1、現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展中的若干問(wèn)題及振興建議摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展繪制了新藍(lán)圖，提出了新要求。我國(guó) 政府歷來(lái)重視“三農(nóng)”問(wèn)題，20042017年連續(xù)發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào) 文件。我國(guó)幅員遼闊，各地鄉(xiāng)村的人文、歷史、經(jīng)濟(jì)等因素復(fù)雜多樣，相關(guān)政 策難以周全，影響到中央政策在基層的實(shí)施效果。在20172018年度中央一號(hào) 文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估調(diào)研中,發(fā)現(xiàn)調(diào)研區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)（鄉(xiāng)村公路和自來(lái)水）、人居環(huán)境（污水和垃圾處理）、公共服務(wù)（教 育和醫(yī)療）、民生事業(yè)（扶貧和低保）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和承包地調(diào)整） 等方面還存在一些問(wèn)題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中.各地要積極

2、應(yīng)對(duì)存在的 問(wèn)題,努力實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；鄉(xiāng)村發(fā)展；鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；鄉(xiāng)村人居環(huán)境； 公共服務(wù)；農(nóng)村扶貧；農(nóng)村低保政策；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；承包地調(diào)整中圖分類號(hào):F2414 ； F015文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131 （2018） 01003808一、引言2020年全面建成小康社會(huì)是中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)“兩個(gè)一百年“奮斗目標(biāo)中的 “第一個(gè)百年，、奮斗目標(biāo)，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于承上啟下的關(guān)鍵階段.既 是全面建成小康社會(huì)的決勝階段,亦是銜接“第一個(gè)百年”奮斗目標(biāo)與“第二個(gè)百 年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)刻13。黨的十九大報(bào)告指出，“必須始終把人民

3、利益擺在 至高無(wú)上的地位,讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人 民共同富裕不斷邁進(jìn)”。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定的差距，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾 相對(duì)突出，鄉(xiāng)村發(fā)展相對(duì)緩慢。為了更多地將改革發(fā)展成果惠及鄉(xiāng)村，針對(duì)鄉(xiāng) 村發(fā)展存在的問(wèn)題，黨的十九大報(bào)告首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè) 農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好，三農(nóng)問(wèn)題作 為全黨工作重中之重工可見，鄉(xiāng)村發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)在與未來(lái)改革與發(fā)展的重心。20042017年，中央連續(xù)十四年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的一號(hào)文件，充分體 現(xiàn)了“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中“重中之重”的地位。為了及 時(shí)了解中央一號(hào)文件

4、在各地的貫徹落實(shí)情況，并為制定2018年中央一號(hào)文件提 供經(jīng)驗(yàn)借鑒和理論支撐，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中 心和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問(wèn) 題、中央農(nóng)業(yè)政策基層落實(shí)情況等方面進(jìn)行深入調(diào)研。在20172018年度中央 一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估中，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所承 擔(dān)人居環(huán)境、基本公共服務(wù)、基層治理、移風(fēng)易俗等方面的評(píng)估任務(wù)，調(diào)研區(qū) 域主要是湖南、云南、江蘇三省。調(diào)研對(duì)象和內(nèi)容包括四個(gè)層面：一是省、縣 有關(guān)部門為貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件出臺(tái)的政策、文件和措施.中央一號(hào)文件貫 徹落實(shí)進(jìn)展、困難及建議的總結(jié)材料；二是邀請(qǐng)省發(fā)展

5、和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè) 廳、教育廳、經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、民政廳、財(cái)政廳、人力資源和社會(huì)保障廳 等20余個(gè)省級(jí)職能部門進(jìn)行座談，了解中一號(hào)文件在省域范圍落實(shí)情況及鄉(xiāng)村 發(fā)展情況；三是根據(jù)實(shí)際情況選取調(diào)研樣本村，并與樣本村所在縣一級(jí)政府主 要職能部門人員座談，了解縣域鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)顩r；四是到樣本村進(jìn)行入戶問(wèn)卷訪 談，并到樣本村所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的初中、小學(xué)和衛(wèi)牛院以及村衛(wèi)牛室進(jìn)行訪談和 調(diào)研。調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，調(diào)研區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（鄉(xiāng)村公路和自來(lái) 水）、人居環(huán)境（污水和垃圾處理）、公共服務(wù)（教育和醫(yī)療）、民生事業(yè) （扶貧和低保）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和承包地調(diào)整）等方面還存在一些問(wèn) 題，需要積極應(yīng)對(duì)?，F(xiàn)歸

6、納如下，并提出相應(yīng)建議，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí) 施提供經(jīng)驗(yàn)參考。二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足、標(biāo)準(zhǔn)滯后，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展需求1 .鄉(xiāng)村公路建設(shè)財(cái)政支持不夠，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)滯后“十五”"十一五”和“十二五”期間，我國(guó)政府逐步加大對(duì)鄉(xiāng)村公路建設(shè)的投 入，鄉(xiāng)村公路羈鮑玫攪訟災(zāi)改善（參見表1） C現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村公路建設(shè)存在 的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是公路建設(shè)成本較高，財(cái)政補(bǔ)貼比例較 小，村民資金籌措壓力較大。以湖南省湘潭市云湖橋村為例，修路成本約為32 萬(wàn)/公里,政府補(bǔ)貼12萬(wàn)/公里，村民需要自籌20萬(wàn)/公里，自籌數(shù)額較大.村 民難以承擔(dān)根據(jù)2017-2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情

7、況第三方評(píng)估訪 談及料整理。同時(shí)，公路具有公共物品屬性,消費(fèi)者具有隱瞞需求偏好的傾 向，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，資金籌措難度較大，難以形成有效供給。二是公路建設(shè)標(biāo) 準(zhǔn)滯后。近10年，我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，村民生活水平顯著提升，隨著 鄉(xiāng)村產(chǎn)銷方式的轉(zhuǎn)變和村民物質(zhì)文化需求的提高，部分地區(qū)鄉(xiāng)村公路無(wú)法滿足 現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)和發(fā)展的需求，公路建設(shè)落后成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展主要瓶頸之一。目 前，大部分地區(qū)鄉(xiāng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)自行車、手扶拖拉機(jī)等傳統(tǒng)交通工具 使用的需求來(lái)制定的.隨著汽車、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械在鄉(xiāng)村的普及，道路無(wú)法滿足 現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí).路燈、減速帶等基礎(chǔ)設(shè)施不足，交通安全無(wú)法得到保障感謝 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究

8、所小組會(huì)議討論的有益啟示。因此，亟待提高 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)鄉(xiāng)村公路進(jìn)行全面升級(jí)改造。建議：提高兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),激發(fā)一個(gè)動(dòng)力。即提高鄉(xiāng)村公路建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo) 準(zhǔn)，提高鄉(xiāng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)鄉(xiāng)村公路建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。調(diào)查結(jié)果顯示， 村民對(duì)公路的需求程度較水利灌溉、農(nóng)家書屋等其他公共設(shè)施高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較 快村莊的需求尤為顯著?，F(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公路建設(shè)是鄉(xiāng)村發(fā)展和村民收入增長(zhǎng)的 關(guān)鍵。首先，要依據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)狀況，制定鄉(xiāng)村公路建設(shè)彈性補(bǔ)貼制度、加 大對(duì)鄉(xiāng)村公路建設(shè)維護(hù)等項(xiàng)目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，有效減輕鄉(xiāng)村公路修建給 村民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而提高村民修建公路的積極性。其次，在“十三五”期 間，鄉(xiāng)村公路需要大規(guī)模升級(jí)改造。

9、應(yīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際需求情況，提高鄉(xiāng)村公路 寬度、硬化率、路燈、減速帶等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，最后，要積極促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 使公路建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn),激發(fā)村民自發(fā)修建公路的需求和積極性,形 成“路能致富，以富養(yǎng)路”的良性循環(huán)。四、公共服務(wù)水平城鄉(xiāng)差距較大，教 育、醫(yī)療制度改革需要進(jìn)一步深化2 .鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展制約因素較多，留守兒童問(wèn)題日益突出國(guó)內(nèi)外學(xué)者均充分肯定了人力資本積累在鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中的重要作用 89,而教育是人力資本積累的關(guān)鍵途徑。我國(guó)政府長(zhǎng)期重視鄉(xiāng)村義務(wù)教育落 實(shí)情況，并及時(shí)給予必要的政策、資金支持10,鄉(xiāng)村教育水平、環(huán)境、質(zhì)量 得到了顯著的改善，村民受教育水平得到顯著提升。然而，我國(guó)鄉(xiāng)村教育發(fā)展

10、 明顯滯后于城市，在保障鄉(xiāng)村教育數(shù)量”的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)村教育的“質(zhì)量” 提升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村教育主要存在以下幾方面問(wèn)題：(1)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較 低，可支配比例不高。鄉(xiāng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)按學(xué)生數(shù)撥放，小學(xué)經(jīng)費(fèi)為600元/人?學(xué) 期，初中經(jīng)費(fèi)為800元/人?學(xué)期.不滿100人按100人標(biāo)準(zhǔn)撥放。由于教育經(jīng)費(fèi) 過(guò)低，只能勉強(qiáng)滿足學(xué)校日常管理開銷。除去電教站、儀器站、少年兒童保健 所、教師進(jìn)修學(xué)校等機(jī)構(gòu)代扣經(jīng)費(fèi)，學(xué)校實(shí)際可支配教育經(jīng)費(fèi)僅占總額的 50%,而且日常生活垃圾處理、硬件設(shè)施維修等相關(guān)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)也較重。(2) 師資專業(yè)化程度較低，教師待遇城鄉(xiāng)差距較大。據(jù)對(duì)中小學(xué)校長(zhǎng)的訪談資料， 鄉(xiāng)村學(xué)校普遍存在編制

11、短缺現(xiàn)象,學(xué)校通過(guò)雇傭臨時(shí)代課師教滿足日常教學(xué)需 求，實(shí)際在編教師與學(xué)生比例普遍低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村學(xué)校缺少音、體、美專 業(yè)教師，師范類畢業(yè)生占比較少，教師專業(yè)化程度不高，教師性別比例失衡。 工資待遇、職稱晉升指標(biāo)的城鄉(xiāng)差距較為明顯,鄉(xiāng)村教師工作積極性不高。(3)留守兒童缺少關(guān)愛，影響教育質(zhì)量。農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工現(xiàn)象逐年增多. 農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象較為普遍，該群體多由祖父母照料,老人精力有限，疏于管 教，留守兒童難以養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)、生活習(xí)慣。調(diào)查了解到，小學(xué)厭學(xué)率約為 5%,中學(xué)厭學(xué)率約10%,厭學(xué)現(xiàn)象多發(fā)生于留守兒童群體根據(jù)20172018年 度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估訪談資料整理。

12、(4)鄉(xiāng)村學(xué) 校建設(shè)和發(fā)展的制約因素較多，教學(xué)條件的城鄉(xiāng)差距過(guò)大。鄉(xiāng)村學(xué)校擴(kuò)建需要 購(gòu)買農(nóng)用土地指標(biāo)，土地指標(biāo)價(jià)格昂貴，地方財(cái)政難以承擔(dān)，規(guī)模效益較難實(shí) 現(xiàn)。調(diào)研地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校的功能教室基本得到滿足，硬件設(shè)施完善，但部分偏遠(yuǎn) 地區(qū)學(xué)校缺少寄宿條件。青年教師公寓無(wú)法滿足實(shí)際需求，加上地方偏僻、待 遇較低，導(dǎo)致教師流動(dòng)頻繁，同時(shí)影響招生規(guī)模。此外，城鄉(xiāng)學(xué)校間的交流機(jī) 會(huì)較少，相關(guān)機(jī)制尚未健全。建議：首先，推進(jìn)定向培養(yǎng)模式。在鄉(xiāng)村初中選拔學(xué)生，簽訂協(xié)議，免試 進(jìn)入師范類大學(xué)，畢業(yè)后回到本村中小學(xué)服務(wù)，提高鄉(xiāng)村教師專業(yè)素養(yǎng)。其 次，縮小城鄉(xiāng)教師待遇差異。提高鄉(xiāng)村教師工資待遇并給予一定的補(bǔ)貼，鄉(xiāng)村 教師工

13、資可高于城市教師20% 30%；職稱晉升指標(biāo)在城鄉(xiāng)合理分配.充分調(diào) 動(dòng)鄉(xiāng)村教師工作積極性。再次，關(guān)愛留守兒童。學(xué)校、家庭和村委會(huì)協(xié)作.為 其營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)、成長(zhǎng)環(huán)境。最后，整合教育資源。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村教育資 源規(guī)模小、較分散，應(yīng)整合鄉(xiāng)村教育資源，對(duì)規(guī)模較小的中小學(xué)進(jìn)行合并，形 成規(guī)模效益；同時(shí)，提高辦學(xué)質(zhì)量，改善鄉(xiāng)村學(xué)校寄宿條件.滿足在校學(xué)生寄 宿需求。3 .村鎮(zhèn)衛(wèi)生所運(yùn)營(yíng)缺少內(nèi)在激勵(lì)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)、報(bào)銷制度亟待 改革村鎮(zhèn)衛(wèi)生所在基層鄉(xiāng)村工作中責(zé)任重大，是村民生命健康的第一道防線； 村醫(yī)肩負(fù)著疫情監(jiān)測(cè)、應(yīng)急突發(fā)病情處理、村民常規(guī)身體檢查等多項(xiàng)職能。近 年來(lái)我國(guó)在農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域?qū)嵤┝酥嗅t(yī)體

14、質(zhì)識(shí)別、輔食營(yíng)養(yǎng)包、家庭醫(yī)生等多項(xiàng) 制度創(chuàng)新.收效顯著，然而，長(zhǎng)期以來(lái)村醫(yī)的編制、養(yǎng)老等問(wèn)題無(wú)法得到妥善 解決。財(cái)政無(wú)應(yīng)急救助經(jīng)費(fèi)預(yù)算,應(yīng)對(duì)一些突發(fā)事件村醫(yī)只能自掏腰包，應(yīng)急 救助相當(dāng)被動(dòng)。雖然新農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施效果顯著，但仍需進(jìn)一步完 善：首先，農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)從最初的20元/人。年逐步提高到150元/人?年， 繳費(fèi)額度增長(zhǎng)過(guò)快給村民帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；報(bào)銷門檻過(guò)高，基藥短缺現(xiàn)象 普遍,大病報(bào)銷比例平均僅為30%根據(jù)2017-2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹 落實(shí)情況第三方評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部座談資料整理。.大病救助效果不佳。其次，新 型農(nóng)村合作醫(yī)療指定報(bào)銷醫(yī)院為本省、市、縣定點(diǎn)醫(yī)院，尚未制定

15、針對(duì)外省務(wù) 工人員突發(fā)疾病、事故等需要省外就醫(yī)的具體適用條款。再次，新型農(nóng)村合作 醫(yī)療主要針對(duì)大病救助，對(duì)于減輕抵抗力低、年紀(jì)大等易病人群的經(jīng)濟(jì)壓力效 果甚微。最后，新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革方向尚不清晰.主要存在兩種觀點(diǎn)：一 是免去新農(nóng)合繳費(fèi)，報(bào)銷力度、范圍維持現(xiàn)狀；二是繳費(fèi)適當(dāng)增加，增強(qiáng)醫(yī)保 扶持力度.擴(kuò)大醫(yī)保報(bào)銷范圍。建議：盡快制定村醫(yī)考評(píng)制度，對(duì)考評(píng)合格村醫(yī)予以必要的養(yǎng)老保障.妥 善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生的編制和養(yǎng)老問(wèn)題。降低醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn).擴(kuò)大基藥范圍， 保障基藥供應(yīng)，提高村民實(shí)際醫(yī)療報(bào)銷比例。盡快制定、完善省外農(nóng)村合作醫(yī) 療實(shí)施方案，放寬新農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)院范圍，為外出務(wù)工人員提供必要的 醫(yī)療保障。針對(duì)特殊群體增強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療合作和醫(yī)療救助的扶持力度，改變農(nóng)村 合作醫(yī)療報(bào)銷制度“一刀切”的現(xiàn)狀，針對(duì)不同群體制定分層次醫(yī)療扶持政策， 加強(qiáng)對(duì)老人、兒童、慢性病患者、殘障人士等特殊群體的醫(yī)療扶持力度，有效 抑制和消除因病致貧現(xiàn)象的發(fā)生。五、扶貧措施浮于形式，低保政策彈性較小扶貧和低保的目的是為由于客觀原因無(wú)法獲得生活來(lái)源的村民提供基本的 生活保障,是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要保障，扶貧對(duì)象主要有兩種：一是 沒(méi)有勞動(dòng)能力的群體.二是摩擦性失業(yè)群體（雖然有勞動(dòng)能力，但由于個(gè)體、 家庭等復(fù)雜因素?zé)o法實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的致貧群體）。扶貧工作切忌