1、論人大監(jiān)督的對(duì)象人大監(jiān)督的對(duì)象，是指人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)中所指向的客體。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象主要包括兩個(gè)方面：一是，由人大產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，即本級(jí)人民政府及其各組成部門(mén)、法院、檢察院；二是，由人大選舉或者常委會(huì)任命的國(guó)家公務(wù)員，即政府正副職領(lǐng)導(dǎo)人員及其各組成部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)人員，法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員和審判員，檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員?？h級(jí)以上人大常委會(huì)也是由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，向本級(jí)人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，受本級(jí)人大監(jiān)督，因此，也是本級(jí)人大的監(jiān)督對(duì)象。國(guó)家主席、副主席和中央軍委，是由全國(guó)人大產(chǎn)生的，理所當(dāng)然也是全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)

2、督的對(duì)象。但國(guó)家主席、副主席和中央軍委的職責(zé)，具有一定的特殊性，因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家主席、副主席和中央軍委的監(jiān)督，在內(nèi)容和方式上，不同于“一府兩院”。關(guān)于人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象，有以下五個(gè)問(wèn)題需要研究：一、政府的辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)是否屬于人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象？在我國(guó)，除政府組成部門(mén)外，還有辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)等。辦事機(jī)構(gòu)是為政府首腦服務(wù)和起參謀助手作用的政府機(jī)構(gòu)，沒(méi)有政策決策和社會(huì)管理職能，如辦公廳、法制辦公室等。直屬機(jī)構(gòu)是沒(méi)有政策決策職能、社會(huì)管理職能比較單一的政府機(jī)構(gòu)，如民航總局、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國(guó)家工商管理總局等。臨時(shí)機(jī)構(gòu)是為完成某一臨時(shí)任務(wù)而設(shè)立的

3、跨部門(mén)的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般不具有直接的社會(huì)管理職能。這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人不由人大產(chǎn)生，他們是否屬人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象，理論界和實(shí)踐中有不同認(rèn)識(shí)。筆者以為，這些機(jī)構(gòu)雖然不是政府組成部門(mén)，其領(lǐng)導(dǎo)人不由人大選舉或者任命，但他們都是政府的一部分，其經(jīng)費(fèi)都來(lái)自財(cái)政撥款，其工作人員都是國(guó)家公務(wù)員，因此，他們理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受人大監(jiān)督，但監(jiān)督的方式方法應(yīng)當(dāng)有所不同。人大及其常委會(huì)對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，可以采取聽(tīng)取和審議專(zhuān)題工作匯報(bào)并作出決議、提出詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)并根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告作出決議、組織視察和執(zhí)法檢查、開(kāi)展工作評(píng)議等，但不能直接罷免、撤銷(xiāo)這些部門(mén)的負(fù)責(zé)人的職務(wù)。如果人大及其常委會(huì)認(rèn)為

4、這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不適宜繼續(xù)擔(dān)任該職務(wù)，可以要求政府予以撤換。二、政府或者部門(mén)派出機(jī)構(gòu)和受上級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)是否屬于所在地人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象？地方組織法規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府的工作。但在地方的有些機(jī)構(gòu)屬于上級(jí)政府或者部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，如地區(qū)行政公署、公安分局、派出所等；有些受上級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)，如海關(guān)、國(guó)稅等分別受?chē)?guó)家海關(guān)總署和國(guó)家稅務(wù)總局垂直領(lǐng)導(dǎo)，工商管理、技術(shù)監(jiān)督、地稅等分別受省級(jí)工商管理局、技術(shù)監(jiān)督局、地方稅務(wù)局垂直領(lǐng)導(dǎo)。這些機(jī)構(gòu)不屬于地方政府組成部門(mén)，不受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，其經(jīng)費(fèi)也不由本級(jí)財(cái)政支付，因此，這些機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的同級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督。但有些機(jī)構(gòu)實(shí)行雙

5、重領(lǐng)導(dǎo)，本級(jí)政府對(duì)其也有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其管理的事務(wù)涉及本地方事務(wù)的，如工商管理、技術(shù)監(jiān)督、地稅、公安分局、派出所等，也是本級(jí)政府的一部分，當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)其實(shí)施一定的監(jiān)督，但監(jiān)督方式方法應(yīng)當(dāng)有所不同。筆者認(rèn)為，當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)在對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，可以采取聽(tīng)取和審議專(zhuān)題工作匯報(bào)、提出詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)、組織視察和執(zhí)法檢查、開(kāi)展工作評(píng)議等，但不能直接罷免、撤銷(xiāo)這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人的職務(wù)，也不宜作出對(duì)這些機(jī)構(gòu)有法律約束力的決議。如果當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)認(rèn)為這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不適宜繼續(xù)擔(dān)任該職務(wù)，可以向其上級(jí)提出予以撤換的建議。如果當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)這些機(jī)構(gòu)的工作不滿意，可以直接

6、向其提出建議，也可以向其上級(jí)提出建議。三、具有公共事務(wù)管理職能的組織是否屬于人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象？有些組織雖然不屬于行政機(jī)關(guān)，但卻享有一定的公共事務(wù)管理職能，如證監(jiān)會(huì)、輕工協(xié)會(huì)、紡織協(xié)會(huì)等。對(duì)這些組織是否屬人大及其常委會(huì)監(jiān)督對(duì)象，看法不一。筆者認(rèn)為，具有公共事務(wù)管理職能的組織，情況比較復(fù)雜，不能一概而論。有些組織的公共事務(wù)管理職能是由法律、法規(guī)授權(quán)的，而人大及其常委會(huì)富有保證法律、法規(guī)實(shí)施的職責(zé)，因此，對(duì)這些組織執(zhí)行法律、法規(guī)的情況，人大及其常委會(huì)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督；有些組織的公共事務(wù)管理職能是受政府委托的，對(duì)這些組織執(zhí)行法律的情況，主要應(yīng)由政府負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督，由政府統(tǒng)一接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，

7、人大及其常委會(huì)一般不應(yīng)直接對(duì)其行使監(jiān)督權(quán)；有些組織的公共事務(wù)管理職能，是屬于其社會(huì)自治、自律范疇的，既不是法律授權(quán)的，也不是政府委托的，而是由其組織性質(zhì)所決定的，這些組織不屬于人大及其常委會(huì)的直接監(jiān)督對(duì)象。四、公民個(gè)人和不具有公共事物管理職能的企業(yè)事業(yè)組織是否屬于人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象？我國(guó)是由人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人大及其常委會(huì)的權(quán)力來(lái)源于人民，是人民授權(quán)的，受人民監(jiān)督。因此，公民個(gè)人和不具有公共事務(wù)管理職能的企事業(yè)組織，都不是人大及其常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象。相反，各級(jí)人大及其常委會(huì)必須接受人民群眾的監(jiān)督。五、下級(jí)人大常委會(huì)是否屬于上級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象？憲法

8、和有關(guān)組織法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，地方各級(jí)人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行；全國(guó)人大常委會(huì)撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，縣級(jí)以上的各級(jí)人大常委會(huì)撤銷(xiāo)下一級(jí)人大及其常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。有的同志認(rèn)為，下級(jí)人大也是上級(jí)人大的監(jiān)督對(duì)象。有的同志認(rèn)為，上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大存在法律監(jiān)督關(guān)系，但不存在工作監(jiān)督關(guān)系，并認(rèn)為從監(jiān)督體制上講，嚴(yán)格意義上的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是“異體”監(jiān)督，上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的監(jiān)督則屬于“同體”監(jiān)督，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，以不是“異體”和外部監(jiān)督為由，來(lái)證明

9、下級(jí)人大不是上級(jí)人大的監(jiān)督對(duì)象，缺乏說(shuō)服力。因?yàn)榇_定是否屬于人大及其常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象，并不是以是否屬于“異體”和外部監(jiān)督為依據(jù)，而是以是否有“產(chǎn)生-負(fù)責(zé)”關(guān)系為依據(jù)。凡由人大產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，即屬于該級(jí)人大的監(jiān)督對(duì)象；沒(méi)有這種“產(chǎn)生-負(fù)責(zé)”關(guān)系的，即不是人大的監(jiān)督對(duì)象。下級(jí)人大不是由上級(jí)人大產(chǎn)生的，不向上級(jí)人大負(fù)責(zé)，相反，全國(guó)人大和省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表是由下一級(jí)人大間接選舉產(chǎn)生，受選舉單位監(jiān)督，因此，下級(jí)人大不能成為上級(jí)人大的監(jiān)督對(duì)象。那么，如何解釋上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)下一級(jí)人大及其常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議這一規(guī)定呢？這里首先需要分清人大監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督內(nèi)容有關(guān)系。人大監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督內(nèi)容，既有聯(lián)系，又有所區(qū)別。監(jiān)督對(duì)象指向的是國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員，監(jiān)督內(nèi)容指向的是行為。應(yīng)受人大監(jiān)督的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)是對(duì)人大有負(fù)責(zé)關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員。而人大的監(jiān)督內(nèi)容，既可以是人大