1/6律師介入信訪工作初探1995年10月28日，國務(wù)院發(fā)布的信訪條例于1996年1月1日起實施。該條例規(guī)定了信訪工作的基本方針、原則，工作程序，信訪人的權(quán)利、義務(wù)，信訪案件的辦理以及信訪工作程序與其他法律程序的關(guān)系。信訪條例的發(fā)布與實施，標(biāo)志著我國的信訪工作納入了法制化軌道。同時，也使律師介入了信訪工作有了法律依據(jù)。在此，筆者擬就律師介入了信訪工作的必要性及幾點設(shè)想試作初步探討。一、律師介入信訪工作的必要性?！靶旁L”一詞被黨政機關(guān)正式采用始于1971年。當(dāng)時紅旗雜志刊登的必須重視人民來信來訪一文，首次公開把人民來信來訪稱為“信訪”，把處理人民來信來訪的工作為“信訪工作”。根據(jù)信訪條例，信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府及縣級以上各級人民政府所屬部門，反映情況，提出意見、建議和要求，依據(jù)法律、政策應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。這是廣義上的信訪工作的概念。狹義的信訪工作是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式向各級人民政府信訪機構(gòu)，反映情況、提出意見、建議和要求、依據(jù)法律、政策應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。本文探討的“律師介入信訪工作”即指狹義的信訪工作。1、信訪工作是維護社會政治穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)，律師介入信訪工作有其積極意2/6義。改革開放以來，我國始終把維護社會政治穩(wěn)定置于重要位置?？傇O(shè)計師鄧小平曾多次強調(diào)，中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。他還深刻地指出，在當(dāng)代中國，發(fā)展經(jīng)濟需要穩(wěn)定，深化改革需要穩(wěn)定，擴大開放需要穩(wěn)定，完善民主、健全法制需要穩(wěn)定，加強精神文明建設(shè)需要穩(wěn)定。全黨和全國人民都要永遠記住這個道理，把珍惜和維護穩(wěn)定作為自己的責(zé)任。江澤民總書記也曾指出“社會主義初級階段，正確處理改革，發(fā)展同穩(wěn)定的關(guān)系，保持穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會秩序，具有極端重要的意義。必須把改革的力度，發(fā)展的速度和社會可以承受的程度統(tǒng)一起來，在社會政治穩(wěn)定中推進改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實現(xiàn)社會政治穩(wěn)定。如果社會穩(wěn)定方面出現(xiàn)什么問題，就會干擾大局?！币虼?，維護穩(wěn)定的工作必須放在十分重要的位置來核實。當(dāng)前，我國政治經(jīng)濟形勢總體是好的。但隨著改革的深入和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會生活中的存在的矛盾和隱憂已經(jīng)尖銳起來。譬如，有此地方下崗工人巨增，生活困難；有些地方農(nóng)民負擔(dān)過重，嚴(yán)重影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；有些地方社會治安狀況不好等等，造成群眾集體上訪已經(jīng)成為局部社會不穩(wěn)定因素之一。凡此種種，如處理不好，會直接影響社會穩(wěn)定。信訪工作是黨和政府傾聽人民群眾的呼聲，了解人民群眾的疾苦的窗口，可以及時真實地了解和掌握社情民意，人民內(nèi)部矛盾可以通過信訪3/6渠道反映出來，并通過信訪部門的及時工作及時得到解決，促進了社會的穩(wěn)定。律師介入信訪工作，可利用律師諳熟法律，善于做調(diào)解工作，社會公眾形象好，是正義的化身，人民群眾易于接受律師意見的優(yōu)勢，使人民內(nèi)部矛盾趨于緩解，并最終解決。律師介入信訪工作，能夠促進社會的穩(wěn)定，這即是其積極意義所在。2、信訪工作中涉法案件的逐年增多，也要求律師應(yīng)積極介入。信訪工作中涉法案件是指信訪人提出的信訪事項已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定的民事訴訟或仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟、申訴或控告等法律程序解決的信訪案件。信訪條例第九條規(guī)定“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常委會，人民法院，人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)分別向有關(guān)的人民代表大會及其常委會，人民法院，人民檢察院提出?！钡诙鶙l規(guī)定，“對已經(jīng)或者應(yīng)當(dāng)通過訴訟、行政復(fù)議仲裁解決的信訪事項、信訪機構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)定辦理?！庇纱丝梢?，信訪涉法案件應(yīng)依照有關(guān)法律程序解決，信訪機構(gòu)不應(yīng)受理。近年來，信訪涉法案件呈逐年上升趨勢。據(jù)“Z”市信訪機構(gòu)統(tǒng)計，1998年涉法信訪案件總計1065件，1999年則增至1599件，涉法信訪案件增加，山東省副省長吳愛燕在全省信訪工作會議上的講話指出，證卷金融領(lǐng)域不穩(wěn)定因素也呈增加趨勢，農(nóng)村基金會問題已成新的熱點。各類集資引發(fā)的4/6問題，各類經(jīng)濟糾紛引發(fā)的案件占15；城市下崗職工安置困難，一些職工生活費不能按時發(fā)放，職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療費難以保證的占10，反映農(nóng)民負擔(dān)重或變相加重農(nóng)民負擔(dān)問題的占8；基本建設(shè)占地，城市拆遷引發(fā)問題的占6。由此可見，信訪涉法案件在信訪工作中占有較大的比重，且呈上升趨勢。律師介入信訪工作的重點即在于信訪機構(gòu)不能受理的信訪涉法案件，通過律師這一“中介”抑或“橋梁”將信訪人引入采用法律程序的正確途徑，解決信訪人提出的信訪事項的紛爭，從而避免信訪人重復(fù)上訪，越級上訪而引發(fā)的社會問題。二、律師介入信訪工作的幾點設(shè)想。1、律師介入信訪工作首先必須明確如下幾個問題。A律師介入信訪工作不等于律師事務(wù)所與信訪機構(gòu)“合署”辦公。信訪條例第三條規(guī)定“各級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認真處理來信、來訪，傾聽人民群眾的意見，建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡诹鶙l規(guī)定“縣級以上各級人民政府及其所屬部門按照有利工作，方便信訪人的原則，確定負責(zé)信訪工作的機構(gòu)或者人員，負責(zé)具體受理，辦理信訪事項?！庇纱丝梢?，信訪工作機構(gòu)是縣級以人民政府及所屬部門為處理群眾來信來訪設(shè)立的辦事機構(gòu)，因此，受理、辦理信訪事項的行為具有行政行為的性質(zhì)。律師法第十五條規(guī)定“律師事務(wù)所是律師的執(zhí)業(yè)機構(gòu)?！钡诙l規(guī)定“本法所稱律師，是依5/6法取得律師執(zhí)業(yè)證書，為社會提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。”因此，律師事務(wù)所作為“市場中合組織”性質(zhì)，只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)，律師介入信訪工作只能在法律規(guī)定范圍內(nèi)辦理律師業(yè)務(wù)，而不能直接辦理信訪事項。B依法應(yīng)由信訪工作機構(gòu)辦理的非涉法信訪事項，律師不得介入。信訪條例第八條規(guī)定“信訪人對下列信訪事項可以向有關(guān)行政機關(guān)提出對行政機關(guān)及其工作人員的批評、建議和要求；檢舉、揭發(fā)行政機關(guān)工作人員的違法失職行為?？馗媲趾ψ约汉戏?quán)益的行為。其他信訪事項?！北緱l規(guī)定了信訪工作機構(gòu)受理，辦理信訪人提出的信訪事項的范圍。對于應(yīng)當(dāng)由信訪工作機構(gòu)受理，辦理的信訪事項，律師不得介入。本條第二款規(guī)定“前款第項，第項信訪事項，法律、行政法規(guī)對處理程序另行規(guī)定的，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序提出”則屬于涉法信訪案件，不在禁止介入之列。2、律師介入信訪工作的方式A實行信訪工作機構(gòu)律師協(xié)助值班制度。律師輔助值班制度是指律師事務(wù)所指派律師到信訪工作機構(gòu)協(xié)助信訪工作人員值班的制度。這里所講協(xié)助值班，主要體現(xiàn)信訪工作人與值班律師有主次之分。即對來信來訪應(yīng)由信訪人員接防，遇有涉法信訪案件，由信訪工作人員填寫“涉法信訪案件移辦單”，交付值班律師辦理。能即時辦理的，如口頭或書面解答法律咨詢，代寫法律事務(wù)文書應(yīng)立即辦理。6/6其他訴訟、非訴訟法律事務(wù)，由律師事務(wù)所指派律師代理。信訪工作人員沒有移交的信訪事項，值班律師不得擅自接防辦理。B實行律師參與省長接防及“五長聯(lián)合接防”制度。行政長官定期公開接防的制度已在各地普遍推行。實踐證明，這一制度的實行對縮短干群之間的距離改善干群關(guān)系，加大處理案件的力度，提高行政效率，樹立政府的權(quán)威和形象是大有裨益的。律師參與行政長官接防，給領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好法律參謀，確保做到依法處置信訪案件?！叭L聯(lián)合接防”即公、檢、法、司、信訪聯(lián)合接防，也在各地普遍施行?！拔彘L聯(lián)合接防”的案件均系涉法信訪案件的熱點、難點，“五長聯(lián)合接防”實現(xiàn)了執(zhí)法部門的協(xié)作、監(jiān)督，制約，