體共同出資等多種辦法，依據(jù)城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)傳統(tǒng)，通過(guò)建立各種產(chǎn)品加工基地、興辦各類5/9企業(yè)、參加社會(huì)養(yǎng)老保障等方式，妥善解決農(nóng)民失地后的生存和發(fā)展。2、加強(qiáng)各規(guī)劃的銜接，采取村鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃并行體系進(jìn)一步完善各部門規(guī)劃，使各項(xiàng)規(guī)劃成為一個(gè)有機(jī)的整體，充分發(fā)揮各項(xiàng)規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地利用的引導(dǎo)作用和對(duì)城市規(guī)模的控制作用。首先要明確城區(qū)規(guī)劃內(nèi)的土地用途基礎(chǔ)上，結(jié)合城郊結(jié)合部的土地使用條件，依據(jù)本市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化各方面發(fā)展要求，確定規(guī)劃紅線外的土地用途，可以考慮先將村鎮(zhèn)規(guī)劃納入到城市規(guī)劃體系并行中，并使之與土地利用規(guī)劃相銜接，通過(guò)制定嚴(yán)格的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用規(guī)劃等，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施管理。二是要加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，以新的利益關(guān)系，提高城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用效率，運(yùn)用我市建立的土地市場(chǎng)管理手段優(yōu)化配置數(shù)量較大的建設(shè)用地，這是滿足我市建設(shè)用地需求的根本途徑，是保護(hù)耕地的根本措施，也是推進(jìn)城市化進(jìn)程的根本出路。三是要界定城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域范圍，增編城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用總體規(guī)劃，創(chuàng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行用途分區(qū)管制的一種新思路。第四，對(duì)建制鎮(zhèn)以上（包括城市及城郊結(jié)合部）區(qū)域、將閑置土地、存量土地、新增用地一并納入供地范圍，壟斷一級(jí)市場(chǎng)，調(diào)控二級(jí)市場(chǎng)。閑置土地中，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，6/9用地符合“兩個(gè)”規(guī)劃，可適當(dāng)定延土地使用期限，不符合土地利用總體規(guī)劃的，易地調(diào)整用地或用途，鼓勵(lì)科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好，符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項(xiàng)目利用閑置和存量土地。五是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的規(guī)范管理，嚴(yán)格用地審批，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村居民用地進(jìn)行“城中村”改造，堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)的原則。3、調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)布局，促使城郊非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向工業(yè)功能區(qū)集中通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)改變城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地布局分散的現(xiàn)狀，集聚土地的規(guī)模效益，促進(jìn)土地的合理配置和城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過(guò)對(duì)集體建設(shè)用地布局進(jìn)行調(diào)整，抓住企業(yè)“退城進(jìn)園”的時(shí)機(jī)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)企業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)向開發(fā)園區(qū)和工業(yè)功能區(qū)等集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)高生態(tài)園集中，特別是向高橋、鹿山、東洲工業(yè)功能區(qū)的集中，可提高土地利用集約化程度，既節(jié)約了大量的農(nóng)業(yè)用地，又使工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向合理，最大限度發(fā)揮了土地資源效益，達(dá)到布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚的要求，達(dá)到了規(guī)劃定空間、項(xiàng)目定區(qū)域、投入產(chǎn)出定面積。以促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。4、改革土地征用制度，維護(hù)集體土地所有者合法權(quán)益7/9針對(duì)集體土地征用問(wèn)題，也是在城市化過(guò)程中遇到的首要問(wèn)題，關(guān)鍵是土地使用形式的改變，即由原來(lái)的農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地，而現(xiàn)有的征地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾日益突出，因此，在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求下制定具有可操作性的征用方法來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。一、應(yīng)適時(shí)有效地制定相關(guān)政策，適當(dāng)減化土地征用手續(xù)，解決征用集體土地過(guò)程中的土地成本，土地補(bǔ)償額等難題。二、城郊結(jié)合部集體土地，其所有權(quán)除了在國(guó)家與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間轉(zhuǎn)移外，不允許在其它法人和自然人之間轉(zhuǎn)移，只有建立完整有序的土地交易市場(chǎng)，加大對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地的管理力度，可以通過(guò)征地后，采取土地招拍掛形式，把國(guó)有土地使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓或出讓獲得土地使用權(quán)來(lái)整治結(jié)合部，促使集體建設(shè)用地的集約利用。三、采取與制度相應(yīng)的政策配套來(lái)支撐或限制，建立切實(shí)可行的征地調(diào)節(jié)基金，發(fā)揮被征地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)的空間等辦法。四、對(duì)于征用或征收的，需進(jìn)行土地評(píng)估或?qū)嵤﹨^(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，以此為依據(jù)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，可抑制利用城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地炒買炒賣土地的行為，避免不同權(quán)利主體之間巨大的利益差異。8/9因此在進(jìn)行制度制定時(shí)，應(yīng)充分考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地開發(fā)與土地制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的效率與公平問(wèn)題，包括土地效益和經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)方面，這是城市化進(jìn)程中的土地問(wèn)題的一個(gè)大系統(tǒng)。涉及地、人、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地集約利用的整體“工程”長(zhǎng)效發(fā)展。5、加強(qiáng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理，建立集體土地產(chǎn)權(quán)制度。隨著城市化進(jìn)程的加快，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體建設(shè)用地，市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的需求量大，從富陽(yáng)目前流轉(zhuǎn)趨勢(shì)可分為出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式的存在，并在數(shù)量和規(guī)模上又有不斷擴(kuò)大的現(xiàn)象?？梢哉f(shuō)，結(jié)合部的集體建設(shè)用地存在一定隱性市場(chǎng)。針對(duì)目前現(xiàn)狀，制定措施將集體土地納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，探索農(nóng)村建設(shè)用地使有權(quán)流轉(zhuǎn)新的管理體制和運(yùn)作體制，將有利于盤活農(nóng)村土地特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部原有的建設(shè)用地，從而可以減輕對(duì)新增建設(shè)用地需求的壓力，進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)城市化進(jìn)程。同時(shí)在加強(qiáng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的管理，在符合土地利用規(guī)劃和用途管制要求的前提下，盡快出臺(tái)允許集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)，有條件地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的具體政策，制定集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)準(zhǔn)則，進(jìn)一步加強(qiáng)土地變更登記，明確集體土地使用者責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，以保障土地所有權(quán)人的利益。為9/9防止占用耕地，造成對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊，可根據(jù)本市實(shí)情，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部和規(guī)劃期內(nèi)發(fā)生流轉(zhuǎn)的集體非農(nóng)